第一节 主要航运国家（地区）的海上行政执法主体

随着科技的发展及人类利用海洋活动的日益增多，海洋产业部门也相应增加，形成了诸多的产业部门。与产业部门的增加相适应，各国的海洋管理也在不断加强。国家实施海洋管理必须设置相应的管理机构，形成一定形式的海洋管理体制。各国海洋资源状况及政治体制等方面的差异，使得其海洋管理体制不完全相同。世界上一些海洋强国的海洋行政管理体制，是其多年实践经验的积累，可供我们参考借鉴。总体上讲，1982年《联合国海洋法公约》正式生效后，各国管辖海域范围扩大，权益内容有所增加。为了维护自己的海洋权益，各国纷纷加强海上执法力量建设，强化海洋行政执法管理，提高执法效能。海上执法是现代海洋管理的一个重要方式和手段，也是海洋管理能力的一项重要体现。由于各国国情不同，历史不同，地理位置不同，海上执法力量的体制、职能、隶属关系等也各不相同。

一、美国海上行政执法主体

（一）美国海岸警备队概况

美国海上行政执法主体是海岸警备队（United States Coast Guard），是一支具备执行多种任务能力的海上武装执法力量。它参与海事法制定和修改工作，进行海员援助以及海上搜索和救援活动等职责。其使命是保护公众、环境、美国的经济利益和任何海区，包括国际水域、美国海岸、港口和内河航道的安全利益。

其在国土安全、执法、搜索和救援、海洋环境污染反应以及河流维护、国际海岸和近海助航方面发挥着广泛和重要的作用，号称是美国最古老的连续航行服务队。截至2006年，美国海岸警备队拥有各类人员123000人，其中现役人员40000人，文职人员6 200人，后备役人员9 600人，辅助人员34 200人。[1]

美国海岸警备队的格言是Paratus，意思是“时刻准备着”。美国海岸警备队起源于海上缉私队（Revenue Cutter Service），成立于1790年8月4日，隶属财政部领导。1915年美国国会通过“海岸警备队成立”法案，正式成立了美国海岸警备队，并合并了海上缉私队和救生服务部，1939年将灯塔服务部（USLS）并入海岸警备队。海岸警备队的法律依据是美国法典的第14标题，其规定：“美国海岸警备队从1915年1月28日成立起，在任何时候都为军事服务，都是美国的军种之一。”在宣战或总统发出命令时，美国海岸警备队是在海军部的指挥下行动。美国海岸警备队在1967年转到美国交通运输部下管辖，在2003年2月25日，它又转隶属于美国国土安全部之下（美国“9·11事件”后，作为突发事件的应急措施之一）。[2]海运行政法美国的海岸警备队被称为第五军种，列为陆军、海军、空军、海上陆战队之后，是一种文武合一的部队，平时是管制渔船、处理海上安全事项、查禁走私、防治污染的海上执法主体，战时则协助其他军种参加战争。因此，具有海上警察及海上国防的双重职能。美国海岸警备队的现役军人和预备役兵都统一服从美国军事法典，并且和其他四个军种一样可以得到相同级别的工资报酬和津贴。

（二）美国海岸警备队的组织机构

美国海岸警备队的总部设在华盛顿，下设太平洋和大西洋两个司令部，分别设在旧金山和纽约。大西洋方面下设6个管区司令部，太平洋方面下设4个管区司令部。各管区司令部一般都设有执行部、海上安全部、小艇安全部、人事部、后备役管理部、后勤部等。最高指挥官称为司令或副司令，下有参谋长与太平洋与大西洋两地区司令官，采取的是海军编制。其组织机构如下：

（1）司令 （Commandant）

（2）副司令 （Vice Commandant）

（3）参谋长 （Chief of Staff）

（4）人力资源部 （Human Resources）

（5）情报和刑事调查部 （Intelligence and Criminal Investigations）

（6）军事行动部 （Operations）

（7）工程和后勤部 （Engineering and Logistics）

（8）计划和政策部 （Plans and Policy）

（9）命令、控制、通讯、计算机和信息技术部（Command， Control， Communications， Computers）

（10）资源部 （Resources）

（11）采集部 （Acquisition）

（12）大西洋地区海军司令（Atlantic Area Commander）

（13）太平洋地区海军司令（Pacific Area Commander ）

（14）地区管辖部 （Districts）

（15）任务执行部 （Mission Execution ）

（16）维修和后勤部 （Maintenance and Logistics）

（17）任务支持部 （Mission Support ）

图3.1 美国海岸警备队组织机构图

（三）主要职责

美国海岸警备队为国家提供特殊的服务，它融汇了特殊的军事和民警执法能力以及人道主义精神。自“9·11事件”后，美国海岸警备队的主要任务有四项：海上保安救生（海事安全）、海上执法（海上交通管理）、海洋环境保护（自然资源的保护）和保卫国家安全（国土安全）。[3]

其职责可概述为下列14项。

（1）颁发航行证照。对船舶设施进行注册登记，监督检查船舶和检验船舶与设施的技术状况，签发船舶国籍证书和技术证书，审批船舶建造计划。进行船员考试，颁发船员职务证书，审查船员资格。

（2）海洋环境保护。执行多种联邦防污染管理法规，对海洋环境进行监测、监视，发现溢油事故后组织监督商业性清除和事故调查，必要时调动有关力量，承担清除工作。

（3）执行各种海事法规和条约。负责执行美国及其属地可航水域和公海方面的所有法规。这些法规分为两类：第一类是海岸警备队单独负责的海上法律法规，包括关税、走私、贩毒、移民、中立、鱼类和猎物的保护、环境保护等法规。第二类是联邦政府其他机构主管的、海岸警备队负责执行的法规，主要任务是巡逻、探测、监视、逮捕，然后送交有关主管部门处理。

（4）助航系统管理。统一管理航标、灯塔和电子导航设施。发布航行警告、实施水上交通管理。

（5）港口的安全和保卫。在港内进行巡逻，对进港船舶进行管制，防止在港口和水道违章处置货物，防止出现间谍活动和搜集情报等危害国家安全的行为，减少发生火灾和爆炸事件，减少船舶碰撞和搁浅事故，协助船舶经济、安全地通过港口，在港口内加强对船舶装卸货物的保卫等。

（6）负责搜寻和救助。以其所拥有的船队、飞机及通讯设备，组织、指挥和实施海难救助工作，防台和破冰工作。

（7）海洋科学活动。提供海洋科学成果，保证海岸警备队计划的实施以支援美国经济、科学、国防和社会的需要。其主要内容有国际冰情巡查、提供海洋科学服务，以及与政府其他部门和科研机构合作并提供援助。

（8）军事行动和军备。参加军事训练，参与其他兵种的演习，使海岸警备队成为一支有效的、准备就绪的武装力量，在平时、战时和国家紧急时刻能立即投入执行指定任务，包括在战时执行海军特种部队任务，在国家受灾和国家紧急时刻作出反应，还能有效地执行和平时期的任务。

（9）无线电导航。提供连续的、准确的和全天候的定位能力，促使船舶和飞机能安全而迅速地从海上和空中通过。

（10）海上执法。保护美国海岸边界线，防止一切外来入侵：①防止非法药物、毒品的流入，防止非法偷渡和取缔走私；②防止非法捕鱼；③打击海域内的违法活动；④保护200海里渔区。

（11）海事安全。防止与海上运输、捕鱼和游船活动有关的死亡、受伤和财产损失。

（12）保护自然资源。防止与海上运输、捕鱼和游船活动有关的环境破坏和海洋自然资源的退化。

（13）海上流动性助航。促进海上贸易、清除障碍物，使来往商、客、渔船顺利通过，同时最大限度地保护海上娱乐通道。

（14）保卫国家安全。作为美国的军种之一，要保卫国家安全。利用海岸警备队独特的军事性能力，促进地区稳定以保证国家安全战略的实施。[4]

二、加拿大的海上行政执法主体

加拿大的海洋执法由两个机构完成，一个是加拿大海岸警备队，另一个是渔政执法机构。

（一）加拿大海岸警备队

1.加拿大海岸警备队概况

加拿大海岸警备队（Canadian Coast Guard）最早成立于1867年，当时称为加拿大巡防船队。1962年扩展为海岸警备队，根据需要为加拿大水域的船员提供服务，总部设在首都渥太华，隶属于交通运输部。海岸警备队将海域划分为5个管区，并在各管区设指挥部。它有三项主要职能：（1）提供专业的搜索和救援服务；（2）维护北极主权；（3）对技术进步作出反应和提高船舶交通效率。

在18世纪期间，经过几次沉船事件后，在加拿大东海岸开始出现第一艘救生艇和一些灯塔站，而在此之前，加拿大海上是没有正式的海上安全设施的。19世纪时，巡逻艇首次出现在大湖地区，能够对紧急的保护需要、渔业管理和航运船只作出反应。加拿大联邦政府在1867年的联邦会议上，提出建立海洋基础设施的要求，包括助航系统、救生站、运河和水道、规范组织机构和执法船只、支持岸上基础设施。1868年，加拿大海洋渔业部应运而生，该部负责以上基础设施的建设。1930年，海洋渔业部又分为两个独立的部门，直到1936年，负责海洋交通运输的职责由海洋渔业部转给了交通运输部。目前，交通运输部管理着一支拥有241艘船只的舰队，成为加拿大海岸警备队的基础，这支舰队当时助航和破冰的用途就成了现在加拿大海岸警备队的主要任务。

1941年到1961年之间，许多组织和社团都纷纷要求建立一个国家海岸警备队，就这样，加拿大海岸警备队于1962年1月26日正式成立。1962年之后，加拿大海岸警备队的五个管区到现在仍然发挥着作用，它们在海岸警备队成立之后不久设立，这些地区包括：北极圈和北极地区、近海地区、纽芬兰和拉布拉多、太平洋、魁北克省现有工作人员7000多人。[5]

加拿大联邦政府对海岸警备队作了两次调整：（1）1995年，加拿大海岸警备队与加拿大海洋渔业部合并；（2）2005年，加拿大海岸警备队成为海洋渔业部的一个特别经营局，这次改组使海岸警备队把工作重点放在提供服务上。

现今，加拿大海岸警备队在海上安全、保护环境和促进海上贸易方面继续发挥着重要的作用。此外，它在海上执法和维护北极主权方面也发挥了重要的支持作用。加拿大海岸警备队还有其独立的学院，其学院成立于1965年，坐落在新斯科舍省的悉尼市，学院为海岸警备队培训男女队员。

2.组织机构

加拿大海岸警备队的管理和组织机构都是非军事性的。加拿大海岸警备队的最高长官称为委员会主任，其他官员称为委员。加拿大海岸警备队包括以下职能性部门：舰队部、海事服务部、综合技术服务部、国家级工程项目部。

加拿大海岸警备队拥有五个管区，分别是：北极圈和北极地区、近海地区、纽芬兰和拉布拉多、太平洋、魁北克省。

3.主要职责

加拿大海岸警备队的主要职责如下：[6]

（1）测量、维护航道，并进行护航；

（2）海难救助；

（3）维护海底电缆；

（4）进行气象观测和环境调查；

（5）监督海洋环境和冰情；

（6）船舶安全监督检查和进行船员考试、发证；

（7）助航，加拿大海岸警备队的助航计划是在加拿大水域提供一个有效的传统组合助航设备和电子助航设备以支持：（a）航行船舶的交通安全和快速通过；（b）支持保护海洋环境；（c）支持海上贸易的进步和海洋的发展；

（8）航道管理，计划开展的活动包括：（a）帮助确保安全、高效和对环境负责的设计及维修和确保航道和海上设施的使用；（b）向用户提供航道的安全信息（如：通道底部的条件和水位预报）；（c）在有关安大略湖到圣劳伦斯河系统控制水位和流量的国际联合委员会会议上代表商业航运的利益参与活动；

（9）破冰，加拿大海岸警备队与加拿大环境部的破冰服务相结合，帮助海上交通安全和船舶迅速通过、清除加拿大水域附近的冰层；

（10）海事通讯和交通服务，加拿大海岸警备队的海事通讯和交通服务是通过海事通讯和交通服务中心向海运界和公众提供服务，其职责包括：（a）发现遇险情况，确保提供及时援助；（b）检查船只，以防止不安全的船只进入加拿大水域；（c）广播安全信息；（d）管理船舶交通；（e）在成本回收的基础上，协调船舶和陆地客户之间的通讯；（f）管理海洋综合信息系统；

（11）搜索和救援，加拿大的海岸警备队的搜索和救援项目涉及搜索并向正处在或被认为处在危险中的公众、船舶或其他飞行器提供援助；

（12）环境反应，通过环境反应计划，加拿大海岸警备队负责确保船舶泄油的清理和防止其他污染物进入加拿大水域，这包括：（a）清除污染源；（b）染者不明或无法对海洋污染事件作出反应时，管理清除工作。

（二）渔政执法机构

渔业在加拿大的国民经济中占有重要的地位，所以在加拿大设专门的渔业执法部门负责执行渔业法规。渔政执法机构隶属渔业海洋部政策与规划总局。其主要任务是管理海上渔业资源，并发放捕捞许可证。对专业性渔港和游艇停泊区域，由渔业部门建设和管理。对渔业船舶和综合性港口的交通安全由海岸警备队统一管理。

该部门的权力很大，对违反渔业法规的船舶有权依法进行处罚，对不服从管理的船舶，可以扣船或令其返港，诉诸法院处理。对妨碍渔政检查人员执法的行为人可实施自由处罚。

三、日本的海上执法主体

（一）日本海上保安厅概况

日本海上保安厅是海洋执法的主要机构，成立于1948年5月，隶属于运输省，1998年日本机构改革后，隶属于国土交通省，战时自动组成自卫队的部分。其目的是保卫海上人命、财产安全，维护社会治安。50余年来，作为一元化负责海上安全的业务行政机构，随着日本国内社会及国际社会需求的变化，在组织、人员、装备等方面也不断加强。目前，其业务范围已扩大到海上犯罪的取缔、海难救助、确保海上交通安全、防灾和海洋污染等执法任务，进行水路测量、水文观测、海图制作、提供海洋信息服务的水路业务，进行灯塔、浮标、电波标识等航路标识的建设、维护和管理业务。

（二）组织机构

海上保安厅将日本管辖海域划分为11个管区，分别设海上保安本部，由海上保安厅统一管理。自1986年4 月起，截至2010年，共设海上保安部66个，海上保安署54个，海上警备救难部一处，海上交通中心6个，航空基地14个，特别救助基地1 个，通讯事务所10个，水路观察所4个，航路标识事务所101个。员工的培训机构是设在广岛的海上保安大学和设在京都舞鹤市的海上保安学校。

海上保安大学培养将来能在海上保安厅任职的公务员，要求毕业生既有海洋知识，又要有良好的教养，同时还要有强健的体魄及领导能力，学制为4年6个月。前一年半学习行政法、国际法等必要的知识，第二学年的下学期分为航海、轮机和通信三个专业方向学习海事技术。从第三学年开始学习警察学和安全学，学习海上犯罪论、海难救助工学等海上保安厅工作所必需的知识，本科一毕业就进入为继续深造的专业领域的学习，承认其研究生的入学资格，研究生入学后，进行环绕世界一周的航海实习，此外，还要学刑事侦查、司法鉴定、海难救助等实务知识和技能。研究生课程结束后，要到当地的海上保安厅实习，学习实用英语、国际关系等相关知识和技能，课程结束后作为初级干部到巡视船上从事海难救助、海上犯罪搜查等业务，要经历陆上和海上的工作经验，才能进一步得到提拔和重用。

日本的海上保安厅凭借其训练有素的人员和精良的装备，在海上的执法效率很高，不仅能在200海里的渔区内执法，而且巡航监视的范围可以扩大到200海里。其利用超大型可搭载直升飞机的巡航船，在12小时内便可到达200海里以内的案发地点执法。利用先进的喷汽式飞机3小时便可到达1200海里的案发地点。利用可在夜间及在恶劣天气下可起降的飞机，实现全天时的巡航任务。

（三）主要职能

其主要任务是执行海上法令、海难救助、防止海洋污染、取缔海上犯罪，执行船舶交通规则，管理与航标有关的事务及其他为确保海上交通安全方面的事务。

（1）执行海上法令；

（2）发生海难时，救助人命、货物、船舶，发生灾害及其他意外事故时，进行必要的援助，处理海上漂流物和沉没物；

（3）维护海上交通秩序，调查海上事故；

（4）保护海洋环境；

（5）海上巡防和警戒；

（6）进行海上搜查并逮捕罪犯，协助国际海上搜查；

（7）进行水路测量和海上气象观测并进行通报；

（8）监督海上保安厅以外的单位和人员所进行的建设、维护、使用灯塔和航标的行为；

（9）进行海上科研；

（10）为完成主管任务，建设（造）、维护、运用船舶、飞机及通信设施。

四、韩国的海上执法主体

（一）韩国海洋警察队概况

韩国海洋警察队（Korean National Maritime Police）是其海上执法主体，简称海警，属于集中统一模式。于1953年12月成立，当时成立的目的是为了保障海上交通安全，并防止日本渔船非法入侵。其总部设在釜山，于1979年迁至仁川。体制几经调整，现隶属于国土海洋部，目的在于保护海上生命及财产安全，维护海上秩序及防治海洋污染。其主要任务是巡逻韩国水域、水上救助、犯罪调查、防治海洋污染及涉及国家安全的各种任务。战时，可经动员参加军事任务，但其人员并不属于军人。

除海上缉私仍然由关税部门主管外，其余海上事务均由统一的海洋执法机构即海洋警察实施。韩国海洋执法队伍的特征是从诞生时期到现在一直维持由海洋警察力量统一执法的集中执法模式。

第一阶段（1952—1954年），该阶段是韩国海洋行政执法主体的萌芽时期。当代韩国海洋执法主体可追溯到20世纪50年代初。1953年12月23日，韩国政府为了取缔李承晚和平线以内非法捕捞的外国渔船、管护渔业资源、确保海上治安从各市、都警察局和海军各拨出60名警官、79名军兵和6艘181吨警备艇来创立海洋警察队。当时海洋警察队总部和7个地区队各设在釜山、仁川、木浦、群山、浦港、墨湖和济州岛，在内务部治安局指导下开始海洋执法。

第二阶段（1955—1995年），该阶段为韩国海洋行政执法主体的成长时期。从朝鲜战争休战之后海洋警察队伍经过所属机关的几次变更与其业务领域的扩大而成长发展。1955年2月海洋警察队从内务部治安局所属变为商工部海务厅（海洋管理局）所属的海洋警备队，将航线标志业务划入其中。1961年海洋管理局撤销，其职能由商务部、农林部、建设部、运输部等部门分担。1962年海洋警备队重新还原为内务部所属，将海上犯罪搜查业务划入其中。自此以后海难救助、海洋污染监督及海洋防污业务也逐渐划归到海洋警备队的业务范围内。1979年海洋警备队总部从釜山迁到仁川。1991年海洋警备队提升为现在的海洋警察厅，由警察厅长领导，游渡船业务、水难救护业务也划归其管辖。1995年，为了专门维修警备装备，在海洋警察厅设立装备整修厂。

第三阶段（1996—2005年），该阶段是韩国海洋行政执法主体的跳跃期。为适应《联合国海洋法公约》生效后的新形势，韩国1996年8月将水产厅、海运港湾厅、海洋警察厅以及科技、环境、建设、交通等十个政府部门中涉及海洋工作的厅局合并，成立了海洋水产部，对全国海洋管理实行了高度集中的综合管理，包括原13个涉海部门的55项海洋职能工作。海洋警察厅随后提升为海洋水产部独立外厅，开始200海里广域警备体制。此后韩国海洋警察进入跳跃时期，得到全面发展，尤其是在1999年《日韩渔业协定》、2001年《中韩渔业协定》生效之后，得到迅速的加强。这一期间EEZ管辖权的巡护、全球海上遇险与安全系统GMDSS通讯、韩国船位通报KOSREP与海上文字广播等海上交通安全管理以及客船安全巡航管理顺次增加为海洋警察的业务。

1999年水上娱乐活动安全管理也被纳为海洋警察厅的业务，之后为民服务的福祉性行政执法开始逐渐扩大。 2004年5月6日海洋警察厅为了培养专门执法力量将1971年7月设立的海洋警备队教育队改为海洋警察学校。

第四阶段（2005- ），该阶段为韩国海洋行政执法主体的成熟时期。升为副部级机构的海洋警察厅2006年将总部设在仁川松岛新城，而且在木浦、釜山和东海设3个派出机构，基本完成东西南海域的广域警备体制，在海洋法规定的任何海洋区域即领海、毗连区和专属经济区等按照有关国际法和国内法更有效地实施综合性的海上行政执法。这一时期海洋警察厅作为海上综合执法机构在其海洋执法业务中，为民服务的福祉性行政业务越来越重要。

（二）组织机构

随着2008年李明博政府出台并实施新的《政府组织法》，2008年起海洋警察厅从海洋水产部的部外厅转为国土海洋部的部外厅，海洋警察厅直属单位有海洋警察学校、海洋警察整备厂和海洋警察研发中心。海洋警察厅附属机关包括3个派出机构、1个直辖署与13个海洋警察署以及14个海洋警察署下设的74个派出所和245个派遣所。

2000年以来，韩国海警加快了舰艇、飞机和装备的更新步伐。仅2004年，海警就装备千吨级以上海警执法船3艘，百吨级警备艇2艘，直升机4架。同年，韩国海警建成并启动了警备舰艇位置自动标识系统。2005年，韩国海警又有20余艘装备先进的警备艇下水或完成配置。目前，海洋警察的主要装备有275艘舰艇（大型警备舰23艘、中型警备舰43艘、小型警备舰105艘、各种特殊艇104艘）及17架飞机（15架直升机、1架固定翼飞机和1架转翼飞机）。现在警察工作人员为10000名左右。

此外，2004年5月，韩国海警组建了海警学校，2005年即开始对新入警人员进行为期16周的岗前培训，其中前12周为体能训练，后4周为军事和业务研修等课程。

（三）主要职责

韩国海洋警察作为国家中央武装力量，除了在战时作为准军事化机构协助海军执行军事任务以外，在非战时作为海上综合执法机构对管辖海域执法。海洋警察的执法依据有《警察法》、《警官职务法》、《出入境管理法》、《偷渡取缔法》、《渔船法》、《海上交通法》、《海洋污染防止法》、《水难救护法》、《水上娱乐活动安全法》等。其主要任务有海上防范、海上治安、海上交通管理、海上救难、海洋环保以及国际合作。

1.海上防范

海上治安与海上防范是巡逻管辖海域的最基本任务。

2.取缔海上犯罪

海警具有对国内外海上犯罪进行预防及搜查的广泛权力。如各种海上刑事犯罪、海运企业的贪污受贿以及毒品犯罪、恐怖主义、海盗行为等一切海上犯罪均是海警主管范围，如与有关国家或国际刑警组织进行合作，打击或预防海上走私、偷渡及国际犯罪组织混入国内活动等国际犯罪行为。其中针对侵犯管辖海域进行非法捕鱼的外国渔船的取缔是海洋警察的主要任务。

3.海上安全管理

海上安全管理是为了建立海上交通秩序，对船舶出入港口通报、游渡船、水上娱乐活动、港口、浦口周边重要设施等的安全管理。

4.海上救难

海警对发生事故的海上人命与财产进行打捞救助、消防。韩国海洋警察负责履行IMO的《国际海上搜寻和救助公约》（International Convention on Maritime Search and Rescue）有关海上搜救任务，包括有关GMDSS，COSPASSARSAT等全球船舶卫星通信的业务。

5.海洋环保

海洋环保是预防和消除海洋污染，包括对船舶、海洋设施进行监督、检查、取缔与管理，海洋污染物的科学调查与分析等业务。

6.国际合作

国际合作是为解决打击国际犯罪、保护海洋环境、防治海洋污染、打捞搜救等共同问题，而与国际警察和邻近国家进行相互协助活动。

五、俄罗斯的海上执法主体

（一）概况

俄罗斯也是一个海洋大国，海洋水产资源极为丰富，海洋产业发展较快。进入21世纪，俄罗斯更加重视海洋的战略地位，公布了《俄罗斯联邦至2020年海洋学说》，作为俄罗斯国家海洋政策的纲领性文件，不仅为俄罗斯海洋政策提供了法律依据，还从根本上把部门所属和条块分割的海洋管理模式统一起来。俄罗斯海上执法主体设置合理、职责明确、协调性强，为了加强各执法主体之间的协调行动，提高执法效率，维护海洋权益，成立了以联邦政府副总理为首的海洋委员会，作为海洋行政管理的高层决策协调机构。委员会成员包括运输部、海关总署、边防局、渔业局、海军、自然资源与生态部等众多涉海部门的高层领导，并酝酿改革边防军，建立统一的海上执法队伍——海岸警卫队，加大海军海上活动的范围和力度，从国家安全战略的高度重视海洋。

（二）组织机构及其职责

目前俄罗斯采取分散的海上执法体制，共有7个涉海部门、6支海上执法队伍包括联邦边防局及其海上执法队伍、联邦海关总署及其海上执法队伍、联邦渔业局及其海上执法队伍、联邦运输部及其海上执法队伍、联邦自然资源与生态部及其海上执法队伍、联邦海上搜救队伍，上述执法队伍分别负责实施边防、海关、渔政、海运、资源、海上搜救方面的职能，为了协调上述机构的行动，2001年公布俄罗斯国家海洋政策，为俄罗斯海洋的发展明确了具体的目标和方向。为综合开发海洋在国防、交通运输、渔业、矿产资源等方面的重要作用，俄罗斯于2001年9月1日第662号政府决议批准成立联邦政府海洋委员会，2004年6月11日联邦政府令批准联邦政府海洋委员会的成员组成，该委员会由主席1人，副主席3人，29位委员组成。主席由联邦副总理出任，联邦运输部部长、工业贸易部部长、海军舰队总司令分别出任副主席。委员会委员主要由联邦各涉海部门的高层领导、沿海地区州长、相关科研机构及俄罗斯船主协会主席组成。由海洋委员会的成员构成可以看出俄罗斯对海洋的重视程度，以及充分协调各部门对海洋进行全方位的开发和管理，最大范围地确保俄罗斯的海洋权益和国家利益。[7]

联邦政府海洋委员会是行动协调机构，保障联邦权力执行机构、联邦各行政主体、海洋活动部门在研究开发海洋、北极、南极等活动的协调一致。海洋委员会的文件对有关涉海事务具有行政约束力。根据《俄罗斯联邦海洋委员会条例》第四条的规定，海洋委员会的基本任务是：协调联邦行政机关、联邦各行政主体和相关部门之间的活动；分析国外主要国家海洋潜力的利用情况和发展趋势；解决联邦海洋活动中产生的综合问题；完善国际合作的立法基础，同时维护俄罗斯联邦在海洋活动领域国际谈判的利益，包括在北极和南极领域的利益；执行联邦海洋活动的目标规划，建设现代化军舰和船舶；开发海洋、北极、南极地区的矿物和生物资源；提高俄罗斯联邦海洋活动在国防、经济、对外政策、社会及其他活动中的重要性；发展国家综合科学技术以保障海洋活动；向媒体披露海洋活动信息；发展海洋和河流港口，并协调联邦执行权力机构在发展海洋和河流港口方面的活动；规定联邦海洋活动的优先方向；组织研究在完善港口基础设施，以及在扩充用于进出口货物运输的俄罗斯联邦船队，协助发展俄罗斯联邦科学考察船和加大海洋科学考察力度的措施；组织研究与开发大陆架有关的问题，包括北冰洋地区，发展北海通道、协助建立水文气象和航行水文地理系统，解决地区生态问题；审核为了保障俄罗斯联邦在世界大洋、南极、北极的国家利益而使用外交、经济、税务、金融、信息政策以及其他机构的建议；研究分析在发展海军舰艇、旅客运输、渔业企业以及科学研究以保障海洋活动为目标的军舰方面的建议；就保护和发展科技及生产潜力问题创造条件并制定措施，以保障联邦的海洋工作。

此外，海洋委员会还在以下问题上审核提议并提出意见或建议：在确定联邦海洋活动经费范围上；在海洋活动领域开展合作，执行国际条约上；在发展、管理和保障海洋活动的方向上；在制定海洋活动法律行为规范上；在实施海洋活动过程中产生的综合问题的解决方面；在组织和实施与联邦海洋活动、国家建设纲领、现代化的船舶修理以及民用海洋技术领域有关的国家采购方面。

俄罗斯的涉海部门虽然众多，但各部门职责清楚，分工明确，而且还成立了以联邦副总理为主席的海洋委员会这一高层决策协调机构，其成员包括各部的高级官员、研究机构和民间组织等涉海单位的主管领导，这样一来，就便于协调各涉海部门的海上执法活动，使得海上执法活动更为高效、灵活。一旦遇到重大的海上活动，便可以迅速组织相关部门介入，比如海上搜救，国防部下辖的海军搜救中心和运输部下属的海洋和河流运输局搜救中心等部门就可以共同执法，再如渔业局和边防军的相互配合，边防军也可以对外国违规作业的渔船进行扣押，之后再交给渔业局处理，而渔业局如果觉得在海上执法能力不够，则可以请求边防军负责押送到岸边，再由渔业局处理。

俄罗斯国家海洋政策中明确规定了要加大对专业海洋人才的培养，从国家层面上对执法人员提出了更高的要求。俄罗斯海上执法人员的整体素质很高，因为其有专门的培训机构和专业院校，为海上执法机构输送人才。联邦安全局边防学院、联邦安全局国立边防军事医学院、联邦安全局加里宁格勒边防军事学院、联邦安全局库尔干边防军事学院、联邦安全局莫斯科边防军事学院、联邦安全局哈巴罗夫斯克边防军事学院、联邦安全局边防第一中等专业军事院校就为俄罗斯的边防机构培养高素质的人才。再如，俄罗斯对渔业执法人员的业务要求是很高的，特别是在200海里专属经济区，因其主要检查外国渔船，所以要求执法人员必须要懂一门以上的外语，人才选拔主要以外语学院的学生为主，再经业务培训上岗，另一条途径则是把素质高的执法人员送到外语院校进行专门的外语培训。[8]

六、我国台湾地区海岸巡防署

（一）海岸巡防署历史沿革

我国台湾地区海岸巡防署之成立缘于1987年解除戒严后，台湾海岸及海域执法长期以来由不同单位各自依据相关法令执行，由于事权不一，致无法有效遂行海防勤务。近年来，由于台湾与大陆地区互动频繁，加上社会型态、价值观改变，枪、毒及农渔产品走私日益猖獗，严重影响社会治安，有鉴于此，1999年3月18日国家安全会议提议成立海巡专责机构，以统一台湾岸、海事权，发挥整体效能；经行政院成立筹备委员会研议后，规划纳编原海岸巡防司令部、内政部警政署水上警察局及财政部关税总局缉私舰艇等单位，在不增加总员额原则下编成“行政院海岸巡防署”，于2000年2月1日正式成立，台湾岸海合一之执法机制于从此确立，开创了台湾海域及海岸巡防之新纪元。我国台湾培养海上执法人员的机构为中央警察大学的水警系。学生通过高考录取，毕业后考取海岸巡防署公务员任职。

（二）组织系统

海岸巡防署包括13个职能平行机构：空中侦巡队、勤指中心、政风处、会计处、人事处、秘书室、通电资讯处、后勤处、情报处、巡防处、企划处、海岸巡防总局、海洋巡防总局。其中海岸巡防总局包括4个平行机构：东部地区巡防局、南部地区巡防局、中部地区巡防局、北部地区巡防局；海洋巡防总局下设动态执法机构，包括：各海巡队、直属船队。

（二）主要职责

海岸巡防署为维护台湾地区海域及海岸秩序，与资源之保护利用，确保国家安全，保护人民权益，依法负责掌理下列事项：

1.海岸管制区之管制及安全维护；

2.入出港船舶或其他水上运输工具之安全检查；

3.海域、海岸、河口与非通商口岸之查缉走私、防止非法入出国、执行通商口岸人员之安全检查及其他犯罪调查；

4.海域及海岸巡防涉外事务之协调、调查及处理；

5.走私情报之搜集，渗透及安全情报之调查处理；

6.海洋事务研究发展；

7.执行事项：海上交通秩序之管制及维护事项、海上救难、海洋灾害救护及海上纠纷之处理事项、渔业巡护及渔业资源之维护事项、海洋环境保护及保育；

8.其他有关海岸巡防之。

（四）施政重点

1.为建构岸、海、空立体查缉系统，除购置巡缉船艇外，采委外租用民间航空公司直升机，搭载海巡署人员配置侦搜、夜视、救难器材，执行空中巡缉任务，并积极采购各项新式及智能型装备，强化查缉能力；

2.提升海上救难、救灾及环保处理能力，设计与建造救难艇、除污船，并结合环保署购置各项海洋环境污染侦测、处理设备，提升救难及污染应变能力，并建立报案专线电话118系统，以“一处报案，全国服务”的理念，提供民众海上灾难最佳之救护服务；

3.为确保执检安全，落实便民服务，全面检讨程序并试办简化渔港安全检查作业，目前已扩及全面实施，根据“民意协会”所做的《渔港安检业务民意调查国民研告》指出，77%的渔民对于海巡署安检的工作表示满意；

4.为强化教育训练，确保执勤质量，积极调整新进人员专长训练及司法警察专长训练，并派员出国考察，与各国海巡机构建立联系管道，增进国际交流，交换彼此经验，培养高素质的海巡人力，深化海巡团队全球化的国际视野。

5.为加强便民、利民及服务措施，普设23处“民众服务中心”，以单一窗口的方式，简化民众报案作业，不定期施以“为民服务”考核，树立政府便民形象；另为减化行政流程，除先一步采行公文电子化外，并配合“六减运动”（减事、减文、减章、减会、减话、减写）之推行，大幅提升行政效率。