我国是世界上开发利用海洋最早的国家之一，也是管理海洋开发活动最早的国家之一。据史料记载，早在三千多年前的周代就已经设置了专门管理渔政工作的官员以管理渔业。我国对海盐生产活动的管理也有两千多年的历史，历代王朝都很重视对海盐生产活动的管理，设置专职官员，对海盐的生产和买卖进行控制和监督。自汉代以来，对盐实行专卖制度。在唐代采取对盐业实行鼓励、指导的政策。这些措施发展了我国的海洋事业，使我国的海洋开发活动在明朝前期一直处于世界领先地位。由于自古以来人类对海洋的开发利用活动主要为航海活动，所以本节着重介绍我国的航运活动及其管理制度。

一、中国古代及近代时期的海运及其管理制度

（一）唐朝以前的航运活动及其管理制度

中国航海的历史悠久，据史料记载，中国的航海活动始于夏、商、周时期，形成于春秋战国时代，在秦汉时代得到了很大的发展，并且也萌芽了古代航运管理制度，如在当时的楚国就出现了有关船舶的航行时间、航行区域、征税办法等航运管理制度。在汉代，开辟了印度洋航线，与印度、东南亚一带已有航海贸易往来。但在唐代以前，航海动因多为政治与外交因素，所谓的物资交往也只不过是为上层统治集团谋求供以享乐的异域珍玩而已。其航海的目的无非是扬威耀德，扩大中国封建朝廷的国际影响，满足帝王贵族的骄奢欲望。同时，对海外各国来的船舶也认为是归附、朝贡、求赐。所以，唐代以前的历代中国政府，都未设置专门的航海贸易管理机构，也未形成具体的管理制度。

（二）唐、宋、元时期的航运活动及其管理制度

隋、唐、五代、宋、元时代是中国航运的繁荣和全盛时期。唐朝为中国封建社会的鼎盛时期，航海也相应进入了繁荣时期。在北方与朝鲜半岛和日本列岛的交往更加频繁并开辟了西北太平洋上的堪察加与库页岛航线，在南洋与印度洋航路上，“海上丝绸之路”全面繁荣，航迹不但遍及东南亚、南亚、阿拉伯湾与波斯湾海岸，而且已达红海与东非海岸，但这时的航海活动基本上是官方性质的，其活动内容是唐政府出于睦邻与外交之意。从唐代中后期开始，航海政策发生了重大的变化，航海活动的经济价值得到了重视，出现了专门管理海外贸易的管理机构——市舶司，并委任了专职官吏——市舶使。市舶使的基本职能就是征收船舶税、货物税，检查货物，并收购一定的货物。

自宋代开始，中国的封建社会进入衰落时期，但在航海方面却在中国古代史上处于全盛时期。航海工具，特别是航海技术取得了具有世界意义的重大突破，如罗盘导航、天文定位与航迹推算等。不仅近海航线有所发展，在远洋航线上几乎达到西太平洋与北印度洋的全部海岸。与朝鲜、日本、东南亚、西亚、东非、北非广大区域的海上交通十分繁忙。据元代王大渊撰写的《岛夷志略》记载，当时中国的远洋船队约与亚非120个国家与地区建立了海上贸易关系。宋元时代的航海活动之所以如此繁荣，是因为这两代的统治者都十分重视航海活动的经济目的，虽然发展航海经济的动因不同，却达到了同样的客观效果。在宋代由于阶级矛盾和民族矛盾日益尖锐，统治者为维持国家的日常开支，十分重视航海贸易，以取得财政收入，并制定相应政策予以促进和发展航海贸易。元代的统治者以疆域辽阔而著称于世，为保卫疆土，扬耀国威，一方面鼓励本国的船舶出海；另一方面，也招来外国的船舶前来贸易。

在航海技术不断发展，贸易量不断增加的同时，宋、元统治者也开始重视利用法律手段对航海贸易进行管理。在前人的基础上，建立管理机构的同时，也颁布法律予以规范。其中北宋在广州与杭州等地设置市舶司掌管岭南两浙港务的对外航海贸易事务。元朝也在泉州、上海等地设置市舶司，管理航海贸易事务。在立法方面，曾先后颁布《市舶条（法）》，其主要内容为：

（1）审批与核查进出港的海船与货物；

（2）对进口货物征收实物税，并规定对某些货物实行专卖和强制收购；

（3）禁止官吏参与航海贸易和奖励发展航海贸易有功人员；

（4）保护与奖励船商、船户积极经营航海贸易。

（三）明、清时期的航运活动及其航运政策

由于宋、元两代统治者推行积极航海贸易与运输政策，加之当时航海物质文明与科学技术的重大进步，使得中国的航海事业进入并长期保持在鼎盛阶段。经过宋、元两代航海家们的不断努力和探索，中国的航海事业在明代发展到顶峰阶段，并出现了举世闻名的航海盛举——郑和下西洋。

明初的永乐—宣德年间，在国力强盛，经济富裕的物质基础上，在宋元丰富的航海文明遗产和历史惯性的推动下，明代统治者出于巩固自身统治、扩大国际影响、满足物质享受的需要，曾集中举国资财，先后派郑和率领当时最庞大的官方远洋船队七下西洋，到达亚非各国，进行友好交往活动。由于官方航海活动自身的局限性所致，郑和下西洋的政治目的大于商业目的，缺乏继续存续和发展的内趋力。所以自明中后期开始，中国的航海逐渐走向衰落。

商业目的的航海活动是以商品经济产生及贸易活动的兴起为前提的，没有商品也就没有贸易需要，无贸易需要也就无发展交通运输的需要。正如马克思在《论封建制度的解体及资产阶级的兴起》一文中，论及航海事业的关系时就曾说过：“航海事业是一种毫无疑问的资产阶级的事业……在根本上与封建制度格格不入。”所以，在明代的中后期及清朝的前期，统治者在抑制资本主义萌芽的同时，也通过各种政策限制并禁止民间的航海贸易活动。即使官方举办的航海活动如火如荼的时候，封建统治者也从未放弃限制民间航海贸易的政策。如朱元璋在明朝建立之初就宣布了“片板不许下海”的规定。此后，在实行有限“开禁”政策的同时，也通过过重的税收政策来限制航海贸易活动。清朝末年，由于民族矛盾的加剧，清政府为维护自己的统治，实行更加严厉的海禁政策。致使中国在鸦片战争中全面失败，丧失了作为主权的航行权。

综上所述，中国封建社会航海业的发展是以官方举办为主线的。官方举办则兴，官方不举办则衰。这与西方社会的海盗掠夺式航海活动形成鲜明的对比，其主要目的是政治、经济和文化交流及为统治者换取满足其奢侈生活的海外珍宝。且航海主体也不是民间的私人企业，而是国家指派的使者，郑和下西洋等莫不是如此。由于没有商业目的的刺激，决定了航海活动的局限性，导致其航海活动将没有历史的延续性，随着统治者的好恶而兴衰。加之封建社会中国的对外政策以闭关锁国和实行海禁为主，并不重视海上贸易，所以作为航海之法的航运管理法并未形成一定的规模，只是一些简单的条款和管理规定。

（四）鸦片战争以后的航运及航运法

清末鸦片战争后，国门被打开，中外海上贸易活动虽有所增加，但由于不平等条约的签订，中国主权丧失殆尽，海上航行权被外国列强所把持，海关、税务均由外国人管理。使我国处于有海无防的地位，海洋产业几乎全部被破坏。航政业务由设在海关的理船厅办理，光绪三十二年，成立邮传部。清政府欲把海关代管的航政权移交邮传部接管，由于当时不平等条约的束缚，未能实现。清朝末年，清政府迫于革命的压力，修改封建法律，曾聘请日本专家起草商法，完成了《海船法》草案，但因清廷的结束，未能颁布施行。

（五）民国时期的海运行政法

早在北洋政府时期，想在当时的交通部设航政管理局，但海关仍不愿放弃航政管理权，航政事务仍由海关代管。自1927年始，当时的国民党政府在海运管理方面先后制定了《航政局组织法》、《海商法》、《船舶法》、《船舶登记法》；在海洋法方面于1931年4月颁布《领海范围定为三海里令》，同年9月颁布《要塞堡垒地带法》；在渔业管理方面，在实业部下设渔业局，负责管理渔政工作，后改隶于农矿部，并于1932年颁布《海洋渔业管理局条例》，在此之前的1929年11月11日颁布了《渔业法》、《渔业法实施细则》等。为促进航运业的发展，于1937年将航政管理权从海关中划出，改为由交通部行使，同时，在广州、上海、汉口、天津、哈尔滨设航政局，执行各种航政法规。

二、中华人民共和国的海运行政法

新中国成立以后，全部收回了主权，中央政府开始在各种海域行使行政管理职权，同时也颁布一系列的海事行政管理法律、法规等，逐步完善海运行政法的体系。

（一）船舶管理法与船员管理法

1.船舶管理法

根据不同时期的经济发展形式和周边环境要求，在船舶登记方面，我国的有关法律制度和法律规定也在不断变化。

原交通部于1960年9月6日发布《船舶登记章程》，共五章，28条。原交通部于1986年发布的《中华人民共和国海船登记规则》，共九章，44条，较《船舶登记章程》在总则中增加了一条关于在中国籍船舶上任职的船员应为中国公民的要求；增加了有关国籍证书及船舶航行权内容的单独一章，但未做实质性的改动；增加了关于船舶抵押、租赁登记内容的一章、船舶登记费用和公告费用收取标准的一章、有关罚则内容。《中华人民共和国船舶登记条例》由国务院于1994年6月2日颁布，1995年1月1日起施行，法规颁布层次由原来的部委级上升到国务院级，共十章，59条。较《船舶登记章程》和《中华人民共和国海船登记规则》最突出的变化有两个方面：一是将所有权和航行权分离，其证书一分为二，有关船舶国籍的规定有了实质性的内容；二是对境外出资的船舶提出了额度限制（外商出资额不得超过50%）。其中50%资本额的限制，配备船员的限制以及船舶不得具有双重国籍的规定，进一步体现了中国采用的是严格登记制度。此外，还制定了船舶检验、安全监督检查、进出港口检查等行政法规。

2.船员管理法

中华人民共和国成立后，港航监督部门对船员技术职务进行考核、发证，对船员身份证（海员证、船员适应证书、船员服务簿）的持有，船员的配备标准等进行监督管理。

1953年8月起，原交通部陆续颁发《中央人民政府交通部海上轮船船员检定暂行办法》、《出海小轮船船员检定考试暂行办法》和《内河轮船船员检定考试暂行办法》等法律文件。

1979年6月12日，原交通部正式发布《中华人民共和国轮船船员考试发证办法》，对远洋、近海、沿海、内河船舶的船员考试发证作了统一的规定。

1987年2月24日，原交通部又颁发了《中华人民共和国海船船员考试发证规则》。随着中国航运业的发展，船员人数达到了150多万。但我国船员业务素质很不适应航运大国的需要，已成为影响水上交通安全最主要的因素。根据交通部的统计，85%以上的水上交通事故是由船员操作不当等人为原因造成的。同时，船员的合法权益又得不到有效保护，有的船员受伤、患病得不到及时、有效的救治，在船员中介服务市场常常受到“黑中介”的盘剥。为了解决这些问题，2007年3月28日，国务院制定并公布了《中华人民共和国船员条例》，填补了我国船员立法的空白，对加强船员管理、提高船员素质、保障水上交通安全、维护船员的合法权益，具有十分重要的意义。其后又相继颁布了《中华人民共和国船员注册管理办法》（2008年7月1日起施行）、《中华人民共和国船员服务管理规定》（2008年10月1日起施行）。《中华人民共和国海员外派管理规定》（2011年7月1日起施行）。近期又根据2010年修正的《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》（以下简称《STCW公约马尼拉修正案》），制定了《海船船员适任考试和发证规则》（2011年12月8日经第12次部务会议通过，2012年3月1日起施行）。为迎接《2006年劳工公约》的生效，目前正在起草《船员职业保障规定》，《海船船员值班规则》也正在酝酿修改。

（二）航运管理法

新中国成立以来，尤其是实行改革开放政策以来，国务院和原交通部已经颁布了一系列法律、行政法规和规章，其中涉及沿海运输管理方面的主要规定有：《水路运输管理条例》（国务院于1987年5月12日发布）、《水路运输管理条例实施细则》（原交通部于1987年9月22日发布，并于1998年和2009年两次修订）、《省际水路运输企业审批管理办法》（原交通部于1990年5月22日发布）、《水路货物运输规则》和《水路货物运输管理规则》（交通部[1995]交水发221号）、《国内水路集装箱货物运输规则》（交通部[1996]第16号令）、《水路运输服务业管理规定》（原交通部于1996年6月18日发布，并于1998年和2009年两次修订）、《水路货物滚装运输规则》（原交通部1997年第6号令）、《船舶无法交付货物处理试行办法》（原交通部[1988]交河字75号）、《关于沿海航线蜜蜂运输的几项规定》（原交通部[1982]交水运字729号）《国内船舶运输资质管理规定》（原交通部2001年第1号令）。为了加强国内水路货物运输的管理，原交通部于2001年1月1日起颁布实施了《中华人民共和国国内水路运输规则》，于2001年1月1日颁布实施了《国内水路货物运输规则》，于2001年7月4日颁布了《国内船舶管理业规定》，并于2009年修正。上述法规与规章的颁行，进一步完善了沿海水路运输管理的立法体系。同时，也有利于建立全国统一、公平竞争、规范有序的沿海运输市场，对我国沿海运输管理走向规范化、法制化起到了重要的作用。

1985年，为加强对我国从事国际海运船舶公司的管理，原交通部发布了《交通部对从事国际海运船舶公司的暂行管理办法》；为加强对班轮运输的管理，交通部于1992年《国际班轮运输管理规定》；为加强对国际集装箱运输的管理，明确有关各方的责任，适应国家对外贸易的需要，国务院于1990年12月5日制定了《中华人民共和国海上集装箱运输管理规定》；并在同年发布了《国际船舶代理管理规定》；为了规范国际货物运输代理行为，保障进出口货物收货人、发货人和国际货物运输代理企业的合法权益，促进对外贸易的发展，1995年6月6日经国务院批准，1995年6月29日对外贸易经济合作部令第5号发布了《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》。

2001年12月11日，就在中国正式加入世界贸易组织的同一天，中华人民共和国国务院发布第335号令，公布了《中华人民共和国国际海运条例》（以下简称《条例》），自2002年1月1日起施行。由于《条例》对原有的管理体制作了较大的修订，其一经颁布就引起了海运界的极大关注。同时，由于中美海运协定自1997年到期后，双方一直在谈判中，在此背景下，《条例》的颁布自然也引起了美国的高度重视。为了解决《条例》中存在的一些问题，2003年1月20日原交通部以部长令的形式公布了《中华人民共和国海运条例实施细则》，对《条例》进行了具体细化，自2003年3月1日起施行。

可以说，《条例》的出台，顺应了我国海运市场对行业法律规范化的实际需要，符合我国加入世贸组织后海运业改革开放的要求，对我国国际海运市场走向有序管理具有重要意义。

（三）港口法和航道法

1.港口法

在新中国成立前的1948年4月，就成立了辽东航务总局。“为航务及港务的管理，便利航运，促进货物交流并加强港区治安”于1950年7月26日由政务院财政经济委员会发布了《关于统一航务港务管理的指示》。依该指示规定，设立了航务及港务管理机构——中央人民政府交通部航务总局及各地港务局，并规定了港务局的职责为港口、航道建设与维护、船舶船员之管理、轮船业的管理、海事的处理等。1954年1月21日，政务院又公布了《中华人民共和国海港管理暂行条例》进一步明确了港务局的法律地位为政企合一的负有海港行政管理职责的行政机关和进行经济核算的企业单位。

港口是国民经济和社会发展的重要基础设施，但在港口快速发展的同时，也出现了一些问题：第一，港口规划不科学、布局不合理，码头布点过密，腹地交叉、重叠，功能雷同，已有港口功能得不到充分发挥；第二，港口岸线使用不合理，深水浅用，优线劣用，岸线资源浪费很大；第三，港口结构不尽合理，适应大型船舶靠泊的集装箱码头和大宗散货码头仍显不足，现有能力已趋饱和，利用率达到或者超过100%，而一般散杂货码头则明显过剩，低水平重复建设现象较为严重；第四，有的港口经营人经营行为不规范，盲目竞争、无序竞争，竞相压价，削弱了企业的经营效益；第五，有的港口经营人安全生产意识薄弱，安全隐患较多；第六，一些港口总体规划区内的设施建设多头审批，有的建设了许多非港口设施，甚至是永久性设施，增加了规划实施的难度。

产生这些问题的一个重要原因是港口管理缺乏法律依据，港口经营缺乏必要的法律规范。因此，为了适应管理体制改革后新形势的需要，保证对港口依法实施管理，维护港口经营的良好秩序，促进港口健康发展，增强国际竞争能力，更好地为国民经济和社会发展服务，制定港口法是必要的。在对《港口法》进行了充分论证的基础上，历经十年的起草工作后，《港口法》终于在2003年6月28日上午召开的第10届全国人民代表大会常务委员会第3次会议上获得通过。时任国家主席胡锦涛签署第五号国家主席令予以颁布，并于2004年1月1日起正式实施。为规范港口经营行为，维护港口经营秩序，2003年12月26日经第18次部务会议通过了《港口经营管理规定》，于2004年6月1日起施行。

2005年3月21日经第6次部务会议通过了《港口工程竣工验收办法》，并于2005年6月1日起施行。为加强港口建设管理，规范港口建设市场秩序，保证港口工程质量，2007年1月25日经第2次部务会议通过了《港口建设管理规定》，于2007年6月1日起施行。为规范港口规划工作，科学利用、有效保护港口资源，促进港口健康、持续发展，制定了《港口规划管理规定》，于2008年2月1日起施行。

2.航道法

航道是航运发展的基础条件，相当于陆地上的公路与铁路，加强航道管理，改善通航条件，保证航道畅通和航行安全，充分发挥水上交通在国民经济和国防建设中的作用，于1987年8月22日由国务院发布了《中华人民共和国航道管理条例》（简称《航道管理条例》），原交通部于1991年8月29日发布了《中华人民共和国航道管理条例实施细则》，在《航道管理条例》的基础上，对航道保护作出更加明确、具体的规定。2008年对《航道管理条例》进行了修订，《航道管理条例》包括总则、航道的规划和建设、航道保护、航道养护经费、罚则和附则，共六章，32条。2009年6月23日根据《交通运输部关于修改〈中华人民共和国航道管理条例实施细则〉的决定》，对《中华人民共和国航道管理条例实施细则》进行修订。

航标是重要的航道设施，对于船舶的安全、经济航行具有重要作用。为了加强对航标的管理和保护，保证航标处于良好的使用状态，保障船舶航行安全，国务院于1995年以第187号国务院令颁布了《航标条例》，共25条，对航标管理机关和管理模式，航标管理和保护的原则，航标维护的方法，危害航标或影响航标效能等违法行为的查处等进行了规定。

原交通部根据《航标条例》等有关法规的规定，制定了《内河航标管理办法》，自1996年8月1日起实施，其适用范围是江河、湖泊、水库、运河等内河通航水域的航标管理。

2002年8月1日起施行的《内河交通安全管理条例》也包含了部分航道管理保护的内容，这部分内容主要集中在第六章“通航保障”部分。

为加强航道工程建设管理，规范航道工程竣工验收工作，保证工程质量，制定了《航道工程竣工验收管理办法》，并于2008年3月1日起施行。

[1] 张文显:《法理学》，第3版，北京，高等教育出版社，2007，第126页。

[2] 尹章华、凌凤仪编著：《海事行政法概要》，台北，文笙书局，1998，第16页。

[3] 成思危：《管理是生产力构成的软件》，http://www.globrand.com/2009/113314.shtml。