一、海事行政法与海运行政法的概念

行政，是国家行政机关执行政策、法律、法规，管理国家内政、外交的活动，是与国家的立法、司法并列的重要职能。一个国家的日常政治、经济生活秩序是靠行政活动予以维持的。它与国家权力在存续时间上是等长的，在空间范围上是等距的，在活动密度上也可以说是等量的。当人类的生产活动从陆地扩展到海洋，国家行政机关的行政管理活动也随之延伸到海洋，并且随着海上活动种类的增加，海洋产业群的出现，而逐渐成立了专门的海事行政管理机关，与之相适应，规范该管理关系的法律规范也逐渐增多，并形成了完备的法律体系——海事行政法。

关于海事（Maritime，Admiralty）一词，有广义和狭义之分。广义上的海事泛指一切与海上有关的事物，既包括有关海上的事项、行为和有关海上行政管理活动中所涉及的事项、行为，也包括国家或国际社会从事海运经济、海上立法、海事交流等活动，以及为此建立的相应机构所从事的行为。狭义的海事指海损事故。本书所指的海事一词，仅指广义海事中的国家在管理海上行政事务的过程中所进行的有关内政、外交方面的组织及协调活动，既包括对相对人的行政管理活动，也包括与其他国家、地区及相应的国际组织的协调活动，但前者是海事的主要内容。基于以上考虑，本书的海事行政法，是指规范相对人的海上从业活动及海事行政机关的管理活动，调整海事行政机关在管理海洋产业的过程中与从事海上活动的相对人所形成的各种海事行政管理关系的法律规范的总称。其中包括海运行政法（包括船舶法、船员法、航运法、港口法、航道法、引航法等）、海洋环境保护法、渔业法、海域使用管理法、海洋矿产资源法等，后三者属于海洋环境与资源法，海运行政法为其主要内容。所以，国内在许多场合下，使用海运行政法这一概念，而不使用海事行政法这一概念。所谓海运行政法，是指调整国家海运行政机关在管理海运产业的过程中与从事海运活动的相对人所形成的海运行政组织与管理关系的法律规范的总称。其中海运行政管理关系为其主要调整对象，所以海运行政管理法是其主体内容。

海事行政法这一概念可以从以下三个方面予以阐释。

其一，海事行政法规范的是相对人的海上从业活动和海事行政机关的管理活动。

法律属于上层建筑，决定于经济基础，因此海事行政法是在海上从业活动的基础上产生的，有了海上从业活动才会有海事行政管理活动，为规范上述活动也就相应地产生了海事行政法律规范。而且，海事行政法不仅仅是规范相对人的从业活动，也要规范行政机关的管理活动，因为现代行政法理念认为，行政法不仅是管理法，还是控权法，即行政法不仅要求相对人要依法从业，更要求行政机关要依法行政。而且，从某种意义上讲，行政机关能否做到依法行政，是实现行政法治的关键因素，因此，海事行政法是规范相对人的海上从业活动和海事行政机关的海事管理活动的法律规范的总称。

其二，海事行政法调整的主要内容是海事行政管理关系。海事行政关系包括海事行政组织关系、海事行政管理关系和海事行政法制监督关系。海事行政组织关系又包括海事行政机关与部门行政机关及普通行政机关之间的关系、公务员与海事行政机关之间的职务关系，如渔业行政部门与农业部和地方政府之间的关系；海事行政组织之间的关系，如海事、渔业、海洋等各海事行政部门之间的职责权限关系。海事行政管理关系是各海事行政机关在行使国家赋予的海事行政管理职权时与海事行政相对人之间形成的管理和被管理关系；海事行政法制监督关系是指海事行政机关在行使其职权的过程中因接受其他国家机关、社会组织及个人的监督而形成的法制监督关系，因接受行政复议机关的监督而产生的行政复议关系，因接受法院的司法监督而产生的行政诉讼关系等。上述各种行政关系都是围绕着海事行政机关行使行政职权活动而展开的。所以，海事行政管理关系是海事行政法所调整的主要社会关系。本书的主要内容是围绕这一主线而展开论述的，其中少数章节也对海事行政组织和海事行政法制监督关系予以涉及，但其最终目的还是为了阐述海事行政管理关系而做的前提性和辅助性论述。

其三，海事行政法是指规范相对人的海上从业活动及海事行政机关的管理活动，调整海事行政机关在管理海洋产业的过程中与从事海上活动的相对人所形成的各种海事行政管理关系的法律规范的总称。人类的海洋产业活动最初只是陆上产业部门的延伸，不是独立的产业部门，如渔业是农牧业在海上的延伸，海上交通是陆上交通部门的延伸，海上矿产也是陆上矿产部门的延伸，所以海洋产业并不是从开始就形成了独立的地位。管理这些产业部门的海事行政法部门的形成也有一个发展过程。而且这种现象越是在海洋经济落后的国家，其特征就愈加明显。随着陆地资源的渐趋枯竭，人类开发利用海洋活动的种类和频度的增加，规范海上活动的法律规范也在相应地增加，并渐趋完备，逐渐形成了独立的法律部门。我国在沿海国家中属于海洋经济落后的国家，海洋产业尚未形成超群独立的地位，海事行政法也尚未形成独立的法律部门，海事行政执法组织也未形成统一的执法主体。受部门管理为主，综合管理为辅的海洋管理体制的影响，目前我国海洋综合立法还属于比较薄弱的环节，尚未制定中国的《海洋基本法》。但各海洋产业部门的立法都形成了一定的规模，如海洋渔业和海上交通方面的立法都已处于比较完善的阶段。因此，所谓海事行政法，是指具有海事行政法性质的法律规范的总称，在形式上并不存在处于法典地位的“海事行政法”。世界上有的国家曾经做过尝试，如法国1861年的《海事王令》，就是把船舶、船员、海事审判、引水员等规定在一部法律中，但其后各国的海事立法都呈现出制定分散的单行法的特点，虽然近年来各国出现制定统合海洋法之《海洋基本法》的倾向，但该法也不是对海事公法的编纂，而是一种宪法性的海洋法。所以，海事行政法这一词汇及相关语汇的使用是为了方便学习及掌握具有共同特点的法律法规而在理论研究方面使用的。同时，也可以通过理论的归纳来指导相关的立法和执法活动，以使海事立法的体系更加完善，内容更加协调和科学，执法手段的运用更为合理。

二、海运行政法的特点

海运行政法是行政法的一个重要组成部分，同样具备一般行政法的特点，但同时又有其独有的特点。

（一）海运行政法无统一的法典

虽然行政法无统一的法典，但并不排除某些部门行政法或其子部门法存在统一的法典。如土地法、环保法、森林法等都有统一的法典。海运行政法虽为行政法的一个分支，但无统一的法典，之所以如此，是因为海运行政法所调整的社会关系的领域广泛而复杂，各种社会关系都有自己的特点，管理对象的专业性、技术性较强，难以制定一部统一的法典，该法是由具有海运行政法性质的单行法规和法律规范所组成的，如《海上交通安全法》、《国际海运管理条例》、《水路运输管理条例》、《航道条例》、《船员条例》、《港口法》等。

（二）海运行政法的专业性和技术性较强

每一种行政管理活动都有自己的专业性和技术性，但海运行政管理活动与其他行政管理活动相比，具有较强的专业性和技术性。而且这种专业性存在于每一个海运管理领域中，如船舶、船员、航运、港口等各领域都有自己的专业特点，难以制定一部统一的法典。各个专业领域都存在着大量的技术规范，许多法律规范是国家对技术规范的确认，如船舶建造、吨位丈量、检验等方面的法律，都是以技术规范为主要内容的。但这不等于海运行政法不能形成独立的法律部门，虽然海运行政法的各个子部门存在着不同的专业性和技术性，但其规范和管理的生产要素都是构成海运业不可缺少的内容，船舶和船员是海运产业的生产力——劳动工具和劳动力，港口和航道是海运业间接的劳动资料，航运企业本身是将这些要素进行有机结合的主体，其管理活动本身也属于生产力，是“生产力构成的软件”[3]要素。正是这些要素的关联性，使得上述法律法规构成一个独立的法律部门——海运行政法。

不仅如此，还因为海洋资源的复合性和海上产业活动的共同规律性所在，使海运行政法与其他海事行政法部门有着密不可分的关系。如海洋矿产资源开发、海洋水产资源的养殖活动都会对海上交通运输构成影响，而各种海洋活动又不可避免地对海洋环境构成影响。上述产业活动的密切关联性使得海运行政法成为一个开放的体系，因此，海运行政法中也包含海洋环境法的内容，如《防治船舶污染海洋环境管理条例》就属于海运行政法的内容。

（三）海运行政法的稳定性较差

海运行政法稳定性差的原因，除受我国海洋意识和整个国家法制发展水平及立法者对海洋事业重视程度和经济发展水平的制约外，主要有以下两方面的原因：其一是海运行政法的表现形式绝大多数为行政法规和部门规章，同时也包括地方性法规和地方政府规章，效力等级较低，其制定程序相对简单快捷，因而，其废除和修改频率也较高。例如，目前海运行政法领域只有《海上交通安全法》一部法律。其二是海运行政法的调整对象本身具有变化较快的特点，与其相适应，海运行政法自然就变化较快、稳定性较差。虽然行政法都具有这一特点，但海运行政法在这方面的特点更为突出。

（四）海运行政法的内容具有国际性

海运行政管理关系中的相对人是以海洋为主要活动舞台的，而海洋在地理上的相通性和其法律地位的特殊性，决定了本国相对人的活动领域会超出一国的管辖范围，外国的公民或法人也会成为我国行政管理关系的相对人，因此，规范这种行政相对人的海运行政法律规范必须在某种程度上谋求一致，这种内在的要求表现在法律内容上，就是海运行政法律规范包含许多国际规则，表现在形式上就是海事行政法不仅包括国内的法律、法规、规章，还包括我国加入的国际条约。如船员资质方面的法律内容都是与《船员考试发证与值班标准的国际公约》的内容一致，即使国内法也要考虑国际公约和习惯国际法的规定，都存在着与国际法规相接轨的问题。

（五）海运行政法的政策性较强

海洋资源的国家权益性，决定了一国往往通过政策来发展本国的海洋产业。海运、渔业、矿产业等都通过国家的政策支持来发展。海运业被称为第一个全球性的产业，但航运产业又是一个国家的基础性产业，航运产业的兴衰，事关一个国家的经济发展战略和国家安全战略，和平时期航运关系到一个国家的经济和能源安全；战争时期，拥有庞大的船队，可以保障战争物资的供给运输，关系到一个国家在战局中的胜败。因此，一个国家运用法律手段调整和管理航运业的同时，也运用政策手段调整航运业，海运行政法的内容往往具有很强的政策性或与主权的关联性。

除上述特点外，海运行政法也具有与其他行政法相一致的特点，即行政实体法和行政程序法联系密切。