第十一章 教育人口与教育发展

从本章到第十五章，我们将分析教育系统的人员要素、结构要素、信息要素和财物要素中存在的主要问题及其发展前景，并讨论它们相互之间的关系，以及它们与教育系统外部环境之间的关系。

人员要素包括学生、教师和教育行政人员。本章主要分析与教育发展关系最密切的人员要素中的教育人口问题。人口的多寡与教育发展直接有关，因此，需要探讨人口的数量和结构对教育系统的影响。

第一节 人口数量增长与教育需求

人口是制约教育发展的重要因素。世界人口急剧增长是对教育最大的压力。在历史上，世界人口的增长呈加速度状态。据统计，1650年世界人口只有5亿，到1800年，即150年以后，达10亿；又经过130年，达20亿；1975年达40亿，增加一倍的时间缩短到45年。特别是第二次世界大战以后，世界人口的增长是惊人的。1950年全球人口是25亿，1975年就达到40亿，1990年则已达52.6亿。据联合国教科文组织估计，世界人口还将继续增长，到2000年将超过60亿。1965—1988年世界人口的增长状况可见表11-1。

表11-1 世界人口增长状况（1965—1988年）

人口增长最快的是发展中国家，尤其是不发达地区。这些地区人口总量占世界人口总数的比例不断上升，从1950年的66%上升到1989年的79%。[1]虽然自20世纪80年代以来，有些国家制定了计划生育政策，人口增长率开始下降，但是由于基数太大，人口增长的绝对量依然高得惊人。特别是一些最不发达地区，他们反对计划生育和避孕措施。世界银行报告中讲到，撒哈拉以南的非洲地区，农业停滞不前与环境恶化影响到人口的增长。因粮食短缺和营养不良引起的婴幼儿高死亡率促使人们生育更多的孩子。这样做是为了使部分子女能存活下来，好为他们养老送终。因此，这个地区的人口出生率很高，平均每个妇女要生育6.6个孩子，而其他发展中国家的妇女平均只生育4个。[2]

人口增长的另一个现象是农村人口增长率远远超过城市人口增长率。从世界范围来讲，农村人口占世界总人口的58%，然而，在最不发达国家，农村人口占82%。在发展中国家，农村人口占67%，而工业国的农村人口仅占总人口的28%。也就是说，越是不发达国家，人口增长率越高，越造成该地区的贫困。同时反过来，越是贫困就越刺激生育，人口增长率也就越高，形成了一种恶性循环。联合国教科文组织总干事马约尔在中国农村教育国际研讨会的开幕式讲话中提道：“当今，有十亿多人生活在绝对贫困之中，近9.5亿成年人为文盲。17.5亿人缺乏安全的饮用水，约1亿人无家可归，8亿人食不果腹。1.5亿名5岁以下的儿童营养不良，其中每年死亡3 000万人。1亿名儿童没有任何接受初等教育的机会。”[3]

人口增长直接影响到教育需求，但是，这种需求和这些地区的经济形成鲜明的反差。尽管许多国家做出了极大的努力，但经费的增长常常跟不上人口增长的速度。联合国教科文组织的统计数字表明，发展中国家1960—1980年小学阶段在校生人数增长的50%被人口增长抵消。因此，大多数发展中国家面临着人口不断增长，并由此而带来的教育需求的沉重压力。这些国家要普及教育和扫除文盲需要付出艰苦的努力。尽管他们确实已付出巨大的代价，但就目前的经济发展状况来看，前途不容乐观。普及教育一直受到各国政府和国际组织的极大关注。许多发展中国家在独立以后就采取种种措施来普及教育。早在20世纪60年代初，联合国教科文组织就召开了一系列亚洲、非洲、拉丁美洲教育部长的地区会议，确定的一致目标是，要在20年内完成普及初等教育的任务。时间已经过去30多年，虽然世界教育有了很大发展，但这个目标并未达到。的确，在20世纪60年代以后的20年中，世界教育的发展是惊人的，发展中国家教育的发展尤为显著。据联合国教科文组织的统计，1960年世界各级教育注册人数总计为3.27亿人，1980年则达到6.41亿人。其中，发展中国家从1.46亿人增长到4.1亿人。发展中国家初等教育的普及率也有很大提高，从1960年的60%上升到1980年的86%。但是，还要看到另一方面的情况。联合国教科文组织在20世纪80年代初对亚洲、非洲、拉丁美洲做了一次小学教育浪费情况的调查，调查表明，在大多数被调查的国家中，小学注册人数中的重读生占10%～30%，而且辍学率极高。在调查的36个国家中，一半以上国家有20%～75%的小学生甚至没有读完小学四年级。这一切都与贫困有关。世界初等教育入学人数的变化可参见表11-2。

表11-2 世界初等教育入学人数变化情况

第二节 人口的结构变化与教育需求

人口因素对教育的需求不仅表现在人口的增长上，而且表现在人口的结构变化上。人口的结构又可以分为人口分布结构和人口年龄结构。人口分布结构表现在城市人口和农村人口的结构比例上，但是这种比例是动态的，它随着人口的流动而变化。人口年龄结构表现在不同年龄的构成上，它也是动态的，随着社会环境的变化而变化。无论是人口分布结构还是人口年龄结构，都影响着教育的需求。

前面在谈到人口增长与教育的需求时已经讲到农村人口增长率高于城市人口增长率的问题，也就是说已经讲到人口结构与教育的关系。这一节主要分析人口结构的变化与教育需求的关系。

首先，人口的流动与教育的需求关系。人口因素对教育的需求不仅表现在人口的增长上，而且表现在人口的流动和迁移上。第二次世界大战以后，人口流动的总趋势是由农村流向城市。这种流动在发达国家尤为明显，城市化已成为现代化的重要特征。在发展中国家，城市化也是很明显的。较为现代化的企业都集中在少数城市，甚至发展中国家的大城市比发达国家的大城市发展要快得多。大批农民涌向城市，为了适应城市生活就需要学习。不仅因为城市人口增长、学龄儿童增长需要增加中小学的学额，而且涌入城市的中青年也需要学习。例如，许多农村青年流入城市后，主要从事建筑业和工业加工业，他们就需要学习现代化的建筑技术，学会使用现代化设备。这些需求光靠正规教育是完不成的，还需要发展非正规教育。中国就是一个很突出的例子。

中国自改革开放十多年来，城市化发展极为迅速。农村人口向城市转移的速度也很快。据有关资料统计，1992年中国工业总产值占社会总产值的82.2%，中国可以说是一个工业国家。然而，在总人口构成中，农村人口又占72.4%，约有8.2亿人在农村。改革开放以来，农业剩余劳动力不断增加，1992年年底约有1.3亿人。虽然因为乡镇企业蓬勃发展，形成了“离土不离乡”“进厂不进城”“就地转移”等农村劳动力转移的模式，但仍有许多农民涌入城市。1990年普查，全国常住流动人口达到2 135万人。[4]而短期流动人口的数目还要大得多。农村流入城市的人口的文化程度普遍低于城市人口。据统计，1992年转移出的农村剩余劳动力中，文盲半文盲占6%，小学文化程度者占29.3%，初中文化程度者占51%，高中以上文化程度者占13.7%。[5]这些人转移到城市，降低了城市人口的平均文化素质，同时也降低了农村人口的平均文化素质。因为从农村流出的人口大多比留在农村的文化程度高。这种状况给中国农村和城市的教育都增加了巨大的压力。教育的需求如果得不到满足，就会影响到农村和城市的经济发展和社会安定。因此，发展教育，不能不考虑人口流动的因素。

其次，从国际范围来讲，人口素质还有一个移民问题。由于战争和自然灾害，大量发展中国家移民离开自己的家园，移居到发达国家。美国、加拿大和澳大利亚是移民涌入最多的地方。越南战争结束以后，大批难民拥挤在破旧的船舱里，渡过太平洋来到这些国家，一部分就近到了中国。在美洲，移民最多的是墨西哥人，他们成百万地非法进入美国。移民大多数文化程度较低，到了新的国家，就要为适应新的环境而学习，要学习当地的语言和技术。移民问题成为发达国家沉重的负担，发达国家为此要付出大量的资金和人力。

最后，人口结构的变化还表现在年龄结构上。战后人口的年龄结构发生了很大变化。由于医学的进步，医疗保险事业的发展，人类的寿命普遍延长了。特别是工业发达国家，一方面，人口出生率下降；另一方面，死亡率也下降。因此，许多国家进入了老龄社会。这种变化对教育的需求也产生了影响。20世纪70年代以后，许多发达国家一方面中小学的校舍空闲下来；另一方面兴起了“老年大学”“闲暇大学”。世界上第一所老年大学首先在法国诞生，以后许多国家都成立了类似的大学。中国的老年大学在80年代兴起，1990年已达5 000余所。人口年龄结构的变化带来的老年人的公共福利费用不断增加，它与年青一代的教育费用的矛盾日益加剧，必然会影响到教育的普及和提高。

第三节 教育人口与教育民主化

教育的人口要素涉及的范围很广，不仅涉及人口的增长和变化对教育的要求，而且涉及哪一类人口受什么样的教育问题。在阶级社会里，教育权总是掌握在统治这个社会的阶级手中。但是随着社会民主化的进展，教育民主化的呼声越来越高。教育已经不是少数有钱人的专利品，而是全体公民所应享受的权利。教育机会均等成为教育民主化的口号。教育机会均等曾经是资产阶级民主的口号，但是资产阶级掌握政权以后并没有真正实现这个口号，直到19世纪下半叶，工业国家才开始实行普及义务教育。第二次世界大战后，社会生活发生了巨大的变化。民主化是变革的主旋律，教育民主化也有了较大的进展。英国取消11岁考试，推行综合中学运动，就是教育民主化的突出表现。美国“小石城事件”以后，教育上的种族歧视已被人们视为不文明的表现。尽管教育上的种族差异依然存在，但是社会普遍呼吁要对处境不利的儿童给予特殊的教育补偿。从头开始计划、补偿教育计划在许多国家兴起。

发展中国家尤其把教育民主化作为社会发展的重要条件。许多殖民地国家独立以后，深切认识到教育对其民族独立和振兴经济的重要性，把教育计划纳入整个国家发展计划之中。正如《学会生存——教育世界的今天和明天》一书序言中所说：“当第三世界国家从殖民地时代挣脱出来的时候，它们就以全副精力投入了反愚昧的斗争；它们十分正确地把这种斗争视为彻底解放和真正发展的非常重要的条件。”[6]

1990年3月，联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国开发计划署（UNDP）、联合国教科文组织（UNESCO）及世界银行（World Bank）发起，并在泰国宗滴恩召开了世界全民教育大会。参加会议的代表共有1 500人，155个国家的政府派员参加了会议。代表们分别参加48个圆桌会议，并举行了一次全体会议，充分讨论了全民教育的各个方面的内容。会议发表了《世界全民教育宣言》和《满足基本学习需要的行动纲领》两份文件。两份文件表达了全世界的一致意见：要加强基础教育，并再次确认各国都应有效满足所有儿童、青少年和成年的基本学习需要。大会把教育民主化推到新的**。

《世界全民教育宣言》指出，尽管四十多年前世界各国通过的《世界人权宣言》宣告，“每个人均享有受教育的权利”，尽管世界各国为确保每个人的受教育权利做出了令人瞩目的努力，然而，以下事实依然存在。

——1亿多儿童，其中包括至少6 000万女孩没有接受初等教育的机会。

——9.6亿名以上成年人属于文盲，其中2/3是妇女；功能性文盲成为所有国家，包括工业化国家和发展中国家的严重问题。

——世界1/3以上的成年人没有机会掌握能改进其生活质量、帮助他们影响和适应社会、文化变化的书本知识、新技能和技术。

——1亿多名儿童和成千上万的成年人未能完成基础教育；更多的人虽能满足出勤的要求，但并未掌握基本的知识和技能。[7]

文件指出，全民教育的目标是满足基本学习需要，即每一个人——无论他是儿童、青年还是成人，都应该能从旨在满足其基本学习需要的受教育机会中获益。“基本学习需要包括人们为生存下去、为充分发展自己的能力、为有尊严地生活和工作、为充分参与发展、为改善自己的生活质量、为做出有见识的决策、为继续学习所需的基本学习手段（如扫盲、口头表达、演算和解题）和基本学习内容（如知识、技能价值观念和态度）。”[8]

但是现实距离这个要求还很远，当然，战后教育民主化有了某些进展。发达国家有如下一些变化。

第一，中等教育普及化和高等教育大众化。战前，即便是最发达的工业国家，中等教育也没有普及，高等教育只是为少数有才华的青年或有钱人的子女准备的选拔性的尖子教育。即使到20世纪60年代初，中学普及率在欧洲也只达到60%～70%，法国甚至只有46%。但到70年代后期，各工业国家都已超过80%。高等教育的发展尤其迅速。战前，欧洲国家高等教育的入学率都没有超过同龄人的10%，但到70年代初期几乎都超过20%，见表11-3。

表11-3 欧洲三国大中学生注册人数在相应学龄阶段人口中的比例

以上资料说明，教育民主化在工业发达国家有了较大进步。

第二，妇女受教育的人数增加，教育程度提高。社会变革和民主化的另一种表现是妇女进入劳动力市场。政治的民主化必然带来妇女的解放，同时，科学技术的发展也为妇女提供了许多就业机会。20世纪70年代以来，妇女进入劳动力市场的比例有很大提高。妇女从事职业需要学习，因此，妇女受教育的人数在战后增加较快，受教育程度也有提高。尽管许多国家在男女教育平等方面做出了极大的努力，妇女依然在受教育方面处于不利地位。高等教育的入学人数中男生依然高于女生。在发展中国家，女孩入学率普遍低于男孩入学率。

联合国教科文组织在1989年公布的数字表明，1987年，世界初等、中等、高等三级教育的总入学率为56.2%，其中，男性入学率为60.8%，女性入学率为51.3%；女性的初、中、高等教育三级入学率分别为92.8%、42.9%和11.1%。在高等教育中，女性的地位更不利，即使在发达国家，也是如此。美国、荷兰、东欧国家进入高等教育的女性学生都已超过半数，但有些欧洲国家女性学生所占比例仍然较低，例如，瑞士在1979年仅有32%，荷兰是30%。另外，在声望较低的大学里，女性人数可能要超过男性人数；而在声望较高的大学里，女性人数就大大低于男性人数。在两年制的短期大学里，女性学生数要比男性多，[9]见表11-4。

表11-4 1979年全日制教育的男女生百分比

第三，成人学习的机会有了较大的增加。第二次世界大战后，特别是20世纪60年代后期以来，世界成人教育在学习的口号下有了很大的发展。各国在教育立法中都把成人学习作为重要的教育政策。

第四，少数民族教育有了较大的发展。多民族国家的少数民族一般居住在边远地区和经济不发达的地区，如果国家不采取一些特殊政策，少数民族就很难获得受教育的机会。苏联在发展少数民族教育方面取得了很大成功。美国是多元民族国家，欧裔属大多数，其次是黑色人种和亚裔，还有印第安人。美国在20世纪50年代以前实行“熔炉”政策，认为不同民族或种族由于生活在一起，密切交往，应使他们的不同文化彼此相容，形成美国的主体文化。60年代以后开始实行多种文化教育，即向学生传授有关多种文化和不论其种族与人种的所有人的尊严的知识。它起源于60年代和70年代反对种族隔离和使用两种语言进行教学的运动。多种文化教育强**育机会均等。中国是多民族国家，中华人民共和国成立以后，国家对发展少数民族教育给予极大的关注。每年国家拨专款支持少数民族教育，使它有了较大的发展。

虽然战后教育民主化有了明显的进步，但教育的分化总是存在，因为每个儿童的能力、兴趣、特长有差异，儿童的努力程度也有差异。教育机会均等只能理解为人人都有学习的机会，至于学习什么，还要看儿童的能力、兴趣和努力程度。高等教育在许多国家已达到大众化程度，入学条件已经没有什么限制。但由于大学的水平差异，声望不一，追求高水平的名牌大学仍是青年的理想。从大学生的家庭背景来看，经济条件富裕的家庭子女仍然占优势。

第四节 农村人口与教育普及

讲到人口与教育的关系，不能不讲农村教育的普及问题，因为世界人口的大多数在农村，农村人口约占世界总人口的58%，而在发展中国家，农村人口占67%，在最不发达国家占82%。因此，改善农村状况，缩小城乡差距，已是当今世界发展的主要课题。而改善农村的教育条件，大力普及农村教育和扫除文盲，则是农村发展的必要前提。农村发展主要是指所有技术、经济、社会和文化方面的变化和进展。发展教育是提高农村人口的生产能力的基本条件。只有生产力提高了，才能消除农村贫困落后的状况。许多报告都证明了教育的巨大收益。据《1991年世界发展报告：发展面临的挑战》，劳动力受教育的平均时间增加1年，GDP就会增加9%。这是指头三年的教育，即受三年教育与不受教育相比，能使GDP提高27%。而后增加的学年收益衰减为每增加一年，GDP增加4%，或者说，其后三年的教育总共可使GDP提高12%。该报告还举例，在秘鲁，如果农民多受一年学校教育，就可以使他们掌握现代农业技术的能力提高45%。在泰国，受过四年学校教育的农民比受过一至三年教育的农民，更有可能采用新的化学制品投入物。[10]可见农村普及教育，尤其是普及初等教育的重要性。

农村地区人口的急剧增长无疑给普及教育计划以沉重的打击。尽管发展中国家政府为改善农村的条件做了许多努力，但是所有措施都被农村人口的增长吞噬。

农村普及教育中的女童教育问题尤为严重。据世界银行的调查，在那些性别间存在巨大鸿沟的国家，女孩入学率仅为男孩的3/4或更少。在亚洲，只有1/2的妇女识字，而在撒哈拉以南的非洲，则只有1/3的妇女识字。有些国家在1965年就几乎实现了男孩的小学教育普及，但女孩的入学率相去甚远。[11]在伊斯兰社会，这个问题尤为突出。应该说近三十年来那里的进步是很显著的。如沙特阿拉伯，1960年女生只占初等教育全部入学人数的9%，占中等教育的1%，到1980年，小学女生的比例已经上升到39%，中学上升到38%；孟加拉国从1966年到1985年，小学中女生的比例从28%上升到42%，中学从8%上升到28%。但相对来讲，女孩的入学率仍然比男孩低得多。见表11-5。

表11-5 第一级、第二级教育男女生注册人数（1980—1990年）

少数民族地区的女孩入学率普遍低于男孩入学率。印度1982—1983年的教育统计表明，少数民族聚居地区女孩（6～11岁）入学率为54.9%，而当年全印度女童入学率为69.4%；孟加拉国少数民族聚居地区的入学率也很低。

已入学的女孩辍学现象也比男孩严重得多。印度政府1976年对13个州的抽样调查表明，有7个州的小学，1～5年级女孩退学人数占女孩在校生总数的39.9%，农村女孩辍学率高达65%，城镇为22.3%。巴基斯坦1983—1984年的调查表明该国信德农村地区女孩辍学率高达89.2%。[12]

妇女教育在农村发展中是至关重要的。受过良好教育的妇女更懂得医疗保健与个人卫生的重要性，从而可以降低婴幼儿的死亡率；而且有利于计划生育的推广，控制人口的盲目增长。因此，大力加强女童教育是农村现代化的重要条件。

农村普及教育中有许多经验教训。

首先，发展中国家在独立以后采用的差不多都是原来宗主国的教育制度。这种制度虽适用于发达国家的城市教育，但不适用于发展中国家的农村。这些学校学术性、城市化和现代化的课程脱离农村的实际，不能适应大多数农村青少年的学习需要和生活需要。而且这种教育模式只能促使有才能的农村青年离开农村，而于农村的发展毫无益处。

其次，大多数国家农村地区的学校校舍简陋，缺乏必要的教学设备、课本和读物，特别是缺乏合格的教师。好的教师都愿意在城里教书，把去农村教书看成是对自己的惩罚，而农村里的教师也认为自己在受罚，得不到晋升、个人发展和进一步学习进修的机会，因而不安心在农村工作。（尽管有许多农村教师勤奋、努力，把一生献给了农村教育事业。）农村学校总体上教学水平不高，教育质量得不到保证。据调查，20世纪80年代中期印度41%的小学校舍为茅屋、帐篷及类似的简陋建筑，而且36%的学校只有1名教师。[13]农村的少年儿童在学校里学不到最基本的知识和与他们的生活生产有关的技能，使他们失去上学的兴趣。农村学生厌学情绪比城市学生要高得多，因而辍学率很高。

再次，家长的偏见。家长有一种急功近利的思想，认为儿童在学校学习对生产没有什么帮助。农村孩子从小就在农村经济中发挥不小的作用。他们可以照料牲畜、拾柴火、挑水，女孩子可以照顾弟妹，让父母腾出手来干农活。家长认为孩子在学校是一种浪费，因此，等到孩子长到能够干点重活的时候，就让他们退学。特别是女孩子，更处于不利的地位。

最后，许多发展中国家由于急功近利的思想作祟，不是把优先发展的重点放在实现普及初等教育上，而是放在中、高等教育，特别是高等教育的扩展上。虽然人所共知，高等教育的社会效益最低，但是政府的决策仍向高层次教育倾斜。在1960年至1980年的二十年中，每年中、高等教育，特别是高等教育的注册增长率大大地、持续地超过了初等教育的注册增长率。20世纪80年代以后，这个势头才逐渐缓和下来。

根据三十多年来许多国家普及教育的经验，要普及农村教育，必须采取下列措施。

第一，增加教育资金的投入。据联合国教科文组织20世纪80年代末的统计，初等教育开支在生产总值中的比重在不发达国家、发展中国家和工业化国家中分别为1.5%、2.4%和3.7%。要使初等教育真正普及，至2000年，用于初等教育的预算经费必须在目前的基础上再增加50%，即每年增加近3%。反映在财政数字上，即每年增加50亿美元。这个数字其实并不大，只相当于工业化国家两天的军费开支。但是对发展中国家，特别是最不发达国家来讲，是一笔沉重的负担，需要做出巨大的努力。特别是需要改变政府的教育政策，把发展教育的重点从高等教育转到初等教育上来。

普及初等教育的资金来源主要依靠政府的财政支出，但也不是只有政府支出一个渠道，而是需要多渠道筹集资金。中国在普及义务教育中采取的征收教育附加费、开展“希望工程”的募捐助学活动已经取得了很大的成效。1981—1991年全国集资708亿元，用于改善办学条件。各个国家应该根据国情和特殊环境开发多种经费来源，包括各级政府、非教育部门、社区和直接受益者。

在增加教育经费的同时，要注意努力提高经费使用的效率。要建立一种监督和评估教育经费使用的制度，使每一分钱都能发挥它的效用。

教育的投入不仅影响到教育的数量，而且影响到教育的质量。印度正在进行的一项研究发现，小学的数学成绩同学校物质设施有关。研究选择五个发展水平不同的地区——从最落后的边远农村到最发达的市区——作为研究对象。每个地区的学校都根据物质设施水平分为四类，结果，在有很好校舍的学校中，五年级学生的数学成绩比无校舍的学校学生高出18%。教育质量问题也是反映教育投入效益的重要指标，这个问题我们在后面还会谈到。

第二，建立适合本国、本地区的教育制度。普及教育不能奏效的一个重要原因是在农村实施的教育不切合农村的实际，常常不受农村的欢迎。人们有一种错误的观念，似乎只有城市的一套教育模式才是正规的初等教育。而这种模式主要是为升学设计的，它远离农村孩子的生活，不能激起他们的学习兴趣。因此，需要重建农村学校，包括课程的设置、学期的安排、教学的组织形式，都要适合当地农村的实际。特别是要编写适合农村生活和生产的教材，使内容贴近农村孩子的生活，而且有助于他们发家致富。这里就遇到教育界津津乐道的一个“理论”问题，即初等教育是基础教育，不负担职业训练的任务；基础教育是素质教育，不能过早地职业化。从理论上讲是这样，特别是在当代科技迅速发展的时代，更要强调基础知识的教育。基础知识不扎实，难以适应今后科技发展的变化。但是有一个现实问题，如果不给农村孩子必要的生活和生产知识，他们就会对学习失去信心，家长也往往不愿意把孩子送进学校，最后连最起码的基础知识也学不到。从三十多年来发展中国家普及农村教育的经验来看，首要任务是千方百计地吸引农村孩子学习。同时，基础知识表现形式也是多种多样的，生活和生产知识中大量的内容也是基础知识。传授与农村生活和生产相联系的知识并非就是职业训练。在已经普及初等教育的地区，在普及初中教育的过程中更需要在加强基础教育的同时引进职业技术教育，使大部分初中教育毕业生能够适应农村的发展。

中国农村实行农科教统筹，为发展农村教育提供了外部条件，是值得推广的经验。所谓农科教统筹，就是把农村经济发展、科学技术推广和教育发展三者有机地结合起来，以农业生产和农村经济发展为中心，依靠教育获得和推广农业生产的科学技术和农村经济的管理知识与技能，同时促进农村普通教育、职业教育和成人教育的发展。20世纪80年代后期中国在农村推广“燎原计划”，即在普及义务教育的基础上，充分发挥农村各级各类学校智力、技术的相对优势，积极开展与当地建设密切结合的实用技术和管理知识的教育，培养大批有文化科学知识和技能的农村建设者；配合农业和科技等部门，开展以推广当地适用技术为主的试验示范、技术培训、信息服务等多种形式的活动，促进农业发展。

要发展非正规教育。普及初等教育以正规小学教育为主，但在一些山区、牧区、林区，以及一些特别贫困的其他地区，要采取多种非正规教育的形式，千方百计让农村孩子受到教育。

第三，建设一支相当数量的稳定的农村教师队伍，是农村普及教育的关键。农村经济落后，条件简陋，教师工资待遇极低，农村教师需要比城市教师多付出几倍的努力才能把农村教育办好。农村小学教师是世界上最可敬的人，社会各界要支持农村教师的工作；国家要提高他们的物质待遇，给他们提供进修提高的机会。对发展中国家来讲，要普遍地提高教师的待遇是困难的，因此，要设法让农村教师与当地农业生产和农村经济发展联系起来，提高农村教师的科技知识和生产技能，使他们能够参与到农村发展中去。整个农村发展了，教师的待遇才能改善。但是教师的主要任务是培养人才，如何把为农村服务与培养人才结合起来是值得研究的课题，而且这种结合应以培养人才为主，不能把关系颠倒过来。建设农村教师队伍的问题是各国农村普及教育必须解决的难题之一。

第五节 农村人口与扫盲

教育人口中有很大部分是成年文盲，而文盲人口又集中在农村，农村文盲已成为发展中国家农村实现现代化的最大障碍。根据联合国教科文组织的统计，现在全世界有文盲9.6亿人。他们绝大部分在发展中国家的农村，有3/4分布在亚洲五个人口最多的国家，即印度、中国、巴基斯坦、孟加拉国和印度尼西亚（见表11-6）。

表11-6 世界文盲的主要分布情况

续表

众多的文盲阻碍了发展中国家现代化的发展，因此，扫除文盲历来被发展中国家列为社会发展计划的重要内容，几乎历届联合国教科文组织大会都要讨论扫盲问题。1987年联合国大会通过决议，宣布1990年为国际扫盲年，目的在于促进2000年全球扫除文盲的理想的实现。同年秋天，联合国教科文组织第24次会议为其制定了具体目标。会后，联合国教科文组织相继召开了地区或国际范围的多种会议，探讨各国扫除文盲的有效途径和方法。1990年，各国开展了国际扫盲年活动，提高公众对扫除文盲的认识，组织和发动群众积极行动起来，扫除文盲。应该说，战后50年扫盲的成绩是显著的。拿世界人口最多的国家——中国和印度来说，新中国成立前文盲人口占全国总人口的80%，印度在1950年文盲人口占全国总人口的83.4%，而1990年，中国的文盲率已降低到25.88%，1995年下降到12.01%，印度1990年降低到51.8%。但是文盲的绝对数字并未下降，有的国家反而增加。例如，印度在独立初期有3亿人为文盲，到1990年文盲人数仍有2.8亿。根据联合国教科文组织的统计，1970年全世界文盲总人数为5.69亿，但到1991年增长到9.6亿人。显然，扫除文盲的成绩被人口的增长淹没了。一方面在扫除文盲；另一方面新生儿迅速增加，初等教育的普及又跟不上，因此，老的文盲还没有完全扫除，新的文盲又产生了。1980—2000年15岁以上男女文盲的估计数见表11-7。

表11-7 1980—2000年15岁以上男女文盲的估计数

复盲率也很高，许多国家进行扫除文盲工作时很卖力气，但扫盲以后的工作跟不上，特别是缺乏农村读物，脱盲的群众无书可读，几年以后，认识的字遗忘了，重新又成了文盲。

各国在扫盲工作中有许多经验教训。20世纪60年代初，联合国教科文组织制订了一项世界扫盲实验计划（EWLP），目的是为以后的全面展开扫盲运动打下基础，但是这项计划并未真正实现。从1976年由联合国教科文组织和联合国开发计划署联合发表的一份对世界扫盲实验计划的正式评估报告中，人们可以看出，世界扫盲实验计划没有达到预期目的。报告总结了教训。

教训之一是扫盲的复杂程度远远超过联合国教科文组织秘书处的估计。而且由于制订实验计划的是工业发达国家新一代的专家，他们对扫盲没有亲身体验，他们想的一套计划和措施远离这些文盲充塞国家的实际，使这个问题更加复杂。

教训之二是扫盲的成功进行，不是一个简单的教学方法问题。事实证明，计划实施中的实际问题，远非技巧所能解决。它广泛涉及社会、政治、经济、文化及心理诸多方面。该评估报告总结道：“看来的确是这样，只有重视社会、文化与政治改革以及经济增长，扫盲计划才能充分发挥其功能，社会发展也才能完全促进扫盲。”[14]

教训之三是国际机构设计了一个扫盲模式，把它推销到各国，并派专家指导。但是这套模式并不切合各国的实际，而且国际专家与各国自己的工作人员产生众多矛盾，使扫盲工作复杂化。报告中说道：“在某种程度上，在这些情况下甚至可以说世界扫盲实验计划拖延了群众扫盲的进程。”这个批评是十分尖锐的。

教训之四是世界扫盲实验计划未能把学习文化与成人学习者用更直接、更现实的利益事物联系起来。扫盲的教学工作是由学校教师和志愿者完成的，他们缺乏有关职业领域的知识，没有能力将两种培训融为一体，使计划变成了传统的“纯粹扫盲”计划。只有在马里，把二者结合起来的扫盲方法应用得比较成功。

孔布斯教授在论述世界扫盲计划时，又总结出了以下经验教训：其一，在选择扫盲训练的对象时，计划者应该优先考虑这样一种人：他们能使读写技能在他们的日常生活中发挥重要作用，以及他们一旦学会阅读，就能立即不间断地接触有关实用的和有趣的读物（如地方报纸、杂志、关于农业和卫生基本知识的简报及娱乐性故事）。如果没有这样的读物，则应该把编制这些材料列入扫盲计划，保证脱盲者有读物可读。其二，扫盲教材应该适合成人的环境、兴趣、思维方式和学习特点，可是现在大部分农村成人扫盲教材都是远在城市的专家编写的，他们并不懂得农村读者的兴趣和利益所在。其三，把成人扫盲作为一项孤立的任务，脱离了为满足学习者各自当前的兴趣而需要的学习，于是就有可能失败。[15]

从世界各国扫盲的经验来看，我们认为还有几个战略性问题值得思考。

问题之一：人口增长与扫盲。

前面讲到三十多年来发展中国家在扫盲工作中做了很多事情，而且取得了巨大的成绩，但这些成绩都被人口增长淹没了，因此，要把扫盲与控制人口结合起来。目前世界人口的增长速度虽有所下降，但增长的势头仍然很猛烈。据联合国人口学家估计，从1980年到2000年，不发达地区的农村人口将从22.76亿增加到27.74亿，提高22%。其中，非洲将从3.49亿人增加到4.78亿人，南亚地区将从10.69亿人增加到13.87亿人。生活在非洲和南亚地区农村的人过着最贫穷的生活，也是世界文盲最集中的地方。据有关专家推测，今后二十年全世界将增加1.5亿名文盲，其中，“1亿文盲将是印度人”[16]。因此，推行计划生育的政策是十分必要的。

中国人口1992年年末为11.71亿，专家预测2000年将为12.77亿。中国实行计划生育是有成效的。据国家统计局调查，1987年出生率为23.33‰，到1992年，它已降低到18.24‰，自然增长率也下降到11.6‰。但是由于基数太大，所以人口的绝对数字仍在增长。无论是中国还是其他发展中国家，都需要把扫盲计划和控制人口的增长率联系起来。

问题之二：普及教育与扫盲。

扫盲计划的实施固然与人口增长有关，但是与普及教育尤为密切。世界文盲人数的增长与贫困国家普及教育水平过低有关，因此，要实现农村现代化，就要把普及教育和扫盲两项工作同时抓起来。中国把普通教育、职业教育、成人教育三者统筹起来，应该说是一个好的经验，但具体实施，各地不平衡，有些地区结合得比较好，有些地区仍是普及教育和成人教育两张皮，没有联系在一起。

问题之三：扫盲教师的培训。

无论是联合国教科文组织和联合国开发计划署发表的对世界扫盲实验计划的评估报告，还是孔布斯的总结评论，都提出了扫盲教师的问题。事实证明，光靠专家和学校的教师是不够的。对扫盲教师，需要进行认真的培训，使他们认识到扫除文盲对农村发展、对国家发展的意义，并使他们掌握一些农村职业所需要的知识和帮助成人学习的方法。无疑，扫除文盲要依靠广大群众。因为文盲人口众多，光靠经过培训的专业人员是不够的，需要发动群众，能者为师，识字的教不识字的，而且这种群众运动在突击扫盲中作用很大。但是光靠他们，扫盲成果不容易巩固，因此，需要有一支专业扫盲教师队伍，设计和实施扫盲计划，研究后继工作。

问题之四：制订适合本国国情和地区实际情况的扫盲计划。

文盲所处的环境不同，文化背景不同，其心态也不同，因此，制订世界各国统一的扫盲计划或模式是难以奏效的。只有根据不同的情况，因时、因地制宜，才有实效。例如，印度20世纪80年代在全国农村开展了名为“绿色革命”的社会发展运动，把扫盲列为农村发展计划的重要组成部分，取得了很大成绩。从80年代初到80年代末，印度已在农村扫除文盲7 500万。坦桑尼亚开展了一系列像“识字的人都来教，不识字的人都来学”“先富脑袋后富口袋”“知识即财富”等具有主题意义的扫盲活动，强化了全民的扫盲意识。又如，厄瓜多尔规定，具有学士学位以上的学生用6个月时间参加扫盲教育实践，巴基斯坦在清真寺为妇女和女童进行扫盲，沙特阿拉伯对游牧民族开设“流动学校”等，都取得了较好的效果。

问题之五：扫除功能性文盲。

近些年来，社会出现了文盲概念问题。什么叫文盲？一般是指不识字或识字极少的人，或者加上缺乏最低限度算术能力的人。但近些年来文盲的概念扩大了。1965年在法里兰举行的各国教育部长会议提出了“功能性扫盲”的概念。扫除功能性文盲“本身并不是目的，应把它视为一种准备手段，使每个人将来在社会、公民及经济生活中发挥作用。它大大超过了只是包括教授读与写的最基本的扫盲训练。学习读写的过程应该作为一种机会，以获得能对提高他们的生活水准起直接作用的知识。通过读写不仅能掌握最基本的普通知识，还能培养工作能力，提高生产率，更好地参与文明生活和理解周围世界，并最终开辟出一条通向基本人类文化之路”[17]。后来有人批判这种提法带有单纯从发展经济出发的狭隘功利主义，认为扫盲的使命不仅是发展经济，而且包括发展文化。1985年在巴黎召开的第四届国际成人教育大会的最后报告认为，对文盲要采用一种文化概念，它的目的是提高个人的教育和文化水平，使他掌握阅读、书写、计算的基本技能，能参与社会发展和革新社会的结构，从而具有继续学习和提高生活质量的文化动力。扫盲的范围扩大了，而且在现代科技迅猛发展的年代，现代化信息手段深入社会生活的各个领域，扫除功能性文盲的意义更为重大。

从扫除功能性文盲来讲，这个任务就不限于发展中国家了。过去总是认为，西方工业化国家的扫盲率已达极限，但是据20世纪80年代初对美国、英国、法国及斯堪的纳维亚半岛这些教育最发达国家的调查表明，在这些国家的成年人和青年人当中，没有很好掌握日常生活所需要的知识和能力的功能性文盲的比例十分惊人。因此，扫除文盲不再是发展中国家的“专利品”，西方发达国家也应考虑这个问题。当然，其内容和方法应该是不相同的。

第十二章 教育结构与教育发展

本章将分析教育系统的结构要素。教育发展不仅体现在教育规模上，而且体现在教育结构上。教育结构合理才有利于经济发展和社会发展，同时教育自身也才能健康地发展。因此，研究教育系统的结构是至关重要的。

教育结构就是教育系统各个部分的比例关系及组合方式，它具有多层次性和多方面性，可以从多种角度来研究。第一种结构是最主要的，即教育的层次结构。联合国教科文组织把教育分成三个等级：第一级教育即初等教育，第二级教育即中等教育，第三级教育即高等教育。第二种结构是教育的类型结构，由普通教育、专业教育、特殊教育等组成。第三种结构是办学形式的结构，由正规教育、非正规教育，全日制、业余制、部分时间制或函授、广播、电视教育等组成。其他还有教育管理体制结构、地区分布结构，各级教育中又有各自的教育类型结构。

什么是合理的教育结构？没有统一的标准，要视一个国家的经济发展水平、社会发展水平、文化背景和教育人口的结构而定。所谓合理的教育结构，就是适应本国经济、社会发展，能够充分满足学习者需求的教育结构体系。因此，发达国家和发展中国家不应该是同一的教育结构，我们在分析中要特别注意它们的差异。本章不准备一般性地全面分析以上所述的教育结构的各个方面，只分析其中几个与教育发展密切相关的结构性问题，特别是战后教育发展过程中遇到的种种与教育结构有关的矛盾。

第一节 影响教育结构的社会需求

众所周知，第二次世界大战以来，世界教育经历了大发展的时期。到20世纪60年代中期，许多国家在校学生数增加了一倍，教育经费的投入更是惊人。但是教育给人们带来了什么呢？请看来自威廉斯堡的报告。

1967年10月，来自世界各地的著名教育家和经济学家聚集在美国弗吉尼亚州的威廉斯堡，讨论了一份工作报告，对战后教育发展做出了评价。

“自从1945年以来，由于世界范围内同时发生了一系列变革——科学和技术，经济和政治，人口及社会结构方面——使所有国家都经历了异常迅速的环境变化。教育体制的发展和变化也比过去任何时候更快。但是教育体制适应周围环境变化的速度却过于缓慢，由此而产生的教育体制与周围环境之间的各种形式的不平衡正是这场世界性教育危机的实质所在。”[18]

报告第一次提出世界性教育危机，其表现形式是教育体制与社会发展的不平衡。报告提到这种不平衡包括：“日益过时的陈旧课程内容与知识增长及学生现实学习需求之间的不平衡；教育与社会发展需要之间的不相适应；教育与就业之间日益严重的不协调和不平衡以及社会各阶层之间严重的教育不平等，教育费用的增加与各国将资金用于教育的能力和愿望之间日益扩大的差距。”[19]最严重的后果则是毕业生失业和教育质量下降。

威廉斯堡的报告只提到教育体制不适应社会的发展，其实，世界性教育危机远非来自教育体制内部。20世纪70年代的发展充分说明真正的危机还是来自教育外部。

首先，20世纪70年代西方经济危机给教育带来严重影响。1973年因石油危机引起的西方经济危机持续到80年代，经济增长急剧下降。由于经济萎缩而造成的通货膨胀从两方面影响着教育。一是缩小了毕业生的就业机会，造成受教育者失业。工业化国家对教育的需求由60年代的普遍缺乏受过教育的劳动力突然变成劳动力过剩。二是经济危机严重影响到教育经费的投入。

其次，政治动**。发达国家之间冷战日益严重；霸权主义国家干涉别国的内政而引起局部战争，如越南战争、阿富汗内战等，不能不对教育产生严重影响。发展中国家虽然在政治上取得独立，但由于经济落后，仍然依赖着宗主国，许多国家政局不稳，人民生活动**不安。这一切都影响着教育的普及和发展。

再次，科学技术的迅猛发展，正在使产业发生根本的变化。20世纪70年代产业的分化达到了空前的程度，由于高科技在工业上的应用，再加上工业不景气，第二产业在整个产业中的比例急剧下降，而第三产业，特别是饮食业、超级市场、连锁店等服务业迅速发展，使第三产业在发达国家整个产业中占了2/3以上。一方面，科技的快速发展要求培养高科技人才；另一方面，工业的萎缩并没有给高科技人才提供更多的就业机会，高学历者要找一份对口的、满意的工作十分困难。

最后，人口的急剧增长成为20世纪70年代影响教育的重要因素。特别是第三世界国家，民族独立以后，人口出生率高涨，但经济增长率跟不上人口的增长率，教育投资严重不足，普及教育遇到很大的困难。

可能还有其他外部因素，但以上几点足以说明，外部环境在20世纪70年代已发生且继续发生剧烈的变化，教育的变化却极其缓慢，远远跟不上形势的发展，不平衡的出现是难免的。这种不平衡主要表现在社会各方面对教育的需求与教育能够提供的数量与质量的矛盾。下面我们分别来考察这种供与求之间的矛盾。因为人口增长与教育需求已有专章论述，这里就不再重复了。

1.科学技术进步与教育需求

第二次世界大战以后的科学技术发展是惊人的，以电子、核子为中心的科学技术革命把人类带入了一个新的时代——信息时代。新的科技革命带来了知识爆炸。20世纪60年代以来，人类创造的知识比人类几千年来积累的知识总量还要多得多，如果说1665年世界上出版了第一本科技杂志，经过200年，到1865年，世界上的科技杂志达到1 000种，而到1965年，就已达到10 000种。现在全世界每年发表的科学论文有500余万篇，登记的发明专利达30余万件。学习已经成为现代社会生存的必要条件，人不仅在年轻的时候要学习，而且要终身学习，才能适应科学技术发展的需要。但是现在的教育体制和课程内容不能适应时代发展的要求，不能适应社会的需要。

科学技术的发展给人类带来的最大的变革就是生产工艺的变化。新的技术在生产上的应用使生产不断变革，造成产业结构的变化、行业的变化和工人的全面流动。这就对教育从制度、目标、内容、方法上提出了不同于传统教育的要求。

从教育制度来讲，旧的教育传统重视小学、中学、大学一套正规教育系统。一个人从正规学校毕业，就算受完了教育，他在学校学习的东西就可以一辈子受用不尽。可是现在不行了，生产工艺在不断地变换，劳动内容在不断地更新，一个人已经不能一辈子只从事一种职业，即使是同一名称的职业，其内容也在不断变化。如果他只依靠在旧有正规学校学习到的知识和技能，肯定要被社会淘汰。人们只有不断学习，才能适应因科技进步而瞬息万变的世界。正如埃德加·富尔在《学会生存——教育世界的今天和明天》一书的序言中所说：教育目的，“就它同就业和经济进展的关系而言，不应培养青年人和成人从事一种特定的、终身不变的职业，而应培养他们有能力在各种专业中尽可能多地流动并永远刺激他们自我学习和培训自己的欲望”[20]。他所领导的国际教育发展委员会提出“终身教育”和“学习化的社会”两个概念，要求“教育体系必须全部重新加以考虑，而且我们对于这种教育体系所抱有的见解本身也必须重新加以评议”[21]。

2.经济发展与教育需求

战后经济有了高度的增长，由于经济增长而出现了对人才的大量需求。20世纪60年代的人力资本理论就是在经济高速增长的时候提出来的。虽然70年代由于经济危机带来的生产萧条使人力资本理论面临破产，但人才的需求仍然是经济复兴和发展的条件。80年代以来，世界经济竞争日益激烈，特别是进入90年代，世界政治局势发生了根本性的变化。苏联解体、东欧剧变，打破了世界两极对抗的局面。政治局势趋于缓和，但经济对抗越演越烈。美日对抗、美国和欧洲共同体的摩擦，把经济竞争提到对抗的首位。发展经济要靠产品的革新，而产品的革新要依靠高新技术的发明，培养高新技术人才就成为各种教育改革的焦点。

由于科技进步引起了经济结构的变化，众多的工人、工程师、管理人员需要学习新的知识；国际贸易模式的变化，特别是发展中国家为引进新的技术，加入国际贸易市场，需要学习他们过去还很不熟悉的东西，人们对教育的需求比任何时期都迫切。

3.社会变革与教育需求

战后社会生活发生了深刻的变化。法西斯主义的战败带来整个世界的民主化。人们不仅要求政治民主化，而且要求教育民主化。教育已经不再是少数有钱人的专利品。正如埃德加·富尔所说：“过去人们把一切事物都视为万能的主宰按照事物的自然秩序所作的安排，因而甘愿忍受一切痛苦。现在不然，单就经济、福利与生活水平而言，人们已不再甘心于把人分成不同的阶级而使自己居于不平等的地位；也不再甘心忍受那种整个民族受苦的挫折。他们也不再听任教育居于不发达的状态，特别当他们开始相信普及教育是促进经济‘起飞’和收复失地的绝对武器时，尤其如此。”[22]

发达国家因社会变革引起的教育需求也是很明显的。过去，正规学校，特别是高等学校，是一种选拔学校。战后教育民主化，教育机会均等成为主要呼声。教育不仅要培养战后经济发展所需要的人才，而且要满足所有求学者的要求，要给失去学习机会的青年和成人有再学习的机会。

这些社会需求都要求教育做出结构性的变化，但是，教育系统具有很大的惰性。一方面是因为教育的周期过长，结构的变化就相当缓慢，不能适应社会急剧变化的要求；另一方面是人们的教育观念一时很难转变，新的学校的出现总会遭到一部分人的反对而难以推行。尽管如此，战后教育结构的变化还是很明显的。下面我们将分析这些变化，在分析这个问题之前，我们还要分析一个重要问题，即教育与就业的矛盾问题。

第二节 教育与就业的矛盾——教育的结构性失调

20世纪五六十年代世界经济的增长，要求把劳动力的培养作为一个前提条件，由此，人力资本理论应运而生。无论发达国家还是发展中国家，都增加教育投入，以便培养经济高速发展所需要的技术人才和劳动力。学生和家长们认为教育投入是最有效益的投资，毕业以后就能迅速改变个人的社会地位，并能增加收入。因此，在这个时代，人们对教育的要求达到了狂热的程度，都期待教育能给社会和个人带来奇迹。但是70年代世界经济的衰退打破了这个美梦，人才匮乏一变而为人才过剩，学生走出校门不是有丰厚收入的职业在等待着他，而是找不到职业。特别是具有高级学位的毕业生，由于找不到合适的工作，只能去从事只需要简单、熟练程度的工作。这在当时的社会主义国家苏联也不例外，许多有“工程师”称号的大学毕业生在从事普通工人的工作。这是极大的教育浪费。

我们先来看一看不同国家和地区知识青年失业的情况。

1.经济合作与发展组织囯家青年的失业情况

20世纪60年代，由于经济合作与发展组织国家的经济蓬勃发展，就业机会扩大，人均收入提高，通货膨胀率下降，失业率很低，只有2%～3%。但到了70年代，情况发生了急剧的变化，经济增长速度放慢了，通货膨胀率猛增。到80年代，经济合作与发展组织的7个主要国家年平均通货膨胀率超过了12%，失业率也上升到百分之十几或百分之几十。到1982年，经济合作与发展组织国家的失业总数在3 000万人左右，比1970年增加3倍。青年失业尤为严重。在美国、加拿大和日本，青年失业率是成年工人的2倍以上，澳大利亚、法国、西班牙和英国超过3倍。同时，失业率与受教育水平成反比。受打击最严重的是没有完成中等教育的工人，青年女性的失业率又高于男性。1980年，经济合作与发展组织秘书处进行的调查说明：经济合作与发展组织国家（除了土耳其）的青年失业率从1970年的10.4%上升到1979年的11.3%，青年在全部失业人员中的比例从44%上升到47%[23]（见图12-1）。

图12-1 1962—1980年经济合作与发展组织国家不断扩大的就业差额

资料来源：［美］菲力浦·孔布斯：《世界教育危机——八十年代的观点》，赵宝恒、李环等译，北京，人民教育出版社，1990。

2.发展中国家青年的失业情况

青年失业的现象在发展中国家更为严重。20世纪五六十年代刚刚兴起的国家，在国家独立之初，严重缺少管理干部，急需各种人才，但教育的周期较长，等到人才培养出来以后发现，政府部门的各种岗位已经被人占据，而这些人常常不是经过培训的人才。70年代经济的衰退当然也影响到发展中国家的青年就业。

亚洲青年失业的现象特别严重。如印度，据统计，大学毕业生的失业率在20世纪50年代初占全部受过教育的失业者总数的12%左右。失业者的绝对数字从50年代末的2万人上升到70年代末的120多万人。以上这些数字还不包括功能性失业，即受过高等专业教育的毕业生不能从事与自己专业有关的工作。受过中等教育的人失业率也很高。印度受过教育的人不足总人口的1/3，但失业率达总失业人口的2/3。可见，受过教育的人的失业率要高得多。这其中有一个失业的概念问题。工业发达国家所说的失业人数通常是指劳动力中工人及可能成为工人的人员总数和实际上被全日制雇佣的人员总量之间的差额。在发展中国家，只有很少一部分人受雇于城市中的现代部门，大多数人留在农村，因此，失业人口主要表现为在城市中的劳动力，失业人口中受过教育的人自然会占更大的比例。但上述数字足以说明，印度高等教育的发展规模和速度已远远超过印度国家经济发展和社会对大学生的需求。这种教育供求之间的矛盾造成的严重后果是印度的高级专门人才大量外流。1971年的一项研究说明印度在国外的工程师、科学家和医生的总人数达3万人。人才外流给印度带来严重损失。据联合国贸易与发展会议的研究表明，印度一名医生流往美国，印度要损失33万印度卢比，而美国得到的利益为517.5万印度卢比；印度一名科学家流往美国，印度要损失17.2万印度卢比，而美国得到的利益为187.5万印度卢比。[24]

受教育者失业率增高的原因自然是20世纪70年代经济衰退的直接后果，但是这个问题实际上在60年代后期就已经暴露出来。那么原因何在呢？我们认为，最主要的是教育结构不能适应社会变化的要求。

第一，战后科学技术的发展使得当代经济要求有更广博的文化科学知识和技术技能，生产工艺的不断变革又要求工人和技术人员不断学习，只为年青一代提供职业前的教育已经不够了，他们需要不断地学习来补充新的知识。特别是教育的周期很长，往往青年进入职业领域以后发现自己学习的东西已经过时，需要重新学习，但是现行的教育结构不能满足所有学习者的要求。

第二，经济的高速增长造成产业结构的变化。一些行业消失了，一些新的行业产生了。据统计，美国从1949年到1965年，约有8 000种职业从劳动力市场消失，同时出现了3 000种以上的新职业；联邦德国劳动就业人口中只有50%从事原来学习的职业。这种劳动的变更使得受教育者不适应社会的要求，常常处于失业或功能性失业的状态。

第三，教育内部的结构与产业结构不相协调，特别是发展中国家，急于培养高级人才，但由于这些国家的经济还处于传统以农业为主的阶段，社会急需初中级技术工人和技术人员，于是大学毕业生就找不到合适的工作。正如孔布斯在《世界教育危机——八十年代的观点》中描述的：“到六十年代，一些发展中国家发现大学毕业的工程师比协助他们工作的中级技术人员还多，或者医生比护士还多，以至于高级专家经常需要做中级人员的工作。”[25]如印度，独立以后大力发展高等教育，其发展速度是惊人的。独立前1946—1947年度，大学仅有18所（一说20所），学院636所，入学人数为22.5万人，但到1970—1971年度，大学增加到93所，学院为3 604所，入学人数为195.6万人，入学人数增加了8倍。这种发展与印度的经济结构和人才需求的格局极不适应。印度是一个发展中国家，经济构成中第一产业占重要的比例，主要需求的人才是能够从事工农业生产的达到基本教育水平的熟练和半熟练劳动力、一部分中级技术人才和少量高级专业技术人才与管理人才。印度独立后不是着力于发展基础教育，而是把重点放在发展高等教育上，这就不能不出现人才过剩的严重后果。