改革开放以来很长一段时间内，我国社区管理仍处在依附“单位制模式”的“亚社区”管理阶段。随着经济体制、政治体制和社会管理体制改革的进行，传统的计划体制逐渐解体，单位制管理模式也趋于失效，依附于它的“亚社区”管理已不能适应社会发展的需要，社区管理模式及指导思想急需改革。

一、社区管理中存在的问题

目前，我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨、传统农业社会向现代工业社会转型的时期，社区发展运动正蓬勃兴起，上海、北京、石家庄等城市在探索新型社区管理体制实践中取得了可喜的阶段性成果。政府不再是社区管理的唯一主体，社会中介组织机构有了较大的发展，社区居民委员会的自治性得到了一定程度的实现，居民的“社区人”属性增强，社区认同感和归属感增强。但是，从总体上来看，现行社区管理中还存在很多问题。

第一，政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。

第二，传统的城市管理体制下，社区自治被虚化。社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。例如，北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。

第三，政府部门在社区管理中存在经常性的“越位”问题。有些政府部门仍在行使本应由社区企业行使的职能，有些政府部门承揽和包办了许多本应由社会自治组织办理的事务，街道办事处直接领导和管理居民委员会工作的现象还较为普遍的存在，街道办事处还时常干预社会中介组织行使社会职能。

另外，社区居民委员会的角色错位问题没有得到根本解决，其自治性没能真正实现。居民委员会的应然角色在法律上早有明确的规定，但其现实中的角色却与其应然角色不符。1954年颁布的《城市居民委员会组织条例》明确指出居民委员会是“群众自治性组织”；1982年新宪法第111条也规定居民委员会是“基层群众自治组织”；1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》更是明确规定了居民委员会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。然而长期以来，居民委员会的自治性一直没能得到落实。目前，居民委员会实际上仍然是街道办事处的一个执行机构，并且过多的承揽了本该由政府、企业办理的事务，成了一个全能主义的准行政组织。居民委员本该首先对居民负责，但现实中却是首先对政府负责。

第四，社会中介组织发育不成熟，给有关部门的管理工作带来较大困难。已有社会中介组织中专业化的社会中介机构数量少，不能满足社区发展的要求；家政、房产中介、劳务中介等组织虽然数量较多，但很多存在收费不合理、服务不到位的问题；社区医疗服务站、社区文化站存在设备陈旧、服务项目少的问题。

第五，社区管理工作者队伍薄弱，专业化程度较低。目前，从事社区管理工作的人员大多未经过社会工作的专门培训，缺乏社会知识和专业管理知识，其工作方法多是行政方法。居委会工作人员普遍存在年龄偏大、学历偏低、工作能力不强、工作效率不高的问题。

第六，社区居民参与的广度和深度不够。许多居民仍把社区管理工作完全看作是街道办事处和居委会的事，没有把自己看作是社区管理的授权者，对社区的管理工作不关心甚至不配合，对社区内的社会活动、经济活动、文化活动和政治活动参与兴致不高，对居委会的选举不关心，使得社区管理工作要全面、深入展开的困难较大。

二、社区管理中存在问题原因分析

“政企分开、政社分开”的改革原则要求政府将应由市场和社会组织行使的职能剥离给企业和社会，必然导致许多超行政资源脱离政府部门的直接管辖。然而，有些政府部门囿于既得的权力和利益，在实际操作中没能将非政府职能彻底剥离出来；有些政府部门习惯于计划体制下的行政化管理方式，不自觉地继续用非法制化、非社会化、非市场化的手段涉足社区工作；还有些政府部门担心社区自治组织和社会中介机构不能胜任某些社会工作，便有意识地干预社会组织行使社会职能。由于政企分开、政社分开不彻底，大部分社区居民的医疗、养老、福利等关系还挂靠在工作单位，其利益的社区化程度还不是很高，对社区的依赖程度仍然不大，严重影响到居民参与程度的提高。

政府管理观念的滞后以及“政社分开”原则贯彻不力使得作为区政府派出机构的街道办事处和居民委员会的关系没法理顺。于是就出现了社区居民委员会的角色“错位”。在体制改革、权力下放的进程中，街道办事处将居民委员会当作其下属机构的观念没有改变，因而更多地将本应由其承担的行政性工作转移给居民委员会，而本该下放给居民委员会的部分社区管理权却没有落实。街道办事处与社区居民委员会的关系仍然处于领导与被领导、命令与执行的状态，居民委员会的自治性自然就没法实现。

政府在许多方面的“缺位”是社区中介组织发展不规范、社区管理工作队伍薄弱的重要原因。社会主义市场经济体制还不成熟，在当前市场环境下孕育出来的社会中介组织很自然地会存在不成熟性，这就需要政府部门以合法、合理的方式加以扶持。而政府往往对社会中介组织培育不到位，监管不着力，没有为其提供必要的规范化运作环境，对于部分中介组织的违法行为没有及时的整治。社区管理工作者管理水平的提高需要政府对其进行有计划的培训，而政府往往对社区管理工作者的培训不系统、不全面或过分地流于形式。

三、社区管理中存在问题的对策

社区是基层管理的载体，解决好现行社区管理中存在的问题对我国城市管理方式从“经济主导型”向“社会主导型”转变将起到关键作用。全国26个国家级实验区在探索新型社区管理体制过程中形成了很多宝贵经验，为我国研究解决城市社区管理中存在问题的对策提供了有益的参考。“沈阳模式”和“江汉模式”是沈阳市和武汉市在社区管理体制改革中的大胆实践，沈阳市在借鉴“石家庄模式”的基础上，增强社区居民委员会的地位，建立以居民的认同感和归属感为纽带，以社区成员的自我管理、自我服务为手段的社会化自治管理的运行机制，推动制度创新之路的进行。

立足现实中的问题，总结试点城区的有益经验，解决社区管理中存在问题，政府及其他相关部门应及时采取相应的对策。

第一，正确定位政府和居民委员会在社区管理中的角色，贯彻落实“政企分开、政社分开”原则。我国的社区管理体制改革是在政府的领导和推动下进行的，适合现阶段国情的应该是一种政府主导和社区自治相结合的社区管理。政府是当前社区管理的重要主体之一，它的职能是宏观性的，主要在于制定社区建设规划、培训社区管理人员、帮助社区完善必要的服务配套设施、培育社区中介组织和整合社区资源以促进社区发展。街道办事处是区政府的派出机构，代表区政府行使行政管理职能，它主要发挥指导、协调和服务功能。居民委员会是基层群众自治组织，不是街道办事处的下属机构，拥有社区自治权和对政府部门及其派出机构的监督权，履行管理辖区内公共事务和公益事业的职能。政府应转变管理观念和管理方法，改变惯用的领导、命令、控制等行政化管理手段，改变因袭旧体制的“本位主义”，继续将应由市场和社会组织行使的职能剥离出来。街道办事处应回收本应由其承担的却已转移给居民委员会的行政工作，下放一部分社会管理权给居民委员会。街道办事处与居民委员会的关系应界定在指导与协助的关系，居民委员会“自我管理、自我教育、自我服务”的内涵和外延应在法律上加以明确界定。

第二，政府要义不容辞地担当起培育和扶持社会中介组织发展的职责。政府要制定和完善有关政策法规为其营造良好的运作环境，并规范工会、妇联、共青团等准政府性质的社会团体介入社区工作的行为方式，积极培育管理型、咨询型、服务型中介机构，丰富和健全其类型，充分发挥其“良好的润滑剂”作用。同时，应建立社会组织发展指标体系、评估体系和监督体系，对于已有的不规范的社会中介组织要加以整治。

第三，加强社区在岗管理工作人员的培训。采取听讲、讨论和总结交流经验相结合的方式，丰富其管理知识，提高其管理水平。各高校要加强社区管理、社会工作方面的专业设置，培养优秀的专业化人才并鼓励他们参加社区工作。社会力量办学中这方面人才的培训力度也要加大，为在岗人员提供较多的“充电”机会。要建立起科学合理的评价体系，提升社会工作者的社会地位和收入水平，吸引更多的优秀人才加入社区管理工作者队伍，优化人员结构。

第四，提高居民的参与程度。“社区居民自觉自愿参与社区活动或事务的程度，是社区开明程度、健全水平和活力厚度的反映，是社区发展的一项综合指标。”因此，首先要提高社区居民利益的社区化程度，提高社区管理工作公开透明程度，通过宣传栏、布告栏向居民公告社区工作状况，大力宣传“我为人人，人人为我”以及“社区是我家，建设靠大家”的宗旨。同时，组织社区卡拉OK演唱比赛、交谊舞活动、健身活动等，多形式多渠道地引导居民接触交流，培养居民的社区意识，增强居民的社区认同感和归属感。