一、什么是社会管理

对于什么是“社会管理”，不同的学者看法很不一致。有学者认为，社会管理“是指国家通过自己的权力机关或授权部门依据一定的规则，对社会生活方方面面的干预、协调、调节、控制等行为，它是政府以调整社会关系、规范社会行为、维护社会秩序为目的而对社会活动所进行的管理。”[1]很显然，这种界定是从广义上来说的，它把社会和国家的范围基本上看作是一致的，社会管理的主体是“国家”和“政府”，在某种意义上它甚至就等同于国家管理。但也有学者这样认为，社会管理不同于一般的国家管理，它仅“是指对社会活动、社会生活、社会组织的运行机制进行指导、规划、组织、调节和控制的总称。”[2]很显然，这种界定又把社会管理的范围仅仅局限在很狭小的社会生活领域中了。

还有学者认为，“社会管理就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。也就是说，社会管理主要是以行政强制为基础，以法律为保障，对社会关系进行调整和约束，政府在其中起指导作用”。[3]这里明显突出的是以行政强制力量和法律法规为基础和手段而进行的社会控制，过于突出国家力量，而忽略了社会力量的参与协作。

另外，有学者从政府进行社会管理的角度来界定“社会管理”的内涵，并认为它“实际上是指政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境的过程。”[4]这里明显突出的一是只有单个主体——政府——作为社会管理主体，二是过于突出价值诉求和管理目标却没有指出明确的社会管理的内容。

针对上述这种情况，有学者提出社会管理应该“是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决”。政府“社会管理的核心是社会政策，社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的其他社会管理手段。社会政策的核心是福利国家或福利社会政策。”[5]显然，这种提法比较强调社会管理中的社会政策与福利方面，与其他对社会管理含义的界定一样，并没有将社会管理职能和政府职能很好地区分开来。

社会学者郑杭生从社会学角度对社会建设和社会管理做了说明，他认为如“社会”有广义和狭义两种含义一样，社会建设和社会管理也有广义与狭义之分。“广义的社会建设和社会管理，指整个社会的建设和管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的建设和管理。这里的社会就是与自然相对，与民族国家范围一致”。“狭义的社会建设和社会管理，则着重指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的建设和管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会。狭义的社会，社会学常用‘社会生活’或‘社会生活子系统’来表示。”郑杭生进一步论述说：“尽管社会建设和社会管理有狭义和广义之分，但是这种区分只具有相对的意义，实际上，它们是不能截然分开的。广义的社会建设和社会管理当然要靠各个子系统的建设和管理来支撑，其中已经包括狭义的社会建设和社会管理的内容。同样，狭义的社会建设和社会管理如果没有整个社会的建设和管理作为自己的大环境，没有其他各子系统的配合，也很难孤军建设成为和谐的子系统，很难实行有效的管理。所以，我们既可以广义地使用社会建设和社会管理，也可以狭义地加以使用。”[6]

上述对社会管理的论述优点在于首先对“社会”本身的含义和范畴作出了一个大致的划分，并在此基础上从社会学的角度对社会管理进行了分类。遗憾的是，作者并没有对社会管理的含义及内容进行一个直接的界定，而所谓广义的社会管理和狭义的社会管理的提法只是管理范围和对象上的一种划分，对“管理”本身并没有加以界定，因此，仍然比较抽象。笔者认为，要充分理解“社会管理”的内涵，必须首先弄清楚“谁来管理”、“管理什么”、“如何管理”三个基本问题。

第一，从管理的主体来看（即谁来管理），社会管理的主体不仅仅局限于政府部门，而且还包括许多非政府部门的参与。以往过于强调政府在社会管理中的主体地位，使得社会管理的基础力量和手段方式相对单一，行政色彩较为浓厚。从历史上来看，在工业化与城市化为基础的社会里，社会管理的主体是政府，因为作为独立实体的政府，其不仅是某一群体的代表，而且也是一种制度形式，它可以通过各种管理手段来弥补市场失灵所带来的各种社会问题，以维护社会的公平与稳定。但随着信息化、全球化时代的到来，社会管理的主体越来越趋向多元化，原来一切由政府部门来承担的社会事务，不仅难以满足人们多样化的需求，而且也难以与现代社会的分工和专门化相适应，社会组织等各种非政府部门就势必成为社会管理的一支重要力量。

第二，从管理的内容来看（即管理什么），社会管理的内容不等同于国家或政府管理的全部，而是国家管理中的一部分内容。由于对国家与社会内涵及外延的认识不统一，在许多文献中，人们要么将社会管理扩展为国家管理，从而泛化了社会管理的内容；要么将社会管理局限在狭小的社会生活领域，从而忽略了社会系统内容各要素之间的交互作用。从社会学的角度来看，狭义的“社会系统”是相对于政治系统、经济系统、文化系统和环境系统而言的，它是由社会生活、社会结构、社会制度和社会观念等子系统组成的。因此，社会管理应该是相对于政治管理、经济管理、文化管理和环境管理而言的一个独立的管理系统，其内容包括对社会生活的不同领域、社会结构的组成部分、社会制度的各个要素、社会事业的各个方面和社会观念的形成进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。其目标是增进社会福利与保障、促进社会公平与公正，以消除或减少社会问题的发生，维护社会长期稳定与发展。

第三，从管理的手段来看（即如何管理），社会管理的手段不仅仅局限于社会监督与控制，更在于社会工作与服务。社会管理的“管理”是由“管”和“理”两个字组成，“理”就是规则和制度，而“管”就是指制定规则和制度，并保证规则和制度的和谐运行。社会管理的目的就是要促使社会的良性运行和社会目标的有效完成。然而，长期以来，由于受政府管理和国家管理思想的影响，社会管理的手段常常被简化为一种单纯的监督与控制，把社会监督与社会控制看作是社会管理的主要手段，从而忽略了社会工作与社会服务的作用。实际上就社会管理的价值诉求来看，无论是调整社会利益关系，化解社会矛盾与冲突，还是维护社会公正与公平，促进社会稳定与发展，社会工作与服务作为一种非正式的社会控制方式，在社会管理中都起着非常重要的作用。而且，从当前的地位和发展趋势来看，社会工作与服务将越来越成为社会管理的一个重要手段。

通过对上述社会管理基本问题的分析，从一般意义上来讲，社会管理主要是指政府和社会组织部门为促进社会系统的和谐运行与良性发展，对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。其一般包括两大类：一是政府对有关社会事务进行的规范与管理，即政府社会管理；二是社会自我管理和社会自治管理。而现代社会管理是以政府干预与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。目前，提高社会自治与自我服务能力已成为当代社会管理发展的一个大趋势。

二、社会管理的特征

社会管理具有如下一些特点。

1.复杂性

社会管理涉及社会活动、社会生活的各个方面、各个领域，涉及社会各类子系统之间错综复杂的关系。在现代社会，随着社会发展程度的不断提高，社会生活越来越丰富多样，社会管理复杂性的特征也日趋明显。

2.整体性

社会管理特别强调遵循系统原则，它把社会看作由各个部分相互联系、相互作用而组成的有机整体，看作一个多层次、多结构、多序列的完整的网络体系；认为部分的失调会影响社会系统的正常运行。在履行社会管理职能时必须考虑到多方面社会因素的影响，考虑到社会各部门活动的均衡协调。孤立地、片面地考虑问题、处理问题，在实践中都会对社会活动、社会生活带来危害。

3.人为性

社会管理归根结底是对人的管理。人是社会系统的第一要素和社会管理的第一对象。虽然社会管理还包括对财、物、事的管理，但它们之所以成为社会管理对象，是因为它们是人创造的，体现着和包括着人的关系。因此，对人的管理才是社会管理的根本。

在对人的管理上，一方面，要激发社会成员的工作热情，调动每个人的积极性和创造性；另一方面要协调不同社会成员之间的关系，使人们团结一心为实现社会发展目标而努力。

4.目的性

社会管理是一项目的性极强的活动。社会管理的目的和动机，即实施管理的主体所预期的社会状态。它决定着社会管理活动的方向和性质，并具体地体现为一定的管理社会目标。虽然社会目标按社会生活的不同领域可划分为许多不同子类，而且它们在不同社会发展阶段，对于不同的管理者来说，其具体内容并不相同，但是，所有社会管理的一般的、普遍追求的目标则是一致的，即保证社会活动、社会生活、社会关系协调有序地发展，整个社会系统处于良性运行状态，实现社会效果的最优化。为此，社会管理工作必须依据社会发展规律，科学合理地进行计划和安排，既要制定出社会整体的发展计划，又要制定出社会各领域、各部门、各个发展阶段的发展计划。

三、社会管理的分类

社会管理依据不同的标准，可以划分为不同的类型。下面是几种常见的分类。

1.依据管理对象范围的不同，划分为广义的社会管理和狭义的社会管理。广义的社会管理指对整个社会系统的管理，即对整个社会活动、社会生活、社会关系的调控；狭义的社会管理指对社会某一特定子系统的管理，即对社会生活、社会服务等方面（所谓狭义的社会领域）的管理。

2.依据管理主体的不同，划分为国家管理和社会组织管理。国家管理又称社会行政管理，指国家政权机关依据法律和政策，运用各种手段，对社会组织、个人、社会活动进行指导、调控，使社会系统协调、稳定、有序地发展；社会组织管理又称社会自治管理，指社会组织、群众团体根据社区公约、组织章程、活动计划，对一定范围或方面的社会生活、社会活动和社会关系进行指导、约束和协调。这两方面的管理，以前者为主，二者相互配合。

3.依据管理所涉及社会基本领域的不同特征，划分为经济管理、政治管理、思想管理和社会管理（狭义的）四种基本类型。社会可划分为四个基本子系统：经济子系统、政治子系统、思想子系统和社会子系统。对经济子系统的管理即经济管理，对政治子系统的管理即政治（行政）管理，对思想子系统的管理即思想管理，对社会子系统的管理即社会管理。需要指出的是，社会管理的具体活动除了在各社会领域里展开以外，还在各社会领域的相互作用中即整个社会系统范围内进行，从而形成了作为对上述几种管理的综合的对整个社会系统的管理。这种管理要求把各领域的管理中所要实现的分目标协调起来，以实现整个社会系统和谐发展的总目标。

除了以上几种分类方法外，社会管理还可有许多其他的划分方法。比如，按照管理对象的形式，可划分为人事管理、财产管理、物资管理、信息管理；按管理职能的不同，可划分为计划管理、目标管理、组织管理等。

四、社会管理的历史演变

1.传统社会的社会管理

在资本主义社会确立之前的传统社会里，国家和社会的二元化并没有形成，国家既是一个经济实体，也是一个政治实体，社会和国家融合在一起，社会被紧紧束缚在国家政治权力的实体上，这时国家实行的政治统治也是其作为社会管理的主要方式。因为社会是国家的基础，国家来源于社会，所以尽管在传统社会中的国家所代表的是封建地主和贵族阶级，但是国家在形式上成为普遍性的领域并且受制于整个社会不同阶级的制约，这就要求国家必须在某种程度上满足各阶级的利益，如果对于社会的管理遭到失败，那也就意味着国家会灭亡。这一时期的社会和国家基本是同一范围，农业文明背景下的社会管理形成的格局是农民对封建地主和贵族的人身依附，土地的占有是当时社会关系的核心要素。

2.早期现代化社会的社会管理

在工业革命和西方资产阶级革命之后的西方世界，大工业的发展给国家与社会的管理带来了变化，社会的重心转移到商品的生产与分配，并且社会不再和国家统一在一起，而是从国家中独立出来，这便形成了国家和社会的二元化。但是，作为刚刚问世的社会在当时是不成熟的，此时的社会包括市场、文化、宗教等，社会作为一个系统在当时的发展也非常不均衡，社会管理主要是就经济领域和社会安全领域而言的，尤其是经济领域，关于政府在这方面该扮演什么角色的问题一直是讨论的焦点，自由放任的原则占据主流的声音。但是，一方面是机器大工业的快速发展，另一方面是普遍的贫穷和反抗，社会矛盾的尖锐爆发为社会管理的变革提出了严峻的要求。在这些早先的工业化国家里，由于其本身存在着一个独立的社会，即市民社会，这个市民社会的一些特点使得一些在东方国家认为需要管理的社会事业在这些西方国家中并不需要社会管理的深度介入，如教育、新闻出版、结社等，而且这些方面自觉地担负起社会管理的部分职能。这就和我们今天在中国强调的社会管理是很不一样的。

3.20世纪30年代后工业化社会的社会管理

这是现代科学技术和经济发展最为迅速的一段时间，也是社会管理变化比较大的时期。社会管理真正成为一项国家治理的重要任务，并且有了科学的理论作为指导，正是从这一时期开始的，并且公共管理学作为一门学科得以建立，社会管理体现为公共管理。在经历了历史上最大的一次经济危机之后，工业化国家的经济遭受沉重打击，由经济领域引发的社会问题也非常严重，国家正是从这个时候开始，由资本主义市场“守夜人”的角色转变为积极介入经济和社会管理的领域的“行政国家”、“福利国家”，政府的行政权力扩大、职能扩张，直接介入和管理社会事务，除了经济的宏观调控之外，还建立了良好的社会保障系统，进一步发展了非政府组织。但是，这种情况也存在问题，这种社会管理的格局是凸现国家主体，行政权力的扩张导致政府与公共部门有关的机构严重膨胀，机构臃肿、效率低下和官僚主义使这种社会管理体制的弊病暴露出来。于是便迎来社会管理的改革。

4.20世纪70年代以来发达国家的社会管理

从20世纪70年代到现在，这并不是一个很长的历史阶段，但是发达国家在社会管理方面的变化还是很大的，也出现了不少前沿的理论。首先，社会的范畴进一步精确化了，它不仅独立于国家，也独立于市场，这样以前的国家与社会的二元框架被细致化为国家、市场与社会的三元框架，社会管理的内容相对更为明确。其次，传统公共管理受到新公共管理运动的挑战，针对庞大科层体系的弊病，新公共管理将市场和企业的规则引入到政府中，以提高效率、加强灵活性、强调结果和管理者的个人责任、科学评估等，并且减轻了政府身上的一些负担，但政府依然是主体，“行政国家”在本质上没有改变，这就不能有效解决社会问题。最后，在20世纪90年代以后，“社会治理”和“善治”的观点提了出来，“善治”其实也就是对于“社会治理”的一种发展，治理的理念强调的是合作原则，国家、市场和社会都要积极介入到社会管理的事业中来，相互合作，国家尽可能将社会管理的权力归还社会自身，通过正式与非正式的有效机制，使政府、企业和社会组织发挥各自的优势解决社会问题，从而达到社会发展的均衡。