(一)上海郊区城镇化历程

上海作为我国最大的经济中心和全球贸易港口，正向着国际经济、金融、贸易和航运中心的目标迈进。上海在建设国际性大都市的过程中，不断推进郊区城镇化建设、加快城乡统筹协调发展，“十五”期间重点实施了“城九镇”试点工作，采取“五大优先”政策对试点城镇予以鼓励和控制。目前，上海郊区城镇化建设取得了积极的发展成效，城市化水平不断提升，2008年上海市户籍人口城镇化率已经达到87.5％，是全国城市化综合水平最高的城市。

加快郊区发展和城镇化建设，是上海市一直以来城市发展的重要战略之一。伴随着城市的快速发展，城乡联系程度及不同时期的政策也有所差异，总体上看，上海市郊区城镇化进程主要经历了以下几个阶段：

第一阶段：1949年解放前。上海市是资本主义工商业大城市，周围郊区是半殖民地半封建的小农经济。城乡关系表现为城市通过市场对农村统治与掠夺，农村经济衰败，城市畸形增长。

第二阶段：1949年至1978年。其中在1949—1954年，上海的城乡经济、社会结构基本处于原有格局状态，城乡分离，城乡联系仍以市场为主，但在政府保护下工农联盟进一步加强，城乡交换中乡村利益得到一定程度的保护。1955年起，国家逐步形成了高度计划的经济体制，将全部工业(包括农副产品加工业)安排在城市，否定农村非农产业的发展；在城乡关系上，通过对农产工业原料和粮食及副食品实行统购和派购政策，对城市工业品进行计划调拨，人为地阻断了城乡联系，形成了城市—工业，农村—农业的二元经济结构和二元地域结构。

第三阶段：1978年至1999年。这一阶段，国家经济体制逐步由计划体制向市场体制过渡，上海城乡联系的市场机制得到恢复。1984年以后，农民获准进城务工经商。1986年，上海市政府提出了城乡一体化的发展方针，并采取多种措施促进城乡一体化发展，城乡联系的加强及政府政策措施的加大，极大地促进了农村非农产业的发展。

第四阶段：1999年至今。1999年国务院批准了《上海市城市总体规划(1999—2020)》，上海市定位为现代化国际大都市，并以浦东开发建设为龙头，成为国际经济、金融、贸易和航运中心。面对新一轮城市现代化发展的机遇，上海市明确提出“九五变化看市区，十五变化看郊区”，“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”，上海城市建设的重点向郊区进行战略性转移，加快推进和实施城市化(城郊一体化)战略。2001年，上海市正式启动了“一城九镇”试点建设，突破传统的城镇发展模式，重点推进新城和中心镇的建设，努力构筑特大型国际经济中心城市城镇体系，进一步推动郊区城镇化、城郊一体化进程。

2008年末，上海市城市化水平已经达到87.46％，较2000年增加了12.86个百分点，高出全国平均水平41.78个百分点，同时也大大超过世界高收入国家平均77.7％的城市化水平，全市户籍人口已增加到1391.04万人，是解放初期的2.7倍，占全国总人口的1％。

(二)积极推进郊区城镇化的做法

1.加快实施“一城九镇”试点，构建城镇化网络体系

中心城人口增长和用地规模扩展仅仅是城镇化进程的某一特定阶段特征。目前，世界各国都把郊区化作为城镇化发展的一个新阶段，借以缓解中心城过重的人口和工业压力。上海市郊区卫星城和城镇体系的建设在国内各大城市中起步较早，成绩也较显著。上海郊区城镇化不能仅仅看作是以让农民过上文明生活为宗旨的乡村城市化过程，它更是上海整体功能调整和拓展的必然，其实质是在更大的空间范围内重建上海新区。

2001年，根据中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》的精神，以及上海市委七届六次全会提出的“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”的要求，上海市实施了以新城和中心镇为重点的城镇化战略，加快郊区城市化步伐，并提出重点发展“一城九镇”，即松江新城，以及安亭、浦江、高桥、朱家角、奉城、芦潮港、枫泾、罗店、堡镇九个中心镇的城镇化思路(在后期建设中又调整为目前的松江新城、临港新城、安亭新城、朱家角镇，罗店镇、商桥镇、浦江镇、奉城镇、枫泾镇，陈家镇等“三城七镇”)。在《上海市城市总体规划(1999—2020)》中，上海市进一步推出要形成“中心城——新城——中心镇——集镇”的多层次城镇体系，以及由沿海发展轴、沪宁、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”空间布局结构。

上海市在加快实施“一城九镇”试点工作中，积极采取了“五大优先”的政策措施，重点对试点城镇给予相关鼓励措施。“五大优先”政策即：一是优先配套大交通和大市政基础设施；二是优先启动行政区划调整和行政管理体制改革，三是优先开展户籍管理制度和社会保障制度改革，四是优先落实财税扶持政策和土地使用政策，五是优先推进编制总体规划和投融资体制的改革创新。

在城镇功能上，实现以住房开发为主的单一功能建设向培育产业、繁荣经济、增加就业、形成区域经济增长极的城镇综合功能转变；在投资重点上，实现重视直接经济效益的基础设施建设向注重社会效益的人文、生态和环境建设的转变。“以人为本”，试点城镇多渠道吸引人口进入。明确市中心城人口迁入试点城镇的引入政策，提出符合城镇发展需要的外省市人员迁入试点城镇的准入条件。对本市农民实行向试点城镇集中的导入政策，户口在本市农村的人员，凡在城镇建成区内购买商品房者，或经批准在镇区内自建房者及其直系亲属，可申请落户该城镇。在这些配套政策的实施下，上海“一城九镇”试点工作取得了重要进展。

一是上海小城镇开发体制取得新突破。“一城九镇”试点建设采取了“政府引导、市场运作”的方式，突破了原来城镇建设由政府大包大揽的模式。各试点城镇根据自身特点和发展需求，由市、区、乡镇政府共同出资，适当引入一定的社会资金，成立各个镇的城镇开发公司，具体负责试点城镇的基础设施和前期开发建设。

二是体制机制创新取得初步成果。上海在“一城九镇”试点中，逐步形成了城镇开发的市场运作机制、城乡一体化的社会保障体制，并通过建立镇级金库，完善了城镇建设财政资金自我积累与激励机制，通过对分散建设和一般城镇发展的适度控制，探索了城镇体系持续发展的保障机制。

三是加强统一规划，城镇发展科学化、特色化。在“一城九镇”建设中，上海市注重统一规划，使城镇化发展科学化，同时综合考虑城镇的功能定位、城郊特点、产业特色、地貌特征、历史文脉等因素，借鉴国外特色风貌城镇建设经验，引进国内外不同城市和地区的建筑风格，重点在城镇新建城区，因地制宜塑造“一城九镇”的特色风貌。“一城九镇”的规划设计采取国际公开招标的方式，设计方案特色鲜明，改变了原来“千镇一面”的现象，不断凸现出城镇建设的特色，各试点城镇形成了各自的“风貌特色”。例如，松江新城规划建设成为英国风格的新城；高桥镇建成荷兰式现代化城镇，融入法国和澳大利亚风情；安亭镇建成德国式小城；浦江镇以意大利式建筑为特色，结合美国城镇风格；朱家角镇既凸现本土水乡古镇风貌，又具现代城镇格调等。同时，这些小城镇还承担着不同的经济职能，如松江新城和安亭将以汽车产业为重点，朱家角将大力发展旅游休闲业，枫泾以商贸服务业为重点，高桥将建设成为重要的港口城镇等。

2.积极拓宽融资渠道，支持郊区城镇化发展

早在20世纪90年代，上海市奉贤区原江海乡自筹资金1.5亿元，建设了27平方公里小区，住房面积达31万平方米，并建设了小学、卫生院、商店等设施，同时在用水、排污、道路等基础设施方面进行了配套；原洪庙乡在五年内由农民自筹资金4650万元，建设住宅15万平方米，并自费配套了市政设施；嘉定区马陆镇三年建造7万平方米住房，建造了变电站及煤气管、下水道等设施，小城镇规模迅速扩展。进入21世纪以来，在城镇化发展过程中，上海市引入市场化原则，推进城镇化投融资体制的改革与创新，拓宽融资渠道，多方面筹措资金，同时推动体制改革，建立新型城镇开发平台，加快城镇建设步伐。

在“一城九镇”试点建设中，上海市按照国有资产授权和市场化运作的模式，建立试点城镇的多元化投资公司，承担城镇开发建设。试点城镇可选择一家或几家由市、区、县、镇政府出资设立的城镇投资公司或建设开发公司，并吸纳国内外企业等社会资金参股入股，以投标发包等社会化开发方式，完成突进式开发建设。鼓励金融机构为“一城九镇”开发建设提供服务。支持金融机构到“一城九镇”开设分支机构，引导国有商业银行采取多种形式，为试点城镇建设提供中长期信贷支持，对试点城镇基础设施建设贷款，市、区县、镇政府财政给予一定比例的贴息，充分发挥金融机构在试点城镇发展中的作用。同时鼓励各类法人和自然人以多种方式，参与试点城镇基础设施与公共设施的建设和经营，鼓励各种投资公司、控股公司、上市公司等参与试点城镇的开发建设。对有收益的基础设施与公共设施，可合理确定服务价格，实行有偿使用，可采用股份制等市场化的方式，进行综合开发，滚动发展。

2009年，上海市政府和国家开发银行签署了《上海郊区城镇规划建设金融合作备忘录》，国家开发银行提供500亿元的融资，支持上海全面提高郊区城镇规划建设水平。根据协议，双方合作期限为2009—2015年，将分为三个阶段：2009—2010年为合作启动阶段，主要围绕上海市政府发布的《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》的要求和部署，坚持高起点规划、高标准建设，双方成立规划合作办公室，国家开发银行参与并支持上海市城镇规划研究。2011—2013年为强化基础阶段，主要加大对郊区重点新城基础设施和公共服务设施等项目的投入力度，完善新城镇城市功能。2014—2015年为全面发展阶段，全面提升郊区基础设施，加速郊区城镇化建设的进程。同时，国家开发银行上海分行还分别与嘉定区、奉贤区、闵行区和宝山区签订了郊区项目合作开发协议，首批合作开发建设嘉定新城、南桥新城、浦江镇和罗店镇。

3.不断拓宽渠道，鼓励人口向小城镇集中

在城乡一体化建设中，上海市采取了多种措施，积极促进人口向小城镇集中，加快小城镇发展。2001年，上海市政府颁布《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，其中规定了对于本市农民、市中心城人口及外省市移民向小城镇集中的准入政策如下：

(1)对本市农民实行向试点城镇集中的导入政策。户口在本市农村的人员，凡在城镇建成区内购买商品房者，或经批准在镇区内自建房者及其直系亲属，可申请落户该城镇。因在城镇务工经商，投资兴办二、三产业，或受聘于城镇企事业单位，或因被征用土地而投靠镇内直系亲属，以及有其他正当理由者，均可迁入镇区并登记为城镇常住户口，享受城镇居民的待遇。

(2)对市中心城人口实行向试点城镇疏散的引入政策。试点城镇要以最适宜的生态环境、各具特色的城镇风貌和现代化的居住功能吸引市中心城区人口。有条件的试点城镇开发可与市中心城旧区改造相结合，制定试点城镇新区开发与市中心城旧区改造的“搭桥”政策。财政、土地等部门对参与城镇建设的开发公司在旧城改造、房地产开发、市政和绿化建设、土地供给等方面给予优惠政策，以吸引市中心城居民入住试点城镇。

(3)对外省市人员实行“投资性移民”(含购房投资)或“智力性移民”的准入政策。对于外省市具有一定专业水准的科技、教育、管理等方面的人才和具有本市紧缺技能的人员，经市有关部门核定后，可登记为城镇户口；对带投资、带项目的外省市人员定居试点城镇的投资额起点标准，由各区县政府根据开发城镇经济、招商引资的实际需要进行审核，报市政府批准后执行。对属“智力性移民”和“投资性移民”的外省市人员，不规定居住期限，不征收增容费。

4.改革行政管理组织，全面施行乡镇行政区划调整

由于历史、行政区划变动等原因，上海郊区村镇规划较小。2001年前上海有202个乡镇，平均镇域人口只有2万人左右；近3000个行政村，每个行政村人口只有1000人左右；小城镇人口除了县城镇和几个老建制镇以外，平均不到3500人。镇区人口过少，使许多人居环境基本的市政设施不能达到最小建设门槛规模，如供水系统、水厂需求规模不足，造成一些维护自然生态环境的基础设施，如污水处理系统、污水厂等也难以建设或难以维持。小城镇人口规模低，腹地有限，已经严重影响和制约了其自身发展。

为了改变村镇规模太小的局面，加快形成合理的城镇体系，上海市政府自2001年开始对郊区实施乡镇行政区划调整。本次区划调整是基于上海城市总体规划，重点调整新城和中心镇地区的乡镇，适当调整一般集镇地区的乡镇，原则上各区县乡镇建制数在现有数量基础上减少40％。同时，要求突出重点，增强新城和中心镇的实力，扩大其辐射范围，避免平均式简单合并，最终形成梯度辐射强、功能互补好、管理效率高的城镇新行政区划体系。经过乡镇行政区划调整，2009年上海郊区有8个区和1个县，所辖109个镇和3个乡，近1800个行政村，相对于2001年村镇数量显著减少，形成了比较合理的市域城镇体系。

5.发展现代都市农业，促进新农村建设

在推进新型城镇化进程，鼓励和加快人口向城镇转移和集中的同时，上海市也积极发展现代都市农业，加快促进郊区新农村建设。2006年，上海市按照“试点先行”的要求，确立了9个上海新郊区新农村建设的先行试点地区，分别为：

(1)金山(廊下)现代农业园区，规划建设成为综合性农业示范区；

(2)青浦金泽镇商榻地区，通过大力发展水产业和种植业，推进特色水产和优质粮田的集约化和规模化经营；

(3)嘉定(华亭)现代农业园区，主要发展有机农产品、林果花卉种植、名特优水产养殖业；

(4)奉贤庄行镇现代农业发展区，建设以万亩粮田、万亩设施菜田、万亩果园、苗木花卉基地和农林观光旅游基地为特色的生态农业园区；

(5)浦东新区张江合庆地区，重点发展都市农业和休闲旅游业；

(6)松江区新浜镇，规划通过浦南、浦北的联动发展，与松江新城共同构成城乡一体化和“三个集中”建设的重要示范区；

(7)南汇区书院都市现代农业发展区，将依托水产养殖、水稻种植、西甜瓜生产等五个农业合作社，重点发展特色农产品种植业；

(8)崇明县陈家镇现代农业园区，规划建设成为集生态农业、科研创新、农家旅游、清洁生产功能为一体的现代农业园区；

(9)崇明县绿华镇，将大力发展“柑橘、蟹苗、畜禽、蔬菜”四大特色产业。

在加快推进郊区新农村先行试点地区建设的过程中，上海市还主要围绕以下三个方面的工作推进新农村建设：

(1)发展新农业。其核心是实现农业的新“四化”，即农业组织化、农业经营规模化、农业生产标准化、农业产品市场化，使农业与现代服务业相结合、与先进制造业相结合、与文化创意产业相结合等，以发展高产、优质、高效、生态、安全农业为目标，以发展种源农业、装备农业、数字农业为重点，运用工业化手段和规模经营方式，改善农业基础设施，大力推进科技强农，实现农业综合生产力的大提升，完善农村合作经济组织制度，培育农业产业化、规模化经营的龙头企业，实施农业品牌化战略，增加对农业基础设施、科技应用与创新和农产品安全监管等领域投入，创新投融资手段，吸引各类资金参与郊区建设。

(2)培养新农民。通过对郊区农民开展各种形式的教育和技能培训，加快郊区传统农民向专业农民和非农技工转型，扩大非农就业，稳步提高农民工资性收入。不断完善郊区社会保障体系，增加农民转移性收入，努力促进郊区农民的专业化和市民化。值得注意的是，上海市在实现农民职业、身份转变的过程中，积极引导其转变思想观念，尽快适应新的生活方式和工作方式，努力培养一批“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，不断提高农民的生产方式和生活质量。

(3)构建新型城乡一体化发展格局。以城乡统筹为核心，实行部门联动和政策集成，形成“以工促农、以城带乡”的长效机制，建立覆盖城乡的公共财政制度和社会保障体系，努力消除城乡协调发展中面临的体制性障碍；建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，促进中心城区人口疏解，吸引农民进入城镇，逐步归并自然村，提高郊区城镇化和集约化水平；按照“中心城区体现繁荣繁华、郊区体现实力水平”的战略布局规划，加快以重点工程项目和工业园区为载体的郊区开发，实现优势互补、功能耦合、共同繁荣的城乡一体化发展格局。

6.探索建立适应城镇化的农村宅基地新机制

上海郊区以前一直呈现居民点布局散乱的现象。以青浦区赵巷镇为例，赵巷镇属水网地区，全镇44平方公里行政管辖区域中，1／7是河流，农民居住点沿河流两岸布局，有近670个自然村，6700多户农民，占地450多公顷。670个自然村中以1～5户为单位的历史遗留老宅基占近1／10，这些老宅基占地面积较大，平均每户1亩左右，既浪费土地资源，又增加市政工程建设的难度，给各方面管理带来了诸多不便。根据全镇的土地利用总体规划，若现有农民居住点迁并到58个中心村上，则每户可减少用地近60％，全镇就能少占地270多公顷。但在推进城镇化过程中，也存在着资金短缺导致居民点规划落实难，拆旧建新衔接难，旧宅基地复垦难且缺乏自我优化机制，农民进城居住经济实力不足等问题，制约了上海郊区城镇化进程。

上海市通过引入市场机制来促进农村宅基地整理，解决以上城镇化推进过程中存在的问题。新机制的基本思路如下：新增宅基地，争取一步到位；对于农村老宅基，愿意整体搬迁者统一规划搬迁；对于个别有能力搬迁进城镇者，政策上支持，让其自动迁移；如果一个村庄大部分村民已经搬迁，剩余没有能力迁移者，政府通过建立普通适用房形式帮助其搬迁。农村宅基地新机制实施的具体做法为：

(1)在“一城九镇”的基础上，在一乡镇内或打破乡镇，有目的规划1～2个小城镇，用于该乡镇农民集中建设住宅安置；

(2)用于集中建设居民点土地由乡镇政府统一安排并取得之后，做好居民点内部规划；

(3)进城镇建房者，通过村组向乡镇政府申请宅基地指标，经审批合格后取得宅基地指标，并按规划要求进行建设；

(4)如果申请者是农村已经有宅基地者，由农民、集体和乡镇政府签订复垦合同，或支付复垦费用，并签订拆迁计划，复垦后的土地属于乡镇集体所有；

(5)对于建筑物比较新，政府暂时不要求拆迁的宅基地，可通过有期限、只维修不翻修等有条件转让建筑物所有权和土地使用权；

(6)没有宅基地而符合条件者，占用原所在村指标进镇建房，原所在村将相应量的集体土地转为乡镇集体所有，尽可能地使各村组转为乡镇集体所属的土地连片集中(也可通过置换集中)；

(7)由土地储备中心将转为乡镇集体所属的土地进行开发，储备和运作。

7.改革用地制度，开展城乡建设用地增减挂钩试点

2009年，根据国家有关部门制订的《关于开展第二批全国小城镇发展改革试点工作的通知》要求，上海市政府制订了《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》，提出支持开展城乡建设用地增减挂钩改革试点。在国家发展改革委员会和国土资源部的指导下，选择上海市条件成熟的试点镇，优先开展城乡建设用地增减挂钩工作，建立增减挂钩项目区，通过建新、拆旧和土地复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理。项目区内征收集体土地的，要依法办理土地征收手续，依法给予补偿。项目区内农民以其宅基地按照规定的置换标准，无偿换取项目区内搬迁安置房或获得等价的货币补偿。经出让获得土地使用权的农民搬迁安置房，予以房地产权登记。同时，还提出支持试点镇整合工业用地和参与土地储备，推动试点镇老镇区内工业企业向工业园区集中，由市、区县优先安排动迁企业的用地指标，置换出的原工业用地，依照批准的规划实施管理。试点镇可将规划区内近期建设用地分批次转用和征收后，作为政府的土地储备；支持有条件的自然村落集中归并，对未实行增减挂钩试点、有条件归并的试点镇零星自然村落，在统筹规划的前提下，逐步实行归并；整理复垦形成的耕地占补平衡指标由该镇优先使用。

2009年9月，上海市政府办公厅宣布，上海10个小城镇，包括崇明县陈家镇、金山区廊下镇、奉贤区青村镇、松江区小昆山镇、嘉定区安亭镇、青浦区金泽镇、浦东新区六灶镇、宝山区罗店镇、闵行区浦江镇和浦东新区川沙镇，建设发展改革试点工作全面启动。2009年9月23日，松江区小昆山镇、嘉定区安亭镇、浦东新区六灶镇、宝山罗店镇等试点镇，完成了城乡建设用地增减挂钩规划的编制和上报工作，国家已批复同意4个镇共7000亩土地增减挂钩指标。