(一)城乡二元制度的含义

城乡二元制度，简单地说，就是城乡分割、城乡有别的制度体系。具体来说，城乡二元制度是指在二元经济结构中为了加快城市工业化进程和限制劳动力等生产要素在城乡之间的自由流动而建立起来的城乡分割、城乡有别的制度体系。城乡二元制度几乎涉及所有的社会、经济、政治和文化领域，具体包括户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等14种制度。

发展中国家由贫穷落后走向发达繁荣是一个长期曲折的过程，各个产业和地区也不可能同步平衡发展，必然有先后、快慢、优劣的差别，新兴的、条件更优越的产业和地区的发展往往优先、更快、更好，因而出现二元经济结构是落后国家向发达国家演进过程中普遍存在的结构特征和必经的发展阶段，但是，为了片面加快工业化速度而试图阻止乡→城人口流动，制定和实行城乡分割、城市偏向的城乡二元制度，则是违背经济发展规律的，至多是特定阶段的权宜之计。因为城乡二元制度虽然可能实现短期快速工业化的目标，但是这种歧视性的制度安排极不公平合理，会扩大城乡差别、工农差别，甚至造成城乡对立，不仅会进一步扩大工农差别和城乡差别，而且会固化二元经济社会结构，减缓城镇化进程，最终可能抑制工业化任务的完成。

(二)城乡二元制度的形成

关于城乡二元制度形成的原因，目前学术界主要有三种不同的观点：

第一种观点是从国家实行重工业优先发展的赶超战略的目标和途径来解释。在重工业优先发展战略下，经济资源向城市重化工业集中，重化工业是资本密集型产业，不可能吸纳较多的农村剩余劳动力，因而人为地压低农产品价格，把农业的剩余变为工业的积累，同时限制农村人口向城市流动。为此，政府实行统购统销政策、计划价格制度、户籍制度等来实行城乡分割，保证重化工业所需资金，严格控制乡→城人口的流动。

第二种观点认为，农民虽然人数众多，但因居住分散而导致的集体行动中过高的沟通成本，以及由于单个农民的产品只是农业产出的微小份额，造成免费搭车现象，因而缺乏政治力量。由此便形成农民人数众多而政治影响力微弱这种所谓“数量悖论”。

第三种观点认为，上级政府对下级政府的政绩考核方式导致了城市偏向的经济政策和城乡二元制度。政府通过GDP增长率来考核下一级地方政府的政绩，因此地方政府的首要目标就是发展当地的经济，而城镇地区的非农产业是经济增长的主要源泉，从而地方政府采取了一些城市倾向的经济政策和城乡二元制度(在中国最为明显)。

以上三种观点分别从不同的侧面解释了城乡二元制度的成因，然而，城乡二元制度绝不是某一种因素独立作用的结果，而是由二元经济结构、赶超发展战略、计划经济体制、人口因素等多种因素共同作用形成的。

(三)城乡二元制度的特征

城乡二元制度既是对城乡居民身份的认定，更是对利益关系的界定，它具有城乡二元性、城市偏向性和城乡分割性等基本特征。

1.城乡二元性

城乡二元制度最突出的本质特征是二元性，城乡二元制度的二元性有三层含义：一是从城乡二元制度的内涵看，城乡二元制度规范的是城市与农村或市民与农民之间的经济社会关系，是关于城市与农村或市民与农民之间的经济社会关系的制度体系；二是从城乡二元制度产生和存在的条件看，城乡二元制度的产生和存在依赖于经济结构的二元性，二元经济结构是城乡二元制度产生和存在的前提条件；三是从城乡二元制度的影响看，城乡二元制度一旦形成，它不仅催生了另一个二元结构——二元社会结构，又造成了二元经济结构中产值结构和就业结构的偏差，从而强化了经济结构的二元性。

2.城市偏向性

二元性仅仅是城乡二元制度的表面象征，其本质特征在于城乡二元背后不同的权利和利益规定。在城乡权利和利益的规定上，城乡二元制度的显著特征是牺牲农村居民的利益，以保障城镇居民的利益，实行的是农业哺育工业，农村支持城市的发展战略，城乡二元制度就像抽水泵，源源不断地将农业剩余和农民的利益输送到城镇。这种城市偏向的城乡二元制度通过户籍制度、就业制度、社会保障和社会福利制度等具体制度制造了农村居民和城镇居民在权利和利益上的巨大差异，形成了两个权利、地位迥异的社会阶层。

3.城乡分割性

为了保证城市偏向的城乡二元的利益格局，必然要求在城乡二元制度的安排上限制某些生产要素在城乡之间的自由流动，尤其是要严格限制农村居民向城镇居民的转化，从而将农村和城镇分割开来。但是，这种分割就像是单向的、不可逆转的棘轮，它只允许农业剩余转移到城镇，却不允许城镇工业剩余转移到农村；只允许城镇劳动力到农村就业，却限制农村劳动力到城镇就业、定居。因此，城乡二元制度的分割性是片面的、单向的分割，而不是将农村和城镇严格分割、封锁起来。