(一)当前城镇化面临的挑战

1.国内外资源短缺、环境污染的严重制约

城市化要建更多、更大、更好的城市，而且城市一般建在水资源丰富、土地平坦、交通便利、自然条件更好的地方，必然要消耗大量的资源、占用大量的农地，并且人口大量集中在城镇居住，特别是病态城市化，会增加且集中排放，可能造成严重的环境污染。中国城镇化目前面临的资源、环境局面是：世界性的资源短缺、价格猛涨、开采困难，环境污染严重、全球将对排放和污染做出严格规定和限制；与此同时，城市化是世界潮流，广大发展中国家都在加速推进城市化，必然大量增加城市建设资源的消耗和需求，加剧世界资源的短缺，甚至引起资源的冲突和争夺，加大排放和环境污染；而且，中国自身的环境资源问题也相当严峻，人口众多，人均资源(特别是人均耕地)占有量大大低于世界平均水平，粮食安全问题非常突出，正处在资源消耗巨大的工业化和城镇化快速推进时期，再加上技术和管理又比较落后，资源消耗量特别大，利用效率也不高，自身资源根本不能满足需求，到国外购买和开采又十分困难，环境污染也比较严重，治理的任务相当艰巨。这种严重的国内外资源环境局面，必将极大地制约中国的城镇化。中国只有发展资源节约型和环境友好型(以下简称“两型”)技术和产业，实行“两型”生产和“两型”消费，大力开发新能源、新材料，采用循环经济的方法，构建“两型”社会，走占地更少、污染更小、资源更节约的城镇化道路，有效地克服资源环境制约，才可能成功地实现健康的城镇化。

2.农村剩余劳动力数量庞大、人口城镇化成本高昂的困难

面对人口众多、人均资源占有量太少、资源环境的严重制约，通过推进城镇化，有助于改变这种局面。

第一，城镇化有利于减轻人口压力。城镇人口便于计划生育和人口管理，从而有利于控制人口增长；城镇具有比农村较高的生育和抚养成本，有利于限制城镇人口的出生率；城镇具有较为完善的养老、医疗、失业保险和社会福利、社会优抚等社会保障体系，基本上改变了家庭养老的模式，有利于消除“养儿防老”、“重男轻女”等旧观念，改变城镇人口的生育观念，降低生育率。城市家庭普遍不愿多生子女，从城乡育龄妇女的生育状况的对比可以很清楚地看到，城市育龄妇女人口生育率远远低于镇和农村。造成这种状况的原因主要是乡村和镇的育龄妇女更倾向于生育多胎，她们的第二孩、第三孩及以上的生育率明显高于城市育龄妇女(因为城乡育龄妇女第一孩的生育率差别并不明显)。由此看见，城镇化率的提高有助于降低育龄妇女生育多胎的意愿，从而大大降低了生育率和出生率，减轻人口压力。

第二，城镇化有利于提高资源利用率。人类的生产和生活活动集中在城市，为能源、资源的集约利用创造了条件，可以产生规模效益，降低能源消耗，集约利用土地等资源。同时人口高度集中，解除了对大面积土地生态的压力和破坏，有利于生态脆弱区退耕还林，促进生态环境的保护和建设。此外，城镇有利于资源的循环利用，发展循环经济，从而提高资源的利用率，有效缓解资源短缺的矛盾。

但是，城镇化的推进又面临另外的困难。这就是，农村剩余劳动力数量庞大，短期内难以有效转移；人口城镇化成本高昂，需要筹集巨额的资金，短期也难以办到，而城镇化又在快速推进。这是中国城镇化面临的突出难题。

改革开放以来，中国虽然已经转移了两亿多农村剩余劳动力，但是仍然还有数以亿计的剩余劳动力需要转移。按照工业化和城市化发展的一般趋势，农业劳动力会逐步下降到总劳动力的10％以下，然后稳定在一个较低的水平，人类不可能不需要农产品，农业不可能完全消失，自然会存在一定数量的农业劳动力，只是这个数量将很少。但是中国由于人口太多，农业劳动力很难下降到总劳动力的10％以下，可能至少会保留占总劳动力20％的农业劳动力。

目前，全国的就业人员近8亿人，其中农业就业人员占总就业人数的四成以上，不计算未来的新增人口和劳动力，也不考虑失业或未就业的劳动年龄人口，按照保留占总劳动力20％的农业劳动力来计算，还有1.6亿的农村劳动力需要转移。在当前中国就业形势相当严峻的情势下，还要转移这么多农业劳动力，将会十分困难。

中国规划2020年基本实现工业化和城镇化，根据《中国统计年鉴》提供的数据，2001—2005年中国城镇化率每年平均提高1.35％，2012年的城镇化率近50％，如果按照这个城镇化水平提高的速度计算，2020年中国城镇化率将达到60％左右。据测算，2020年中国总人口将达到14.5亿左右，城镇总人口则将上升到8.7亿，城镇人口将增加近2.7亿。按照中国科学院可持续发展战略研究组的测算，每增加一个城市居民需支付社会总成本约2.5万元，新增2.7亿城镇人口需要支出社会总成本6.75万亿元，这是一个相当大的资金量。

以上分析表明，除了节约高效利用城镇化资金之外，中国只有创造更多的就业机会、筹集更多的城镇化资金，才能成功实现城镇化。

3.第三产业发展滞后的制约

发达国家城市化的经验表明，第三产业的发展与城市化进程具有高度的正相关性。从目前的产业结构看，无论是从产值的角度，还是从就业的角度，发达国家第三产业的比率大都在70％以上，而且城市化率也在70％以上，如2005年美国的城市化率是80.8％，2006年美国第三产业的比重是78.6％，很多国家已经进入第三产业主导城市化的阶段，一些主要城市已经从工业生产中心转为第三产业的中心，实现了城市功能的第三产业化即服务化。这种情况说明，第三产业的发展对城市化水平的制约作用不断增强，城市化越来越主要依靠第三产业的支撑。

反观中国，城镇化到目前为止，仍然主要依赖工业化带动。中国与发达国家和一般发展中国家不同，第三产业的发展长期缓慢、落后。城镇化滞后是第三产业发展不足的重要原因，而第三产业发展落后又严重制约着城镇化的推进，第三产业与城镇化呈现出一种低水平的制约关系。尤其在20世纪50～60年代，由于实行重工业优先的赶超战略，资金和资源主要用于确保工业优先发展，重生产而轻生活，实行变消费性城市为生产性城市的方针，从而导致轻工业、服务业比重过低，重工业比重过高，中国第三产业与城镇化甚至呈现负相关关系，相关系数为－0.63，这在世界经济发展史上是罕见的。当中国的城镇化率达到45.7％时，第三产业的产值比重仅占GDP的40.1％，低于第二产业8.5个百分点。第三产业发展的落后，极不利于城镇化的推进，必须同时加快城镇化和第三产业发展的步伐。

4.城乡二元制度的妨碍

城乡二元制度是中国城镇化滞后的重要原因，经过三十多年的改革，虽然城乡二元制度对农民进城务工经商的行政性限制已经基本消除，但是仍然不能给予进城农民以市民身份，他们虽然实现了职业的非农化，却没有实现社会身份的市民化。尤其是受到嵌入在二元户籍制度之中的其他城乡二元制度，如城乡二元劳动就业制度、城乡二元社会保障制度、城乡二元教育制度、城乡二元医疗卫生制度等的限制，农民和农民工在就业、收入、社会保障、社会福利，甚至子女教育、政治权利等方面都无法与市民享有同等的地位和待遇。在这种情况下，大多数进城农民都无法定居城市，成为市民，甚至很多被迫返回农村。因此，城乡二元制度仍然是中国城镇化的主要制度障碍。只要城乡二元制度不彻底改变，大量农业剩余劳动力就难以彻底转移到城镇，中国城镇化任务就难以完成。

(二)中国城镇化面临的机遇

1.经济全球化、信息化、知识化的有利时机

20世纪80年代后期以来，随着以信息技术为核心的技术革命向纵深发展，信息经济、知识经济迅速发展，国际经济联系也日趋紧密，经济全球化迈进新的历史阶段。这些新的国际因素的出现，必将对未来中国的城镇化产生重要的影响。

(1)经济全球化对中国城镇化的影响。20世纪90年代以来，在各国宏观经济联系日益紧密、以跨国公司为典型代表的微观经济主体的全球性套利活动和信息技术进步三大主要因素的推动下，经济全球化成为一种不可逆转的潮流。作为当代最具影响力的时代条件和最显著的外部环境，经济全球化将对中国城镇化产生许多积极而深刻的影响。

一是经济全球化导致了城市国际化，进一步扩张了城市的规模和实力，加快了城市的发展。随着社会分工和社会化大生产的发展，城市的集聚效应和扩散效益越来越大，城市尤其是国际性城市日益成为一个国家的主导产业和优势产业的集聚地，是一个国家组织社会化大生产的最集中、最重要的场所，也是一个国家生产力水平最先进的区域，并在人、财、物、信息、文化等方面的跨国交流不断增加，其辐射力和吸引力影响到国外的城市。因此，城市的规模及其国际竞争力就成为决定一个国家的生产力水平及其在国际竞争中地位的重要因素。

二是经济全球化使得资源的全球配置成为可能，并要求资源配置方式市场化。在世界范围内，所有的发达国家和大多数发展中国家都是市场经济国家，市场方式是国际上通行的和主流的资源配置方式。由于经济全球化在本质上是一个自发的市场机制作用的过程，因此，随着经济全球化的发展，全球性的资源配置方式日趋一体化，从而城镇化也越来越主要地由市场方式来推进。

三是经济全球化为中国城镇化过程中克服资源瓶颈，发挥比较优势和后发优势提供了可能。经济全球化在为中国城镇化带来巨大挑战的同时，也为中国城镇化带来了发展机遇，即在全球化背景下，中国城镇化具有自身的比较优势和后发优势。中国城镇化比较优势和后发优势实质上就是要求中国要根据本国的国情，善于发现和充分利用本国的资源、体制等方面的优势，走出一条适合本国国情、具有中国特色的城镇化道路。

四是经济全球化不仅促进了大城市的扩展，同时也有利于小城镇的发展，还必然导致多元化的城镇化道路。由于大城市集中了先进的技术装备、专业人才和科学管理，同时有着较好的基础设施建设，具备良好的投资环境，因此，大城市作为理想的投资场所和广阔的商品销售市场，是外商首先选中的目标。同时，经济全球化也会推进小城镇的发展。一方面，根据美国经济学家海默的“新国际劳动力分工”理论，劳动生产已由传统工业国的中心转移到新兴发展中国家的“全球性郊区”。从国际性分工的趋势看，跨国公司极有可能在一些地理上优越的小城镇设厂。另一方面，为了争取在经济全球化中的竞争优势，经济结构及空间布局需要作重大调整，某些产业必然会向小城镇扩散和转移，这将大大促进小城镇的发展和功能的提升，将农村城镇化推向一个新的发展阶段。

(2)信息化、知识化对中国城镇化的影响。自20世纪60年代西方世界爆发了以微电子、电子通信和计算机等技术为核心的新技术革命以来，人类社会又迎来了信息经济时代。信息化、知识化是人类社会继农业革命、工业化、城镇化后的又一浪潮，它的主要目标不仅是发展信息产业、知识产业，而且要提高社会各领域信息技术的应用和信息资源开发利用水平，从而提高社会各领域的效率和质量，为社会提供更优质的产品和服务。以信息化、知识化、网络化、国际化为特点的信息经济、知识经济的崛起，赋予城镇化新的内涵，对城镇化具有深远的影响，主要表现为以下几个方面。

一是增强城市化动力。城市是信息经济、知识经济的摇篮，信息经济、知识经济又能极大地促进城市的发展。信息化、网络化、服务化会逐渐代替工业化，成为城镇化的主动力。信息产业和信息技术将成为支撑城市化的主要产业和技术，能够形成世界性流通网络，增强交易能力，便利市场交易，降低交易费用，更好地发挥市场的作用，实现城市的信息化管理，从而促进城市的发展和城市化的健康化。

二是改善城镇空间结构。发达的信息技术和设备，为远程经济活动、远程工作方式提供了可能，有利于避免过度集中带来的各种不利影响，而且信息产业对自然资源的依赖性降低，能够促进城市布局由高度集中转向适当的分散，优化城镇空间结构。

三是加强城乡联系。在信息化、网络化的作用下，城乡之间将必然构成一个网络系统，通过经济网络、流通网络、信息网络，实现城市与乡村之间人流、物流、资金流、能量流、信息流的畅通，有助于形成城乡自由平等交换、开放合作、互利有效的紧密联系，促进城乡一体化。

四是优化城市生态环境。信息化、技术密集、清洁型的产业将取代高消耗、高污染的工业，减少对自然资源的依赖，信息化、知识化更有条件开发新能源、新材料、环保节能技术，发展循环经济，优化生态环境，使得城镇化将不再伴随生态破坏、环境污染。

2.世界城市化趋势的带动作用

从前面的分析可见，虽然发达国家的城市化现在已经进入高度城市化的阶段，城市化任务基本完成，城市化进程放缓，但是广大发展中国家正处于快速发展阶段，而且可以预见的是，21世纪中叶以前，世界城市化将呈现高速发展态势，城市化仍然是世界潮流。城市化的世界潮流，有助于各国学习、交流、借鉴城市化的经验教训，互相竞争、激励，从而促进城市化的健康发展。正在快速推进的中国城市化，必然也会从中受益。

世界城市化趋势对中国城镇化的影响，还有一方面是发达国家的逆城市化倾向可能预示着中国城镇化发展的趋势。后工业时期的城市化是一个复杂的过程，城市在集聚到一定规模之后会出现的离心分散趋势，即所谓逆城市化或郊区城市化趋势。20世纪70年代中期，奥地利学者克拉森在调查总结欧洲大城市的演变后，提出了城市人口经济分布的“空间循环假设”，即城市人口、经济要素的空间分布遵循集聚——分散——集聚的循环，城市发展表现为城市化——郊区化——逆城市化——再城市化循环规律。他的设想被许多国家城市发展的过程所证实，得到了学术界的肯定。郊区城市化是指城市中心的人们迁移到郊区去居住。郊区化的理念最先出现于18世纪的伦敦，此后大体经历了四个阶段：第一阶段是人口的郊区化，第二阶段是制造业的郊区化，第三阶段是零售业的郊区化，第四阶段是写字楼的郊区化。逆城市化是郊区城市化的升级版本，不仅包括了资源从城市核心区向郊区流动，也包括了资源从大都市向中小城市、农村地区流动。逆城市化的倾向主要发生在20世纪50年代到70年代的城市化水平很高的发达国家。比如：美国除洛杉矶以外的12个最大城市的市区人口，在1950—1975年间平均减少了9.68％，而郊区人口平均增长了207％；英国在1961—1971年间，城市市区的人口从2625.3万下降到2552.4万，郊区及卫星城镇人口从1463.5万增加到1714.7万。但“向心化和离心化、集中化与分散化都不应该被看作是相反的两极，而应该被看作一个复杂的地区在扩大过程中的不同侧面”，无论是集中型的城市化，还是分散型的郊区化和逆城市化都是城市化不同阶段的不同形式。

逆城市化、郊区城市化趋势可能改变城市化的类型，对未来中国城镇化发展具有重要影响。郊区城市化与逆城市化是城市群形成的重要方式，从上海、南京和杭州的郊区化趋势以及苏南地区城镇扩展的情况来看，郊区城市化与逆城市化在长三角城市群形成的过程中扮演了重要的角色。郊区化与逆城市化使大规模的人口、住所、制造业、商业和办公楼流向广阔的空间，不仅可以改善人们的工作和生活条件，同时也会改变城镇的数量规模结构和空间格局，由无序混乱的空间组织形式转变为多中心的同心圆格局，使得城市空间布局更加合理，功能更加完备，互补性更强，环境更加美好。

3.经济发展特殊阶段的有利条件

新型城镇化的发展状况最终还要取决于工业化和农业现代化的进程。发达国家工业化和城市化的历史表明，工业化中期同时是农业实现机械化或现代化时期，也是城市化快速发展的时期。中国目前正处于工业化中期，工业的快速发展，必将带来更多就业机会，提供更多的资金和物资装备，推动城镇规模的扩大、新城镇的产生和城镇建设的加强；农业现代化的逐步实现，必将为城镇化提供更多的农产品和劳动力，从而促进城镇化。

此外，中国目前存在的城乡差距扩大与大量农业剩余劳动力并存的情况，对中国未来城镇化发展也具有重要影响。首先，城乡差距扩大虽然具有阻碍城镇化的因素，但却有利于增加城镇的拉力和农村的推力，推动农业剩余劳动力向城镇迁移。在1978—2006年间，除了改革初期为数不多的年份，中国城镇化率与城乡收入差距基本上呈现正相关关系，相关系数为0.80，这说明城乡收入的扩大有利于城镇化进程的推进。其次，大量农业剩余劳动力的存在则为城镇化提供了持续而充足的人力资源。城镇人口的增长主要是机械增长所致，并不是自然增长，而城镇人口的机械增长主要来源于农业剩余劳动力的转移。因此，农业剩余劳动力的数量就在很大程度上决定了城镇化的速度和规模。

4.经济体制改革的促进作用

发达国家的城市化发展基本上依赖市场的调节。生产要素在市场的作用下进行自由区位选择而集中到城镇，主要是通过市场机制成功实现了城市化。与此不同的是，在计划经济时期，中国的城镇化完全依靠政府的力量和计划的作用，结果造成城镇化的严重滞后，始于20世纪90年代的把计划经济体制转变为社会主义市场经济体制的经济改革，不仅使资源配置和经济活动调节的方式由计划转向以市场为主，也使城镇化的实现机制由计划机制转向以市场机制为主，从而发挥了市场机制和民间力量在城镇化中的重要作用，使得农村剩余劳动力能够自由地向城镇流动，生产要素可以在市场的作用下向城镇集聚，城镇化需要的资金能够通过多种渠道筹集，农村改革还极大地促进了农业生产和农村工业化的发展，为城镇化提供了大量的农村剩余劳动力和丰富的农产品，结果促成了中国城镇化前所未有的大推进。中国正在进行的以完善社会主义市场经济体制为任务的深化改革，必将进一步有力地推动城镇化进程。

(三)城镇化需要协调推进的配套政策

2012年12月召开的中央经济工作会议，确定了2013年我国经济工作的六项主要任务。其中一项任务，即是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。

在本次召开之前，围绕城镇化的讨论就已趋热烈。中国经济的未来，必须牢牢把握扩大内需这一战略基点，而城镇化正是“扩大内需的最大潜力所在”，也是破解“三农”难题的一条路径。城镇化受到高度关注，并不让人感到意外。

这次中央经济工作会议大致从三个方面来阐述如何去走新型城镇化之路。其一，要构建科学合理的城市格局，与资源环境承载能力相适应；其二，有序推进农业转移人口市民化；其三，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。这三个要求，尽管未能全面涵盖新型城镇化之“新”，但也基本把握和体现了新型城镇化的内涵所在。

城镇化牵涉面广，配套政策需相应跟进改革，才可能有好的质量把控，否则孤军奋战，取得成效也不会大，更不可能持久。

1.农村城镇化发展的基本方针

由注重小城镇外延粗放式发展，转变为注重质量的集约型发展；由单纯注重小城镇建设规模和人口数量，转变为注重经济发展和提高居民整体素质；由单纯注重小城镇自身完善和发展，转变为注重城镇间的相互联动和开放式发展；由主要通过政府行政手段推动，转变为主要依靠市场经济的办法和多方面的力量；尊重经济规律，不搞一刀切。

2.促进农村城镇化的配套政策

一是户籍制度。对到建制镇投资、兴办实体、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，只要有合法固定住所、合法稳定的职业或生活来源，均可申请办理小城镇户口，不受“农专非”指标限制，不收取入户费和增容费，享受城镇居民同等待遇，履行同等义务。

二是土地使用制度。在非农业建设用地中，每年安排一定数量的用地指标用于中心建制镇建设。对复垦的旧村庄用地，免收农业税、特产税和集体提留。进镇入户农民原承包的土地根据本人意愿可以不收回，在承包期内可以转让、入股、定期租赁等，并承担相应的义务。

三是财政金融政策。各级政府每年安排一定的专项资金以投资、贴息和补助等方式，用于小城镇特别是中心建制镇的公用基础设施建设以及编制规划和信息网络建设。

改革农村信用银行，搞活小微贷款，解决小微企业资金瓶颈，支持中小企业发展。

四是税费政策。小城镇存量建设用地土地有偿使用费，专项用于小城镇基础设施建设和土地开发。

五是中小企业扶持配套政策。城镇化中产业化是持续动力和支柱，而众多的中小企业、甚至微企业是就业的主要载体。为中小企业特别是劳动密集型产业和小型微型企业提供全方位的融资、法律税收、场地、人员培训及经营管理、市场资讯提供等配套服务，良好的投资经营环境是小城镇化提高质量的关键。

六是安居保障房配套改革。城镇化不可避免地会遇到低收入群体这个问题，要协调保障性住房投融资、建设、运营、管理工作，逐步解决城镇低收入群众、新就业人员、农民工住房困难。国家房地产调控政策适时稳定，让房价回归合理水平，加快普通商品住房建设，扩大有效供给。高房价会严重阻碍城镇化进程。

七是社保配套改革。采用积极的就业政策，多渠道开发就业岗位，加强就业扶助，支持劳动密集型产业和小型微型企业发展。要完善社会保障体系，扩大养老等各类社会保险覆盖范围，提高统筹层次和保障水平，落实好各项保障措施和救助机制。针对农民工在城镇的工作生活问题，帮助他们逐步解决在就业、居住、医疗、子女入学等方面遇到的困难，有序引导符合条件的农民工进城落户。做好医药卫生体制改革工作，加快推进以县级医院为重点的公立医院改革试点，加快全科医生培养。提供有效的公共服务才能让新市民安居乐业。

八是教育制度配套改革。一方面要增加教育投入，提高教育质量，推进义务教育均衡发展、布局优化。另一方面，要加大对职教的支持力度和资金倾斜，在产业升级换代以及商品成本及人力成本不断上涨的情况下，高技能员工是保持产业竞争力的有力手段。