【焦点追问】

10月13日中央全深改组第十七次会议，审议通过了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。

1.为什么说深化国有经济改革的逻辑出发点？

2.为什么很多人不愿意分？

3.国企分类后怎样加强改革与监管？

4.国企分类面临的问题？

【直面解读】

这轮国企改革比较重要的是“分类”。这次改革比十八届三中全会更具体化了，其中最重要的一个具体化做法就是分类。国企改革首先要解决的问题就是国有企业功能定位，这是新时期深化国有经济改革的逻辑出发点。

国企分类的背景与意义

习近平总书记10月13日主持召开的中央全面深化改革领导小组第十七次会议，审议通过了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。这是对国企改革的细化，也是国企下一步继续改革的基础。会议强调，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

近几年来，我们一直思考国企为什么总是挨骂的问题。干差了说你效率低下，干好了说你与民争利，总是不落好。根子在哪里？国企自身权力、使命与责任不清，社会对国企的评价也不会分类。由于过去对国企的管理没有明确的分类，“一刀切”的管理方式出现了很多矛盾，将企业分类，就为分类管理奠定了基础。分类改革有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，避免了过去“眉毛胡子一把抓”的弊端，不同类型国企有着不同的目标和考核方式，也有助于提升国企的活力。分类也为将来探索企业的差异化治理方式开启了新的方向，未来国企的管理方式也将更加灵活多样。社会对国企的评价自然会发生变化。

由国资委牵头制定的国企分类改革方案近期将出台，该方案根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国企在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将分为商业类和公益类。其中商业类包括主业处于充分竞争行业和领域的商业类和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类两种。

分类是国企改革的一个重大突破，它是整个国企改革的前提和基础，这决定着国企改革的全局，更涉及未来要推进的混合制改革以及国企并购重组等资本运作。

根据中央深改组第十七次会议表述，国企被分成公益类和商业类，与以往几轮国企改革相比，这是新一轮改革的亮点。这件事情，从2012年初开始讨论。开始上面不让说，怕把形势搞乱；后来，改革舆论起来了，不说不行；再后来，终于写到文件中来了。到了今年三月，两会报告把这项改革列为第一条，现在也被指导意见排在第一项改革任务。

国企怎样分类

国有企业分类可从多种维度上划分：从所有制维度上，可划分国有独资和混合制企业；从经营维度上，可划分垄断性和竞争性；从服务对象维度上，可划分公共服务型和非公共服务型；从功能目的维度上，可划分为公益性和商业性。看来，这次分类主要是从功能目标维度上进行划分的。

公益企业，还不是公益事业，中央企业中，绝大多数是商业类，极少数属公益类。过去，商业类中又分商业一类和商业二类，商业一类是指处于充分竞争的商业类国企，商业二类则是主业处于关系国家安全的战略性领域的商业类国企。

“两分法”将其建议的“特定功能类”列为商业类的第二类，实际上还是三类，这种分类方法方便此类企业走出去，获得更大的国际化经营空间。国企如此分类更符合国际通行规则。当然，也有助于推动国企更好地向市场体制看齐，也彰显了推动垄断行业国企改革的决心。

前一阶段，不少省市目前出台的地方版国企改革方案中，把国企分为了三类：竞争类、功能类和公益类。

许多国企尤其央企里，情况复杂，既有商业类资产又有公益类资产，有些资产名义上是公益类，实际是商业类。因而实现分类管理的前提，需要对现有企业内部的资产按照分类的原则分开，再在更大的范围内实行合并同类项。显然，央企中有不同意见。一分开，麻烦出来了。有人认为分类更适合国有资产而非国有企业，因为一些企业所经营的领域既涉及竞争类也涉及公益类，很难分清楚。尤其是中央企业一般体量规模较大，涉及面较广，业务板块相对较多，不少承担重要政策性任务和功能性业务的企业，也同时有更多的完全市场竞争业务。因此完全按照主业或主业之一分类，可能要分拆，好的业务板块要让出来。他们会认为会不够准确不够客观，而按业务板块细分可能更加精确一些。这样一来，企业动**不大，但是国家管理难度就大了，最终是矛盾留在那里，留给下一位领导来解决。

现在，央企中有人认为企业的主业也是相对的。今天的主业明天可能成为辅业，反之今天的辅业也可能成为明天的主业。所以，国企分类不能一成不变、一定终身，而应该根据企业主业的发展变化进行动态调整。因此，很多人不愿意分，也是可以理解的。

国企分类改革与监管

在分类的基础上，本轮国企改革对混合所有制改革、国企绩效考核、国企薪酬改革与监管等内容作出了分门别类的规范。

分类后，目标便明确了。商业类是以经济效益和资本回报(保值增值)为主要目标、以市场调控为主要手段的国企；公益类则是那些处于公共服务行业和领域、以社会效益和完成政府任务为主要目标、以国家调控为主要手段的国企。

商业类国企以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。对于推进国有企业改革，习近平在吉林提出三个“有利于”，即“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”，引起高度关注。这里，把三个有利于目标，作为商业类国企改革的标准。

分类后，改革方向便明确了，标准也清楚了。国有资本可以绝对控股、相对控股，也可参股，并着力推进整体上市。对于商业一类，即比较纯粹的商业性国有企业，实际上过去已经搞过股份制了。目前，绝大多数股份制已经都是混合所有制了，那么，这一次改革任务是提出对这一类进行完善。完善现代企业制度，重要的就是要完善股权结构。特别是竞争性的、商业一类的企业，有些不一定要由国有资本来控股，股权结构可以更加放开一点。对于商业二类国企的改革，石油天然气等，改革的方向是要保持国有资本控股地位，同时也要积极推进股权多元化改革。

公益类企业以保障民生、提供产品和服务为主要目标，以社会效益为导向，引入市场机制提高公共服务效率和能力；必要的产品或服务价格可以由政府控制，在企业确保财务收支公开透明、运行有效率的前提下，发生政策性亏损时政府给予补贴。

至于公益类企业改革发展方向，应加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率，支持其在提供公共服务方面做出更大贡献，进一步突出主业，优化公共服务业务资源配置，增强持续经营能力。在外部，应加强对公共服务产品和服务质量、价格水平、运营成本、安全生产、信息披露等方面的监管，引入社会评价，以推动企业提高公共服务的质量和水平。

而公益类企业股权结构，则宜采取国有独资、全资、控股，具备条件的可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。这里讲的是参与经营，是指非国有企业参与公益类国有企业经营权。例如，北京市地铁就是采取市场化的经营方式，由多种资本参与，有利于降低经营成本，有利于更好的提供服务。

国企分类后的拆分与重组

在界定了国企的功能和分类的基础上，就要进行国有经济结构的战略性调整。对于界定为公共政策性企业的国有企业，其战略性调整目标是退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现，在此前提下，国有资本要加大对这类企业的投入；对于界定为特定功能性企业，战略性调整的总体方向是，主要依托国有资本投资运营公司这一运作平台，不断地主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域和环节，不断努力在提供公共服务、保障国家安全和符合国家战略要求的各种新兴产业领域发挥更大的功能作用；对于界定为一般商业性企业的国有企业，其战略性调整目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率，同时建立国有资本灵活退出机制，逐步退出部分国有资本，投向更符合公共服务和国家战略目标的企业。

对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化垄断企业、自然垄断企业怎么放开，实现政企分开政资分开，这里提出内容和方法。《意见》提出，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。“网”就是比喻像铁路网基础设施这样的自然垄断行业，如果由市场来提供，这些行业会出现市场失灵。“运”一般指代竞争性行业，可以由市场来提供。“网运分开”就是不同的产品类型分别由政府和市场来提供，可以使经济运行更顺畅。将网运分开，有利于让其他资本进入，给民资带来了希望。

国有企业分类，功能分类是首要的和基本的。在此分类基础上，还要进行行业分类，经济效益情况的分类。应着供给结构改革，加快推行“重组合并一批、清理退出一批、创新发展一批”，国企就会面临更深层次的分类。国企改革将在两个层面展开，一个是产权改革，一个是产业结构改革。这两项改革交叉进行，一是从微观上创造活力，一是从宏观创造活力。分类的深入，将决定改革的深入层度。

国企分类面临的问题

从国有企业长久发展看，特别从国家发展需要来看，分类越彻底越好。但是这次分类，保留了很大的宽容度。充分考虑企业不同发展阶段的特点，在相对稳定的基础上对企业功能定位进行动态调整。也充分考虑各地不同发展实际，在遵循国家统一分类思路原则的前提下，允许各地结合实际，划分并动态调整本地国有企业功能类别。按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。分类由谁来分，国资委作为政府出资人代表来分类。这里强调地区与动态特征，是实事求是的态度，使得国企改革更有针对性，也更符合规律。