《指导意见》有两个重要说法：新时期深化国有企业改革的纲领性文件，在国有企业改革发展史上具有重要里程碑意义。前半句话是内向的，由《指导意见》的现实地位决定的；后半句话是外向的，由《指导意见》的历史地位决定的。“重要里程碑意义”，不能当做一句官话顺耳穿过，只有把握了中国国有企业改革的历史逻辑，才能有真切的认识。

所谓里程碑，多比喻在历史发展过程中可以作为标志的大事。显然，《指导意见》的参照，是30多年来中国市场化改革不断探索的历史过程。改革开放全过程一直贯穿着政企分开、所有权与经营权分开的斗争。其实，我们党在对企业实行所有权和经营权分离的问题上曾经是很清醒的。

溯源历史，在从计划经济向市场经济转轨过程中，国企改革在历次改革中均居核心地位。我国国企发展有三个阶段。1952年后是“国营”，改革开放后是“国有”企业。2003年开始是进入“国资”阶段，有了中央企业的说法，这是第三阶段。2013年后仍然属于国资阶段，要解决的是“国资市营”的问题。根本问题是国营还是市场经营的问题。我并不倾向于用“民营”这个说法，还是用市场经营为好，接近本质，也容易接受。当然这是一种更宏观的分法。就1978年国企改革也可以分为1978至1992、1992至2002、2003至2013及2013后四个阶段，这是一种中观分法。

国企改革是一个“摸着石头过河”的过程，是中央顶层设计与地方基层实践上下结合的结果。在20世纪80年代，厂长负责制、经营承包制、放权让利，初期的探索，进展甚微。真正有意义的是乡镇企业的异军突起与外资企业的进入，“乔厂长上任说”与“马胜利承包旋风”，都是解决“经营”问题，都是半途而废，而是体制外的经营者成为激活国企改革的鲶鱼。

值得注意的是，七届人大一次会议审议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》(简称《企业法》)，在总则中明确了全民所有制工业企业的性质后，突出地规定了“国家对企业实行所有权和经营权分离的原则”，这个思想来自于十三大报告。本来，这是国企改革一块重要的里程碑。

被邓小平认为“一个字也不能改”的党的十三大报告，指出“全民所有制企业不可能由全体人民经营，一般也不适宜由国家直接经营”，应“实行所有权与经营权分离，把经营权真正交给企业”，这是马克思主义的理论和社会主义实践相结合所得出的结论。后来的改革实践也表明，实行所有权和经营权分离，完善企业的经营责任制，优化全民所有制的内部结构，把经营权真正交给企业，强化企业的经营权，理顺企业所有者、经营者和生产者的关系，切实保护企业的合法权益，使企业真正做到自主经营、自负盈亏，是建设市场经济体制的内在要求。它不会改变全民所有制的性质，而只会使公有制经济的优越性得到充分发挥。《企业法》是在这个思想指导下写出的。

我国企业法在确立所有权和经营权分离的基础上，明确规定：“企业对国家授予其经营管理的财产享有依法占有、使用和处的权利。”“企业依法自主经营、自负盈亏，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。”这就使企业依法排除一切外来的不正当干预和侵害，真正成为独立核算的社会主义市场生产者和经营者，具有法人地位成为现实。可惜，后来的改革没有继续下来，理论上再也没有恢复到这个高度，而且实践上问题更严重了。

新的“里程碑”是十五届四中全会的决定。1993年十四届三中全会提出了国企改革的顶层设计，建立现代企业制度。接着，就是1999年的十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。该《决定》提出：(1)从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为；(2)抓大放小，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业；(3)发展混合所有制经济；(4)继续推进政企分开，党政机关同经济实体脱钩；(5)建立与现代企业制度相适应的收入分配制度；(6)对企业及企业领导人不再确定行政级别。因为当时解决问题的焦点是抓大放小，国企脱困，很多问题没有来得及解决。现代企业制度是个舶来品，很多问题仅仅是提出来，还不具备解决的条件。政企分开也没有来得及解决。1998—2000年的国企三年改革攻坚，数千万的国企职工下岗、分流、买断，大批国企破产、改制、重组。这一轮改革延续到21世纪初，大部分央企实现了改制上市，这是人们看得见的成果。

十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》已经发布16年了，重点解决国资问题，但是市场经营问题，即国企政企分开这个核心问题一直没有得到很好的解决，企业活力日见萎缩。政府这个“婆婆”管得太多了，企业活力少了，国企内部人控制，腐败加剧。很多问题放在那里，不解决不行，以致社会上对国企发展的质疑接连不断。就是在这种背景下，一些人对国企未来的改革发展产生了误读，直接呼吁对国企进行“私有化”，形成相当的舆论潮流，要求国企退出市场竞争性企业。

事实上，对于国企何去何从，决策层早已作出明确表态——国企不仅不能削弱，而且要加强。这一精神，在此次《指导意见》中再次被强调。改革决不能把国有企业改没了、改垮了，而是要更好体现和坚持公有制主体地位，发挥国有经济的主导作用。关键是能否抓住国有企业所有权与经营权分开这个总把手，以正确的途径把国企做强做优做大，而不是总当作一种口号挂在嘴上。

《指导意见》出台后，各种舆论反映总体上是平和、理性的，和之前两年多时间里的各种讨论、争议形成了对照。这种舆论反映在一定程度上说明，历经修改的《指导意见》，基本达到了寻求最大公约数的效果，也体现奔着问题去的目的。可是，为了寻求最大公约数，牺牲了眼前本来可以快速推进的机遇。过多的运用“既要”、“又要”式表达，使得改革的难度大大增加，很多事情可能在“又要”面前无法推行。经营权改革到底，到底在多大程度上实现，使人不无担心。

初看《指导意见》，人们往往发现很多内容都是过去多年来提过的，好像缺乏新意。但是，过去多年来提过的老话并没有解决，老话便一直是要说下去的。现在要推进的是进入深水区的改革，其在深度解决才是对改革意义的洞透与真正把握，这个文件对所有权同经营权分离是强调得到位的。从某种意义上说，这次改革把这个问题解决了，便也算基本成功了。