（一）未来挑战

总体来看，东北振兴战略的开局之年势头良好，各类政策措施形成的“集合”效应正在逐步释放。20世纪80—90年代基本处于“边缘化”倾向的东北经济，现在已经开始发生变化。通过各地政府对中央战略的积极响应，市场力量作为经济增长的原动力正在发挥越来越重要的作用。

但是，从社会经济可持续发展角度衡量，东北经济仍面临比较严重的挑战，一些深层次的矛盾还没有得到解决。这些矛盾既是困扰目前东北地区经济发展的主要因素，也是东北地区可持续发展中需要付出长期努力重点解决的矛盾。除体制因素外，下列问题比较突出：产业结构调整的任务艰巨，目前已经形成的偏重型的产业体系在结构转型、规模扩张、技术升级等方面面临较大挑战，新兴产业发展的能力不强；依据资源基础所形成的传统产业优势与本地资源保障间的矛盾日益突出。建设“重要原材料基地”的战略面临较重的资源、环境压力，且东北资源型城市的可持续发展问题突出；依据都市经济区形成的区域创新能力和经济竞争能力不强，面临经济国际化和国内主要城市的挑战；虽然农业在全国的地位越来越强，但基础不稳，产业化发展缓慢，现代农业体系还没有形成；局部区域生态环境问题突出，恢复与治理的任务较重等等。这些深层次的问题如何解决，直接关系到东北振兴战略政策的制定及其未来的发展。

（二）未来政策调整方向

1.重视规划，实行分类指导和区别对待

加快老工业基地调整改造，规划必须先行。目前，辽宁、吉林、黑龙江三省已分别制定实施了老工业基地振兴规划。东北许多老工业基地城市，如沈阳、大连、长春、哈尔滨、鞍山、抚顺、营口、伊春等，也相继制定实施了老工业基地振兴规划。国家有关部门也编制完成了相应的专项规划，如《东北地区电力工业中长期发展规划》、《振兴东北老工业基地公路水运交通发展规划纲要》等。这些规划的制定实施将有利于进一步推进东北老工业基地的调整改造和振兴。

对于不同的老工业基地，应该采取不同的策略，实行分类指导、区别对待。例如，对于单一资源型基地和原材料老工业基地，要重点解决资源枯竭和接续产业的发展问题，延长产业链条，积极培育新兴产业，逐步实现产业的多元化；对于以装备制造业为中心的老工业基地，应把重点放在提高经济增长质量和产业竞争力，促进产业升级，增强发展后劲上面；对于综合性老工业基地，要重点发展先进制造业、高新技术产业和现代第三产业，增强中心城市功能，提高城市综合竞争力。

2.着力解决就业和再就业问题

针对东北地区下岗职工多、技能单一等特点，提供就业培训、创业条件和政策优惠；继续推行社会保障体系试点工作；提供社会生活保障等公共服务解决基本生活问题。

实施促进就业的长期战略。广开就业门路，通过发展商贸、旅游、现代物流、社区服务等劳动密集型产业，政府出资购买公益性就业岗位，建设项目更多的使用老工业基地内劳动力等方式，努力缓解就业压力；引导下岗失业人员转变观念，接受弹性和非正规就业；大力开拓省外、国外劳务市场，组织劳务输出，增加劳务输出总规模；加强再就业培训工作，增强下岗失业人员转岗就业能力；为劳动就业弱势群体提供就业照顾和就业援助；发展和培育劳动力市场，建设区域或城市就业信息平台，引导劳动力合理流动。

3.继续加大金融和财政支持力度

由于东北地区国企问题严重，遗留问题多，可采取专项资助、产业转移援助等政策，从资产、融资、职工安置、医疗保险等方面推行具体措施。同时，要加大对不良资产和贷款的处置力度。目前，由于中央政府的介入，东北地区处理不良资产取得了一定成效，很多国有企业的呆坏账被核销，不良贷款率开始下降。2005年底，辽宁省不良贷款率比年初下降11个百分点，吉林下降7个百分点。但是，不良贷款的增量仍在增加。由于不良贷款存量的处理并未有效地与企业重组联系起来，必然会产生“前清后欠，重复再生”的问题，因此，必须把消化不良资产与企业重组结合起来。

4.改善投资环境，吸引外资

政府要加大对基础设施建设的投资力度，建设良好的招商引资环境。要进一步加快开放步伐，内引外联，广泛吸收国际资本；加快与周边国家的边贸经济合作，形成有生命力的区域性经济贸易合作带；通过扩大对内对外开放，拓展发展空间；适应经济全球化和我国加入世贸组织的新形势，坚持用开放促改革、促调整、促改造，把老工业基地调整改造到更加开放的环境中来，实施全方位、宽领域、多层次的对外开放，构筑对外开放的新格局。要进一步扩大利用外资规模，提高利用外资水平，招商引资以国有企业调整改造为重点，把引进资金与引进技术、人才和管理结合起来，组建一批能够参与国际市场竞争的中外合资大型企业和企业集团。

5.将转变经济增长方式与环境保护密切结合，搞好东北地区生态环境建设

中央应加大对东北地区生态环境保护与治理的支持力度，实施一批对改善东北地区生态环境具有重大影响的重点建设工程，扭转东北地区生态环境恶化的势头，使生态建设由治理与破坏相持阶段向治理大于破坏阶段转变。要在矿区生态环境恢复、森林与草场恢复、重化工业污染、土地沙化退化等影响东北地区生态环境的重点领域开展综合治理与保护。不断改善东北地区的生态环境。要把走新型工业化道路的国家战略转化成具体推动企业转变增长方式的政策体系和法律法规，形成政策保障、法律保障、资金保障和技术保障以及公众的生态环境安全意识，建立有利于生态环境保护和治理的长效机制。地方政府也应在东北地区生态环境建设过程中发挥更大、更积极的作用，增加地方公共财政对环境保护与治理的投入，改变有关职能部门不作为或不充分作为的状态，在生态环境保护与治理方面提供有效的公共产品和公共服务。