10年前（公元2003年），当年3月《政府工作报告》提出了支持东北地区等老工业基地加快调整和改造的思路。9月10日，国务院常务会议提出了振兴东北的指导思想、原则、任务和政策措施。2003年9月29日，胡锦涛同志在北京主持召开中共中央政治局会议。会议指出，支持东北地区等老工业基地振兴，是十六大从全面建设小康社会全局着眼提出的一项重大战略任务。应该说，过去对东北老工业基地的调整改造还主要局限于某些部门，属于一种部门层次的战略。党的十六大是一个重要的转折点，党中央已经把东北老工业基地的调整改造提升到国家战略层面。中国如炬的目光投向“雄鸡”昂扬的“头颅”，复兴与重振之梦蓬勃欲出，东北已经伫立在开拓纪元的拐点。2007年8月，国务院正式批复了《东北地区振兴规划》，东北迈入了再度辉煌之路。

（一）产业链与集群化发展战略

反思东北地区产业层次低，产业链条短，市场化程度不高，制造业发展受制约等现实困境。总结发达国家经济重振的经验，努力强化产业集聚、构建产业链、走集群化发展之路是实现老工业基地经济振兴的一个重要途径。

可以说，集群经济的发展是市场经济条件下工业化发展到一定阶段的必然产物，是区域新型工业化和城市化推进的重要战略方式。根据别国经验，产业集群在成本、效率、合作、品牌和区域创新等方面具有一定的竞争优势。在振兴东北老工业基地的过程中，根据当前产业发展的新趋势，切实把握集群经济发展和演化的基本规律，用新兴的产业集群统筹产业的重组、整合、转移和创新。从而形成内生增长机制和自主创新能力，是不断提升区域产业竞争优势、加速工业化进程、努力实现经济跨越式发展的必由之路。

目前，东北三省已经充分认识到培育和发展优势产业和产业集群对经济振兴的重要作用，先后提出各自的产业基地建设计划，这对整个区域的产业发展起到积极的推动效应。结合东北的历史基础和现实状况，一“大”、一“小”是值得重点发展的两类产业集群。这里的“大”是指具有较强国际竞争力的大型企业和企业集团为核心的产业集群，旨在激活东北经济的存量，激发企业生存能力，以寻求新的突破。在集群中，随着核心企业和配套企业竞争力的增强，产业集群的竞争力也会增强。反过来又促进了集群内企业的发展，从而形成良性的螺旋上升式的循环发展。“小”指的是由多种经济成分的中小企业集聚而成的中小企业集群，旨在打破国企垄断的局面，摸索经济增量发展的新路。实现东北新兴工业化的目标。中小企业集群又类似于威廉姆森所谓的“中间性体制组织”，这种组织形式是实现规模经济效益的有效形式。

在产业集群化发展过程中，尤其要发展装备制造业、能源和原材料的接纳产业、农产品的深加工产业等主导产业集群。

1.集中力量发展装备制造产业集群

针对重工业大多数具有中间产品较多、产品价值链较长、分工协作程度高、技术含量较高、需求潜力较大、产业关联性强等特点，以此比较适合集群化的发展模式。一方面，一汽集团、第一重型机器厂、沈阳输变电设备厂等，大批具有很强的行业竞争力和较强区域经济带动作用的知名企业。其中，光一汽集团就在2003年生产汽车94万辆，其中轿车57万辆。在一汽的带动下，汽车零部件行业发展很快，配套产品达到2700种。这为发展装备制造业基地提供了有利的基础条件。另一方面，随着经济全球化进一步发展和国际产业转移日益加速，中国逐渐成为世界制造业中心，这又为装备制造产业集群的发展提供了千载难逢的历史机遇。

根据当今国际经济运行规律，从产业链整合的角度出发，只有以产业增值为目标，使各个环节形成合力，才能造就主导产业的竞争力。以东北地区的竞争力强、行业优势明显的大型企业为核心，把孤立的大型企业和单一门类的产业集聚成为装备制造业产业集群，既破解了国企“大而全”的组织结构，也使中小企业得到了发展。在这种模式下，负责零部件生产的企业可同时为多个核心企业提供配套产品，形成规模经济的效应；而核心企业又有多个供货商可供选择，通过优胜劣汰降低成本，提高质量。真正实现了良性互动，从而带动整个区域经济的发展。

2.加大力度发展能源和原材料产业集群

东北地区有着丰富的自然资源。东北地区矿产丰富，全国已探明储量的矿藏有近160种，东三省就有140多种，其中40多种矿藏的储量居全国前三位。石油、煤炭和铁矿是东三省最重要的资源产业，围绕这三大资源产业兴起了几百家大中型企业，以这些企业为基地形成了十几个资源型城市。这些城市的人口数量、土地面积和经济总量均占东三省的很大比重。东北地区的森林面积达8.67亿亩，大概占到全国森林面积总和的50%。然而，过度的开采已经导致资源的枯竭和采掘成本的上升。为了延长产业链，有必要立足于可持续发展的高度，重新规划不可再生资源的开发利用和接续产业的发展思路。

如可立足于大庆的石化资源，依托现有的产业基础，建立石化深加工产业群。把化工原料的延伸加工及其精深加工作为资源整合的重要领域，提高化工原料在城市群内部的加工率，使其成为重要经济增长点。集中发展塑料粒子、腈纶纤维、橡胶制品、高档涂料、医药农药等具有明显资源和产业整合优势的产业链、产业群。建立化纤深加工产业群，继续支持辽化走“炼、化、纤”一体化发展之路，拉长石油化纤产业链条。还可依托煤炭资源的开发和转化合成的先进技术，生产诸如电能、热能等绿色能源和芳香烃类产品等煤化工特有的化工产品，优化能源梯级利用，建立经济效益高的煤化工产业集群。依托鞍钢、本钢等钢铁企业，加大新型合成钢材的技术含量，完善钢材的规格等次，形成适度的产业链，促进冶金工业产业集群的现代化。

3.合理发展农产品深加工产业集群

东北地区有着得天独厚的资源条件，土地资源丰富，家庭土地占有量名列全国前茅，适宜进行规模化生产。由于土壤肥沃，氧分充足，农产品主要集中于生产成本较低的水稻、小麦、大豆和玉米。然而仅靠出售原粮或传统的饲料工业原料，不能带来可观的经济收益，甚至还会抑制农民的生产积极性。而发展农产品深加工产业集群，既能优化工业结构，又能提高农民收入，为解决东北地区“三农”问题疏通障碍。因此，东北地区的农业要围绕发展优势产业基地，按照企业带产业、基地带农户的模式，形成产业优势明显、产品特色突出、竞争力强，发展前景好的农产品加工产业集群。通过延伸农产品加工的产业链，减缓东北地区的就业压力，增加农产品的附加值。

东北地区集群化战略是一种协调、可持续的新发展观，因此，需要人们用发展的眼光和开放的胸襟去对待。地方政府要在提供公共产晶、公共服务和制度环境等方面发挥积极的推动作用，完善责任意识和服务意识。

（二）产业带和大通道发展战略

依据国家提出的东北地区要建设成为面向世界的重大装备制造业基地和重要原材料基地及国家粮食基地的战略定位，优化产业布局和交通布局的整体架构是一项不容忽视的基础性工程。东北地区的产业带和大通道对进一步优化本地区经济布局，加快国家新型产业基地的建设，推动老工业基地振兴起到举足轻重的作用。

产业带的理论，是综合赫希曼提出的“不平衡增长”的理论、佩鲁提出的“发展极”的概念、波特提出的“产业集群”的概念、罗斯托提出的“优先发展主导产业部门”的理论以及梯度转移理论、点轴开发理论等得出的结论。这里所指的产业带并非一般意义上的行政区或部门经济区，而是当代产业空间布局的一种典型形式。产业带由一批具有规模经济效益、自身增长潜力以及能对地区经济发展产生辐射效能的发展极以“点阵”形式，呈带状分布的产业集聚区域。因其具备了生产要素的高度集聚、资本与技术的高度集聚、产业分工的高效有序、产业链的不断延伸交叉等特征，竞争优势无可比拟。而维系产业带内在活力和对外发展的核心要素便是有大通道之称的交通运输大动脉。

作为老工业基地，东北地区历史形成了偏向内陆的经济布局，形成了继珠三角、长三角、京津冀之后中国第四大经济增长区——哈大产业带。哈大产业带以不足全东北1/3的人口和土地占有率，为整个区域贡献了半数以上产值、进出口总额，以及社会消费品零售总额。在这里，产业集聚特征明显，各大学科门类的科技人才云集，拥有全国各大经济区中密度最大的铁路网络，是东北地区经济发展的核心地带。

然而，东北地区除了哈大产业带外，没有第二条能够纳入国家、地区级发展水平的产业带。由于生产技术和交通条件的限制，很多诸如原料药资源、旅游资源、畜牧业资源等既没有得到很好的开发，也没有形成东北地区的特色产业带。即使是哈大产业带，其内部产业链联系也不够紧密，产业群虽然很多，但没有特别突出的。因此，在国家提出振兴东北战略的发展机遇期，迫切需要分阶段、分步骤地加快产业带和大通道建设。

1.强化原有产业带的功能

根据当前发展的状况，现阶段应以加强哈大产业带建设为抓手，突出强化产业带的功能。要打破行政区划的限制。统筹不同行政主体的发展，协调产业带的分工与合作。要秉持适度均衡发展的原则，优化空间布局，根据不同的资源禀赋和环境容量，继续推进中部集聚。在哈大产业带集中发展装备制造业、能源和原材料的接续产业、农产品的深加工产业、汽车制造业、高新技术产业等产业集群。通过做大做强的方式，把哈大产业带建设成为国内一流、国际先进的超大规模的生产基地。

2.加快新兴产业带的建立

纵观世界著名的工业经济带，一般临近沿海，港口与工业区融合发展。随着进出口数量的激增和产品国际化发展趋势的进一步推进，沿海城市的区位优势日益凸显。发展环渤海产业带，不仅能有效承接国际产业转移，还将为东北地区产业结构调整创造新的发展平台，形成面向沿海的发展模式，全面提升东北优势产业的国际竞争力。综合物流成本和原油资源等因索，环渤海城市应当是今后新上马原材料工业项目的首选。

同时，以长白山和大、小兴安岭地区的丰厚的天然资源为基础，扶持药材、绿色食品、旅游等生态产业带。依托三江平原、松辽平原肥沃的土壤资源，合理布局农副产品产业带。

3.合理布局交通运输网络

东北地区拥有较好的交通基础条件，已基本形成了由公路、铁路、水运、航空和管道等多种运输方式构成的综合交通体系。区域内公路、铁路、内河运输线路总长度达到18.7万公里，运网密度达23.6公里/百平方公里，略高于全国平均水平（20.9公里/百平方公里）。但是，东北地区地处东北亚的地理中轴，面朝海外，连接俄、朝、日、韩等国家，具有既沿海、又沿边的独特区位条件。随着进一步扩大对外开放、发展对外贸易、参与东北亚经济合作，对公路水路交通提供的基础条件依赖性日益增强。同时，随着东北地区经济的高速增长、经济总量的迅速扩大，必将带动全社会交通运输需求的快速增长。

因此，应当紧紧围绕区域城镇布局、产业基地和资源分布，建立运能充分、运行高效、服务优质、安全环保的区域一体化公路水路大通道体系，以高速公路、主要港口和内河水运主通道为骨干，实现基础设施、运输服务、信息资源、政策法规等各方面的衔接与协调，全面适应东北地区经济和社会发展的需要。这也是大通道发展战略的总体思路。

由此可见，推进产业带建设有助于东北地区进一步融入国际分工体系，提升主导产业的国际竞争力，实现经济的跨越式发展；推动大通道建设有助于缩短东北与其他地区和国家的货物流通周期，提高物流效率。降低货物运输成本。产业带和大通道建设互为融合，共同构成了东北区域经济振兴的基础性工程。

（三）财政扶持和财政政策优化战略

著名发展经济学家刘易斯曾经说过，“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的”。财政政策作为“刺激”的主要手段在其中发挥着重要的作用，其目标在于保持经济稳定、促进经济发展、提高就业水平、保障公平分配和达到平衡预算。根据国外老工业基地和其他国家的一些经验，我们认为，财政政策是有效解决老工业基地振兴的资金问题，推动落后地区经济发展的基础性手段。在老工业基地的调整改造过程中，我们所面临的城市基础设施的更新和完善，企业的扩容和技术改造，传统工业的结构优化和升级，失业人员的安置等问题都需要有大量的资金保障。因此，只有充分发挥财政政策的重要作用，才能有效解决资金瓶颈问题。

1.加大国家财政对基础设施建设的投资力度

基础设施建设的好坏与完善程度，直接影响到整个东北老工业基地的发展前景。但是基础设施建设不是一朝一夕能够完成的事，不光投入大，建设周期长，而且许多是公益性项目，难以收回成本。许多基础设施投资兴建项目还不能单靠地方的财力。需要国家财政、地方财政、甚至私人出资共同参与。在这过程中，财政投资理应发挥主导作用。国家对基础设施建设项目投资的力度与项目的规模和地方经济紧密联系。正常情况下，工程项目规模与投资越大，国家的投入就应当越多；地方经济越落后，国家在基础设施建设项目投资总额中所占的比重就应当越高。在实施东北老工业基地振兴的战略以来，政府以积极的姿态，不断加大对东北地区基础设施建设的投入力度。提供一切优惠政策，有效提升了老工业基地基础设施建设的品质。但是，目前尚处于发展的初级阶段，没有达到完善的目标。因此，亟需优先给予优惠政策，进一步加大财政的支持力度，保证充足的资金和技术力量。也可以通过加大财政转移支付、增加专项财政补贴、优先提供建设项目、发行专项建设国债等方式，为东北老工业基地基础设施建设提供更多的资金来源。

2.优化财政支出结构

在东北老工业基地实践财政支出结构的优化战略对缩小区域差距、加速经济复苏具有重要意义。与西部不同，东北老工业基地具有良好的基础，经济的振兴是一个重新“激活”过程，而不是低起点的“开发”过程。如何通过有限的财政投入，盘活固化的资本存量理应成为我们积极思考的问题。基于以往财政支出的经验教训，财政投资应当逐步缩减一般性投资项目和竞争性投资项目的比例，找准定位，把目光转向优化投资环境和保障充分就业的层面。尤其是在投资硬环境建设不断跟进的前提下，如何把有限的财政直接拨款着重用于加强投资软环境建设，是当前吸引外来投资，加快地方经济和社会发展的当务之急。

其中，衡量投资环境的指标主要包括：国际一体化程度（进口竞争、产品出口比例、外资企业比例和国内私营企业比例）、企业进入与退出机制（企业过剩的生产能力、企业外包业务所占成本的比例）、政府管理方面给企业造成的障碍（经理人员处理和政府有关事务的时间：一年中天数、拒绝回答此类问题的比例）、劳动力市场灵活性（企业临时用工的比例、劳动力素质、企业接受培训员工比例）、基础设施质量和方便性（企业对信息和电子计算机技术的获取和使用情况、企业R＆D的支持环境、由于停电导致的损失和由于丢失或损坏造成的损失）、金融环境（金融环境指数）等6个方面，12个指标。

3.实行规范的财政转移支付制度

在中央扶持东北老工业基地振兴的各项措施中，“实行规范的中央财政转移支付制度”已经被作为其中的重要措施之一。近年来，国家对东北地区转移支付的投入一直在不断增加，但占比重呈不断下降趋势。为更好地支持东北老工业基地振兴。国家应该逐步提高对东北地区转移支付的比重。转移支付的使用可以主要集中在以下几个领域：首先，通过国家财政转移支付，以职工养老金、养老保险、特困补助、医疗保险、最低生活保障等方式重点补助失业下岗工人，由国家承担部分改革成本及社会稳定成本。其次，通过国家财政转移支付，“提供一定的财政支持以补偿企业进行产业创新和技术创新时面临的外部性”。中央政府应当优先分担东北老工业基地在国有企业的破产和不良资产的核销过程中产生的成本。再次，通过国家财政的转移支付的方式，填补因免征农业税而产生的税收空缺，缓解东北地区“三农”问题的压力。最后，通过实行投资补助或贴息贷款等方式提高原有的资本利润率，最大限度地吸引民间资本或外来资本，加快老工业基地的改造进程。

4.调节税收优惠政策

税收优惠政策是促进地区经济均衡发展的一项重要措施。在实践中，几乎被所有国家用来推动欠发达地区经济的发展。始于2004年的新一轮税制改革首先在东北地区试点。但是，面向振兴东北老工业基地的税收优惠政策横跨增值税与企业所得税两大调节领域，并且企业所得税优惠缺乏主体针对性，这就暴露出我国目前税收优惠政策目标不清的弊端。在一定程度上，甚至使税收优惠丧失对经济的调节作用。因此，首先，应当将税收优惠政策的调节范围由“普惠制”缩小至企业所得税领域。其次，税收优惠政策要突出重点区域。目前，我国的区域性税收优惠政策在东、中、西部都有不同的措施，这样一来，既大大削减了对东北老工业基地实施优惠政策的效能，造成市场经济条件下不公平的竞争环境；也为企业的偷税、漏税留有空间，使税基不可避免地受到侵害。因此，亟须在均衡区域间税收优惠政策的同时，侧重于扶持东北地区，重点放在鼓励科技进步上。

（四）国企改造与制度创新战略

东北老工业基地数量众多的国有企业、比重过大的国有经济，在市场经济发展到一定阶段的前提下，只能成为经济进一步发展的严重阻碍，必须采取相应政策对国有企业进行改制，这是经济结构调整和深化改革的现实要求，也是生产力发展的必然结果。时任温家宝总理在十届人大三次会议的政府工作报报告中指出：“国有企业的改革仍然是经济体制改革的中心环节”，中国深化国有企业改革“一要坚持国有经济布局和结构的战略性调整，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。二要加快国有大型企业股份制改革。三要加快解决企业办社会问题，继续做好国有企业政策性关闭破产工作，建立依法破产机制”。据此，要解决东北地区国有企业产业结构不合理、产权结构单一、资产负债率偏高等问题，应着重就以下几个方面进行国企改造和制度创新。

1.制定统筹区域全局的国有经济布局调整规划

东北经济的振兴，国有经济整体布局和结构的调整是必须要谋划和实施的艰巨任务。只有从行业和企业两个层面建立国有资本有进有退的灵活机制，制定东北地区统一协调的国有经济布局和结构调整规划，才能充分发挥国有经济在关键领域和重要企业中的核心作用。首先，有计划分步骤地推动国有资本退出一般性竞争行业和非行业骨干企业，让渡于非国有资本进入竞争性领域开展有序竞争，增强整体经济的活力和市场竞争力。其次，按需分配政策资源，重点扶植诸如能源、原材料、装备制造业等关乎国计民生的产业领域，做强做大其中的骨干企业，全面提升国有经济的主导价值和地区的产业综合能力。第三，理顺产业组织的分工协作关系，在本地区形成以设计、研发、总装为主的大型核心企业与生产配套产品、提供配套服务为主的中小型企业的产业链，降低生产与交易的成本。

2.加快产权制度改革

针对东北地区国有企业产权不清和产权结构单一的不合理配置状态，改革的核心应当放在完善产权制度上，建立权属明晰、权责明确、流转顺畅、政企分开的现代产权制度。近年来针对东北老。工业基地国有企业的改革措施由于拘泥于旧的运行体制，没有从根本上改变产权状况，因此，收效甚微。所以，我们的战略任务就是要加快产权制度改革，明确国有资产产权，支持具备条件的国有大中型企业通过重组上市、中外合资、部分转让国有产权等多种途径，吸收民营企业、外资企业等各种所有制经济参与国有企业改组改造，推进国有资本和其他各类资本交叉持股、相互融合。通过各种途径的改革，逐渐实现投资主体多元化，完善法人治理结构，建立现代企业制度。通过股权置换，推动东北地区中央企业之间、中央企业和地方企业的战略重组，强强联合。这也是培育和造就实力雄厚、竞争力强的大企业大集团的主要方式。从绝对控股向相对控股转变，有利于打破现存的企业“内部垄断”格局，加强企业内部利益主体间的制衡，从而真正实现公司法人化治理模式。

3.构筑新的技术创新体系

东北地区国有企业资质较差，经济效益偏低等状况，很大程度上是由于设备陈旧、工艺落后、技术更新缓慢等因素引起的。过去，国有企业技术创新主要是靠引进或模仿国外的先进技术，一方面，引进技术所产生的费用被转嫁于产品的价格，失去同类产品在国际市场的价格竞争优势；另一方面，由于在技术支撑领域缺乏主动权，又失去了产品抢占市场的时效性。因此，在快速扩张中提高技术创新能力是东北老工业基地国有企业振兴的一项艰巨任务。鉴于此，东北地区要尽快改变科技资源布局的部门分割、创新主体之间互动有限、各自为政的状况，构建一个运作良好的区域创新体系。通过协调解决地方政府、企业、科研机构、大学、中介机构等参与技术创新活动的行为主体在技术创新所需的资金，人力和知识资源等资源性要素，以及科技基础设施、社会文化、制度环境和机制等外部环境要素，尽可能地维持“科技供给与需求平衡”。此外。在制度环境建设方面，东北政府部门的战略选择应从单纯的重R＆D投入转到综合科技服务体系构建，疏通科技成果转化的中间环节，使技术优势最大限度地转变为产业优势。

制度创新的实践使东北地区在振兴中“脱胎换骨”，一个“新东北”凸现在中国经济的框架中，并由此成为续“珠三角”、“长三角”、“京津唐”之后又一重要的经济增长极。“新东北”显然不是原来意义上的东北，它是在市场经济体制下的东北，是融于经济一体化的东北。