改革开放以来，我国东西经济发展差距迅速拉大，是什么因素阻碍了西部地区经济的增长？一种普遍流行的观点是，西部地区经济发展的滞后源于要素投入的不足。然而，改革开放30多年的经济实践证明，各种投入要素并非直接地对区域经济发展产生影响，在很大程度上还取决于相应的制度安排。西部经济发展水平差距的日趋拉大与两地不同的制度安排密不可分，因此，缩小这种差距也必须从调整制度入手，进行制度创新。“我们的焦点集中于创新制度，通过它，经济的、政治的和法律的活动才能得以完成和调整”，这是诺斯在《西方世界的兴起》一书中提出了一个重要观点：对经济增长起决定性作用的是制度性因素而非技术因素。“有效率的经济组织是经济增长的关键：一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”推进制度革新，建立适应现代市场经济发展需求的制度环境，是从根本上解决西部经济发展困境之道。

（一）工业化道路的追赶策略

当前，我国正处在社会主义现代化建设的关键时期，作为发展中大国，如何解决国内存在的东中西部发展差距、加速西部地区经济社会发展是我国现代化建设面临的一大难题。而在过去，我们经常以总量来衡量一个区域的发展，相比较而言，结构目标比总量目标更为重要。只有先确定了主导产业，国家才能对已确立的主导产业施以政策倾斜，通过发挥主导产业高增长率和高产业关联度的特征，带动国民经济其他产业的发展。

西部地区与东部地区的差距之一是工业发展滞后，经济、社会、文化方面的落后除了受自然条件、交通落后的影响之外，都是由于工业化滞后引起的。

对于拥有近4亿人口、土地面积约占全国2/3的西部地区来说。工业化是一个不可逾越的发展阶段，是西部地区迈向现代化的必经之路，正如专家所说，工业化是“国民经济中一系列基要的生产函数（或生产要素组合方式）连续发生由低级到高级的突破性变化（或变革）的过程”。推进西部地区的工业化理应成为西部大开发的重要主题。从总体上来看，我国西部地区的工业化进程主要是为东部沿海经济的发展提供充足的原料和能源，扮演着“后方基地”的角色，与东中部地区相比，差距甚大，并且想在短期内彻底改变这种现状也非常困难。但是，西部地区经历了自建国以来60多年的开发建设，亦形成了具有自身特色的、相对齐全的工业、能源开发和交通运输体系。西部地区经济的发展可以借助这一根基，把握西部大开发的机遇，乘势而上，使工业化有一新的跃升。根据国际经验，工业化是使欠发达地区走出贫困的困难所在，但也是其出路所在、希望所在。因此，推进西部地区的工业化理应成为西部大开发的重要主题。

实施西部大开发战略，必须以工业化为主轴，把如何迅速实现西部地区工业化当作西部大开发的重要议题。虽然就目前来说，国家在提及西部大开发时往往强调生态环境保护、基础设施建设，但不能以此就认为西部大开发的重点是加快农牧业发展和生态环境保护建设，不宜提倡发展工业，更不能主张搞工业化。中央政府对西部的支持以及各地对西部的对口支援。主要集中在基础设施建设、生态环境保护、科技教育和城镇建设等公益性项目，这是政府实施西部大开发的最好切入点，但不是最终目的，因为基础设施、生态环境保护和科技教育，都与西部地区工业化建设有着紧密的联系，都有利于加快西部地区工业化道路的发展进程。同时，工业化又是“能够直接推动长期持续增长，促进社会生产力发生变革，促进社会经济结构发生转变的根本性的决定力量”。没有西部地区的工业化，就不能实现西部的快速发展。更不可能缩小西部与东部的巨大差距。政府领导人和决策层对待西部大开发这个问题上，经常使用特色产业和优势产业的用语，充分表达了对西部发展带有突破性产业的一种描述，其对真正能够促使西部走向富裕的产业——西部地区的工业化的关切表露无疑，因为任何特色产业和优势产业的发展离不开工业化的发展进步，没有西部的工业化，就没有西部的城镇化、信息化、现代化。

以工业化为主轴，加快西部地区工业化进程要有新思路。首先，坚持发展为主题，用发展的办法解决前进中遇到的问题，在推进西部大开发进程中依靠发展解决我们面临的许多问题和难点，如基础设施薄弱、生态环境脆弱、科技教育发展滞后、人才资源不足、工业化及城镇化水平较低、思想观念守旧等。其次，把深化改革作为推进西部大开发的持久动力。破除计划经济时期形成的传统思想观念和思维模式，工业化不是简单地办一些工厂、上一批项目，而是要用当代最先进的技术成果积极改造、提升第一、第二、第三产业的生产力，促进社会生产力的深刻变革。最后，彻底转变传统的“财政”实现工业化发展思路。以增强西部地区的自我发展能力和自主创新能力为主，实现由“输血”到“造血”的转变；以不断提高人民群众的生活水平、实现经济社会的全面进步为根本目标，实现向可持续发展的转变。在西部地区实现工业化实践中必须确立五种新的开发思路：由“原料基地目标”转向“富民兴区”的目标；由国家推动型外源开发转向自我成长型内源开发；由“资源依托型开发”向“市场导向型开发”；由重点培育“地区比较优势”转向“地区竞争优势”；“掠夺性开发”转向“可持续性开发”。

（二）城市化的提升策略

城市对经济社会的巨大作用，源于城市所具有的特殊集聚与扩散的特性。城市集聚了域内的主要生产要素、经济要素和其他社会要素，在当代，尤其集聚了信息、装备、科学技术知识以及高水平的人才。这种集聚使城市区域内部成本低廉，生产增长迅速，经济实力增强，生活质量提高……于是，城市具有了极强的对外吸引力，成为域内的市场中心、信息中心、经济中心和其他要素中心。聚集在城市的各种要素，经过加工、改造向市场外扩散、传播，从而带动周围地区经济、社会发展。城市成为区域经济的“增长极”，城市的作用由此而生。城市的发展水平越高，集聚与扩散功能越明显，对周围地区的辐射力就越大，对区域经济的拉动作用也越强。在一些国家区域开发成功的案例中，其中一个重要经验就是把区域开发与推进城市化紧密结合起来、同步进行，而且往往对条件较好的城市或城市群进行优先投资与重点建设，以有效吸引产业聚集，带动区域经济发展。

西部大开发与西部城市化密切相关，在工业化进程中适当加快西部城市化发展步伐。提高西部城市化水平，积极推进工业化与城市化的协调发展是21世纪西部大开发的重要内容。世界现代文明的发展历程证明，城市化是现代化的结果与重要标志，同时，城市化在一定程度上又制约着现代化的进程。就我国目前西部城市化现状来说，其与我国整体现代化发展的水平已不相匹配。已不能适应我国现代化的要求，并严重制约了我国现代化进程。据统计，2000年西部地区的城市化水平为27.7%，低于全国平均城市化水平36.2%。并且，西部地区城市化的速度缓慢，1988年西部地区的城市化水平比全国低4.9个百分点，到1998年已扩大至6个百分点，到2000年又扩大至近9个百分点。2012年，西部地区城市化明显提高，但较东部地区存在差距，差距在逐步缩小。

城市化发展的滞后不仅很难起到带动区域经济发展的作用，反而对经济发展产生一系列阻碍效应，主要体现在以下三个方面：第一，直接影响市场容量的扩大，不能建立有效的消费市场。城市化水平低，城市居民少，居民的人均购买能力差，加上地理环境的封闭、保守的封建观念，使广袤无垠的西部地区购买力低迷，市场容量狭小，城乡消费断层，妨碍了内需的有效扩张。第二，缺失农副产品扩大生产能力和高附加值化的市场空间，制约了收入水平的进一步提高。在人口少、规模小的城市环境中，农副产品、尤其是高附加值的深加工产品找不到销路，同样的劳动得到的回报无法进一步提高，打击了农牧民建设西部的热情。第三，降低了生产要素的回报率。因为城市的聚合效应，在城市空间内组合的生产要素往往功效倍增，回报率远远高于其他空间组合。

同时，城市还大大降低了要素持有者获取回报的信息成本、运输成本等。而西部地区城市化水平过于低下，无法通过聚合效应放大生产要素的功能，很大程度上抑制了西部生产要素回报率的提升。低下的城市化水平，是制约西部经济发展的主要障碍之—。

在现阶段，我们必须坚持以“充分发挥大城市优势，有重点地发展中心城市，有计划地发展中小城市”的中国城市化发展总体战略方针为指导，以积极的姿态推进西部地区的城市化进程，既要提高中心城市的辐射带动功能，又要提高过分稀疏的城镇密度。首先，坚持统筹城乡发展的理念，加快大城市和小城镇的协调发展，在把区域中心城市的发展置于优先地位的同时。树立“小城镇大战略”思想，建设一批有特色、有实力的小城镇，以小城镇建设带动农村，在稳步推进城市化的进程中逐渐实现城乡一体化。其次，在推进城市化的过程中始终贯彻可持续发展战略，合理开发和节约使用各种自然资源，切实保护人文资源，着力于建设环境友好型城市与资源节约型都市，努力打造科技创新型城市，实现城市建设、经济发展和人口、资源、环境的协调。第三，打造有西部特色的城市，从民族传统文化、民间建筑风格、产业发展等方面入手，突出城市的区域色彩，逐步形成品牌城市。第四，调整制度政策，重视人口因素对城市发展的决定性作用，加快户籍制度的改革和创新步伐，彻底拆除城乡分割的户籍制度藩篱，创造更为宽松舒适的人口迁移与居住环境，吸引鼓励外地人口和本地人口向城市聚集。

（三）生态环境的优先策略

可持续发展是近年来比较流行的一个概念，它的提出不仅是人们在认识人类生产活动与环境关系这个问题上的一次巨大飞跃，更是现代人类文明进步的重要标志。要实现人类的可持续发展，必须正确认识和处理可持续发展与生态环境保护的关系。因此，在实施西部大开发战略的过程中，尤其应当提高对保护生态环境之重要性的认识，把合理有效地开发利用自然资源与保护、建设生态环境结合起来。

由于西部地区的生态环境原本就比较脆弱，加之历史上对该地区自然资源进行的长期掠夺性开发经营，导致了西部地区生态环境的不断恶化，而日益恶化的生态环境又极大地制约了西部地区的经济与社会的发展，加重了开发西部的难度；同时，西部地区又是长江、黄河、珠江等大江大河的发源地，是当之无愧的国家生态安全枢纽，其生态环境的每一处细微恶化都将对整个中华民族的生存和发展构成严重威胁。恩格斯就曾指出，人类不要过分陶醉于对自然界的胜利，对于每一次胜利，自然界都进行了报复。目前，全国水土流失面积已达360多万平方公里，其中西部地区就占了80%，全国每年新增荒漠面积约2400平方公里，也大都在西部地区。加强西部生态环境的保护和建设，阻止其生态环境的进一步恶化并努力使之朝着有利的方向转化是当前西部大开发的重中之重。也只有如此才能从根源上解决长江、黄河中下游地区的洪涝灾害问题，促进西部地区以及全国经济社会的可持续发展。

冰冻三尺，非一日之寒。西部地区生态环境的退化是在长期的历史发展进程中逐渐形成的，导致这种状况出现的原因有多种，如气候的变迁、人口的自然繁殖与迁徙等不可控因素，但更为根本的则是人的因素，人们长期以来在经济利益的驱动下进行的无限制开发扩张活动超出了资源环境的承载能力是导致生态环境严重恶化的根本原因。由于人类的滥垦滥伐引起的生态环境问题就有：滥垦滥伐造成森林减少、水土流失加剧，而森林的减少直接导致了风沙灾害频繁、水体遭受污染与农业失去生态屏障，同时，农业用水增加造成了水资源匮乏与土地荒漠化。继而耕地的肥沃程度逐步下降，大量的耕地变成荒地，然后人类为了生存不得不重新开垦大面积的草原来补充耕地，农业陷入“越垦越穷，越穷越垦”的恶性循环中。因此，加快生态环境建设，既是西部大开发的一项重要任务，又是实施西部大开发的重要前提和基础，彻底摒弃“先开发、再环保”、“先忙于发展，发展了什么都好办”的传统开发观，树立“保护生态环境优于经济开发”、“生态安全重于经济安全”的可持续发展观，抓紧制定相关的生态环境保护政策，从根本上扭转西部的生态保护与生态建设局面。

首先，通过建立科学、合理、高效的生态环境建设利益补偿机制，增强人们在开发西部过程中的生态环境保护意识。污染者付费原则（PPP原则）是目前国际上通用的环境经济政策，它同样适用于我国。对于生态环境建设来说，这一政策应该是遵循受益者补偿原则，即谁在生态环境保护和建设中受益，谁就应该对生态环境的保护的建设予以补偿，具体到操作层面，应注意把握好以下两点：一是按照“谁保护、谁受益”的原则。向受益地区征收生态环境调节税，把这部分收入用于西部地区生态环境建设的投入和补偿，既提高了整个社会生态环境保护的意识。又减少了中央财政支出的负担。二是实行资源占用和环境污染收费政策，对部分高能耗、高污染企业进行强制性收费，增加其资源占用与环境污染的成本，并使这种成本明显高于其由此所获得的受益，使污染破坏者因无利可图而主动停止污染破坏的行为。

其次，切实加大退耕还林还草的力度与生态移民力度，对西部人口稠密、土地**、植被稀少、生态脆弱而生态位置又异常重要、基本不适宜人类居住生存的地区，要果断地进行生态移民，创建“生态无人区”和“禁开区”。不论是退耕还林还草，还是生态移民，其目的无非是为了使当地的生态环境免于因人类的活动而持续恶化，前者是实施长江中上游防护林工程、长江、黄河上游天然林资源保护工程、“三北”防护林体系建设工程、防沙治沙工程等工程中必不可少的一个环节；而后者在生态环境极度敏感的地带尤其紧迫且必要，如三江源地带目前就急需推进生态移民进程，以保护脆弱的生态环境系统。对身为全国生态安全枢纽的西部地区应始终坚持“保护优先，适度开发”的原则，以改善生态环境质量为首要开发目标。

最后，制定切实可行的环境保护政策，杜绝“大开荒”现象的屡屡发生。要从战略的高度上统筹考虑，结合国家的总体发展规划布局，制定行之有效的评价体系、方法和相关机制。一是建立资源与生态环境监测指标体系，科学评价环境的实际价值，综合考虑环境预防费用、自然资源的折旧与消耗以及环境退化的损失费用，提出科学的绿色GDP核算体系。并把它广泛用于工业、农业、牧业、旅游业等各领域中以及所有大中型经济开发项目的事前生态环境保护评估当中，统筹兼顾经济效益、社会效益和生态效益。二是建立与经济发展相适应的环境保护政策与环境管理体系，如排污许可证制度、排污交易制度等新型管理机制，对危及生态环境安全的项目，无论其近期经济效益有多高，都必须采取生态环境“一票”否决制。三是尽快把生态环境建设与保护指标纳入地方各级党政干部政绩考核的指标体系之中，从干部任用制上强化执政者的生态环境建设与保护意识。

（四）特色产业的发展策略

西部地区的比较优势主要体现在独一无二的资源优势上，其自然资源相对充裕的特色显而易见，其资源大区的地位也毋庸置疑，因此，应根据当地的自然资源与民族文化资源优势，因地制宜地大力发展一批特色产业，并把它们做大做强，做出品牌。逐步走上集群发展的道路，努力把资源优势转化为产业优势、经济优势和市场竞争力优势，不断培育和形成新的经济增长点。当然，对于西部地区来说，不能“就资源论优势”，但也很难离开资源谈发展。根据资源优势发展西部地区的特色产业，不仅能够避免与东部地区在产业发展上出现低层次趋同现象，而且还有利于增强西部地区自我发展能力和自主创新能力，达到逐渐缩小东西部差距的目的。

1.大力发展特色产业

特色农牧业具有很强的地域特性。西部地区蕴藏着丰富的发展优质高效农牧业的自然资源，发展特色农牧业产业的资源优势突出，并且早已是我国重要的农牧区，如何继续保持并巩固这种优势是西部大开发的一项重要任务。当前，国家已把支持西部地区发展具有区域特色的种植业、养殖业、农畜产品加工业作为西部开发的重要内容来抓，我们一定要抓住有利时机，在可持续发展原则的指导下，坚持以市场为导向、以农户和企业为主体、以提高经济效益为目标，充分挖掘西部农牧业的发展潜力，大力发展具有区域优势的特色农牧业，力争在农牧业产业化领域培育一批国家重点龙头企业。

在西部地区大力发展特色农牧业，关键在于充分利用该地丰富而又独具特色的自然资源。依据各省市所具有的自然资源的不同特点，因地制宜，从政策上加以鼓励与引导，使其符合现代农业的发展趋势。总的来说，可以发挥西部地区气候带多、生物资源丰富的优势。提高农牧业的专业化、规模化和集约化水平，重点搞好有一定基础的优质畜牧、棉花、蔬菜、花卉、水果、中药材和烟草等八大特色生态农产品生产基地建设。分而言之，云南、贵州、四川、广西等西南省区可以集中精力发展蔬菜、水果、花卉、中药材、烟草以及与之相关的产业；新疆、甘肃、青海、西藏、宁夏等西北省区则需着重发展畜牧、棉花和中药材生产，在当前人民生活水平迅速提高的情况下，尤其应当加快发展肉牛和肉羊生产，发展奶牛和优质细毛羊生产。总之，西部地区要依托当地的特色农牧业资源，积极发展农产品加工业，实行农牧业产业化经营。通过深度加工把特色农牧业初级产品变为特色优质绿色食品，实现特色农产品的多次加工增值，走优质品牌的特色农牧业、创汇农牧业的发展道路。当然，必须注意的是，不论是发展种植业还是畜牧业，西部地区都要打好“绿色”牌，注意产业化与规模化，走生态、效益、特色的农牧业发展之路。

2.积极培育和发展特色文化产业

西部文化具有深厚的历史意蕴和巨大的现实价值，远远超出人们从一般意义上对其进行的评估。西部地区作为中华文明的摇篮，从清高悠远的青藏高原到千沟万壑的黄土高原，再到九曲十八弯的云贵高原，无不蕴藏着沉甸甸的中华历史文化遗产和丰富多彩特色鲜明的少数民族文化。古老文明的遗迹，丰富的人文内涵，独具特色的民间艺术品种，这些都是我国在五千年的文明发展史中沉积而成的一笔巨大而宝贵的精神财富。西部特色鲜明的地域性、民族性、多元性、原生态等特点，决定了它必然具有中国性乃至世界性价值，决定了它对旅游业、对其他文化产业的潜在推动力。更难能可贵的是，文化作为国家和民族的灵魂，集中体现了国家和民族的品格，发展文化产业的效益不仅仅在于推动经济发展，而更在于提高国家和民族的凝聚力，提升人民对祖国、对整个中华民族的认同感。

西部地区在基础薄弱、实力不强的条件下发展文化产业，必然面临比东部地区更多的矛盾和问题，所以有必要采取一些针对性较强的战略措施。笔者认为，可以重点从以下两个方面入手。

一方面，树立科学的发展观，在科学发展观的指导下寻求经济增长与文化发展的结合点，实现两者的良性互动，增强发展信心。当今世界，文化与经济相互融合相互促进的趋势越来越明显，文化在提升综合国力中发挥的作用越来越突出。文化经济已成为一个集中反映经济发展中质的变化和提高的重要现象，引起人们的普遍关注。文化已不再是被动地依附于经济，而是直接介入经济，并在推动经济快速可持续发展的过程中发生巨大作用，这在很大程度上说明，摆脱经济条件的制约而独立发展文化事业是一条可行的路径。因此，西部地区完全可以抛开经济落后的束缚，树立科学辩证的发展观，通过协调经济文化的发展寻求新的突破口和增长点，形成新的产业板块，不断发掘文化产业对经济社会发展的潜力。提升文化产业在原有产业格局中的地位，为实现跨越式发展提供契机。

另一方面，在政策上加以引导，拓宽文化产业发展的融资渠道。毫无疑问，与其他产业的发展一样，文化产业的发展同样需要通过“政府主导、市场运作”来实现。“政府主导”主要体现为政策上的引导扶持。对于文化产业起步晚、困难多的西部地区来说，政策的力量显得尤为重要。“市场运作”主要指的是通过市场解决文化产业和文化项目运作的资金问题。根据十六届三中全会提出的原则：适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强国有经济的活力。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式，把股份制引入特色文化产业的发展，实现文化产业投资主体多元化的混合所有制经济形式。总之，西部地区只有顺应时代潮流，采取得力的政策措施，创造有利的发展环境，才能激发区域文化的自身活力，创造出充满生机与活力的特色文化产业。

3.加快发展特色旅游产业

旅游业又被称为“无烟工业”，是当今世界发展最快、前景最好的一门新兴产业。发展旅游业既能保持良好的生态环境，又能对第一、二、三产业的调整起到优化作用，同时还能培育新的消费市场，刺激生产发展。西部地区幅员辽阔，历史悠久。少数民族众多，旅游资源不可不谓之丰富多彩、得天独厚，如雅鲁藏布江大峡谷、云南丽江的世界自然遗产、石林、香格里拉、青海湖、天山、九寨沟和黄果树瀑布等自然景观，秦始皇陵、敦煌莫高窟、丽江古城、布达拉官、塔尔寺、峨眉山、乐山大佛和大足石刻等人文景观。并且，该地区广袤的荒山野林、大漠草原等地理环境也限制了工农业的发展，因此，在西部地区发展特色旅游产业是可行的，也是必须的。

在西部大开发的大背景下，西部地区的基础设施建设（包括公路、铁路、机场、电网、通信、广播电视等）取得了长足进步。当前，我国国民收入较改革开放初期已经大大增加，人民生活水平日益提高，“假日经济”呈现出广阔的发展前景。

发展特色旅游产业不仅能发挥西部地区的比较优势，还能促进西部地区乃至全国的可持续发展。因此，在西部大开发中，西部地区不少省份将旅游业当作当地的支柱性产业，纷纷出台了加快旅游业发展的各项政策措施，约80%的省（区、市）构建了较为系统的支持旅游业发展的政策体系，地方旅游法规的制定也取得了新突破，制定了旅游业的管理条例，形成了省级法制保障体系。但从目前旅游资源开发的现状看，西部地区旅游资源优势远未转化为旅游产业经济优势，除云南省外，大部分省区旅游产业发展处于落后状态，尤其是宁夏、青海、甘肃、西藏等省区，特色旅游产业规模还相当小。因此，西部地区在发展特色旅游产业时，应着重从以下几个方面入手：一是对旅游资源的开发要树立现代商品观，找准定位，突出特色，在树立旅游品牌上下工夫。开发出适合不同游客需求的独具特色的旅游产品；二是充分利用广播电视、报刊杂志、互联网等现代传播媒介，加强对自身旅游产品的宣传、推销，使中外宾客尽可能地了解知晓并由此唤起他们的西部情节；三是采取多元化社会投资经营的方式，政府通过对投资环境的改造，保证多元化融资渠道的畅通，吸引国内外众多的投资者参与西部特色旅游产业的开发。

4.立足当地资源优势，努力发展高新技术产业

高新技术产业是知识经济时代推动区域经济持续快速发展的主导产业。在四部大开发的进程中，立足西部资源优势，大力发展高新技术产业，对于促进西部经济的增长潜力向现实能力转化、实现西部区域经济和谐发展与良性循环具有十分重要的意义。西部地区不仅拥有丰富的自然资源（如矿产、水能、煤炭、天然气、生物等），而且历史上的“三线”建设还给当地留下了一定的高新技术发展基础。就西部大开发战略的目的来说，主要着眼于缩小区域差距，促进区域经济协调发展，而区域差距的缩小最终取决于西部地区自身经济的快速发展。在知识经济时代，西部地区要想实现区域经济的跨越式发展，必须摆脱传统资源型发展模式的桎梏，增加科技要素的含有量，通过科技投入盘活资源存置，以技术促开发，以科技促增长，实现科技与经济的紧密结合。

因此，西部地区要依托当地的资源优势发展高新技术产业，首先，必须解决好制度环境问题，进行有效的管理体制设计和管理模式创新，既要限制政府的行为扩张与过度干预，又要通过政府的推力促进产业的发展，充分发挥市场功能和政府职能；其次，要发挥地区资源比较优势，合理安排高新技术产业发展的区域布局，从自身实际出发，充分分析论证自身发展高新技术产业的优势和劣势、必要性和可能性，因地制宜地制定本地区的产业发展规划，使有限的经济资源产生最大的经济效果；最后，国家应制定西部人才资源高补贴和人力资源开发高投入政策，在西部地区建立人才资源开发基金，为吸引科技人才到西部创造有利条件。

5.财政制度的倾斜策略

纵览世界发展史，各国在经济发展的过程几乎不可避免地出现区域经济发展失衡现象，在解决这个问题上，以财税政策为主的区域经济优惠政策发挥了很大的作用。我国在实施西部大开发过程中，应当学会借鉴这些经验，中央政府对西部大开发应予以各种优惠政策的扶持，以达到促进西部经济快速增长、缩小东西部差距、实现区域经济的协调发展的目的。当然，这与我们之前强调的在西部大开发的过程中必须遵循市场经济原则并不矛盾。任何地区的发展都离不开投资，投资是技术进步的源泉，是经济增长的决定性因素。我国东部沿海地区已因其区位优势与之前得到的特殊政策照顾，形成了市场化的投资机制并获得成功。国家必须在财政制度上加大倾斜力度，在人力、财力、物力方面对西部地区予以大力支持。

（1）财税优惠政策。财税优惠政策主要包括3个方面，分别是财政投资倾斜政策、财政转移支付制度以及税收优惠政策。根据发达国家经验，国家对欠发达地区的支持帮助，最直接、最有效的途径就是在财政投资上对欠发达地区进行适当倾斜，尽管我国的投资体制已经发生了很大变化，但许多数据表明，我国的经济增长都以投资拉动为主，尤其对于西部这样的落后地区。因此，国家应该对西部地区实行积极有效的财政倾斜政策，较大幅度地提高在西部地区的投资比重，着重解决西部开发中面临的能源、交通、通讯、农业、生态环境等重大基础设施建设项目投资不足的问题，加大对高科技产业的投资力度，重点加快在技术占优的地区的高新技术产业发展，以点带面，逐步形成辐射带动周边地区发展的格局。同时要运用财政杠杆优化投资结构，针对西部地区的资源形态，加强对石油、稀土、优质能源、贵金属等矿产资源，以及极具特色的生物资源、可再生资源和旅游资源的增值开发与合理利用，建立若干特色资源转化增值科技示范区。充分利用比较优势发展特色产业，实现资源优势向经济优势的快速转化。

财政转移支付制度可以有效地弥补财政缺口，解决各级政府间纵向平衡，补充地方财力，缓解地方收入来源与需求不相适应的状况。切实保证最低的公共服务标准。在现代经济发展的过程中，利用财政转移缩小区域发展差距、推动国民经济增长的实例比比皆是。如美国、德国、日本、加拿大等发达国家就建立了规范的财政转移支付制度。同时，在市场经济条件下，公共产品的供给很难完全依赖于市场。在市场失灵的情况下政府有责任也有义务建立一套行之有效的政府间转移支付制度，保证不同地区的公民都能享受到大致相同的公共服务。我国财政转移支付的主要形式有体制补助或上解、年终结算补助或上解、专项补助、税收返还以及公式化的转移支付制度等。在目前中国经济发展东西差距显著的情况下，一是要增加对西部地区的财政转移支付，使地方政府有能力改善区域投资环境，缩小与东部地区的差距。二是要着手建立发达地区对落后地区的横向转移支付制度，从富裕省份挤出适量财力投入西部，实现对口支援。

税收政策方面，对西部地区的优势与特色产业，适当降低优惠门槛，如扩大税收优惠的行业范围，将西部各省、市、区的相对比较优势与特色产业也列入享受范围。要适当增加税收优惠税种与优惠形式，如云南省流转税占全部税收比重高达76%以上，即3/4以上税源税收是流转税，而企业所得税比重却很小，只有10%多一点。因此，在实施西部大开发中，应考虑拿出一定比例的增值税与营业税对一些急需发展扶持的产业项目进行优惠扶持。要适当增加个人所得税税收优惠，如对有利于西部地区经济社会发展的高级工程技术人员、科技研发人员、多学科复合型人才等，可在个人所得税税收上给予一定的优惠减免措施，以利于广泛吸引人才、留住人才。同时，为了顺利推进西部大开发战略，根据国家产业发展战略对西部地区的税收优惠政策作适时适当的调整，由所得税优惠为主转向所得税和流转税优惠并重，注重发挥增值税“消费型”抵扣政策的作用；由直接优惠为主转向直接优惠和间接优惠并重。注重发挥加速折旧、税收投资抵免、费用扣除等间接优惠方式的作用；由地区优惠为主转向地区优惠和行业优惠并重，注重发挥税收产业政策功能。

（2）金融扶持政策。金融理论家雷蒙德·W·戈德史密斯在他的“金融结构与金融发展”理论中指出，“金融上层结构为资金转移到最佳使用者手中提供了便利，它使资金流向社会收益最高的地方。”从这种意义上说，金融加速了经济增长，改善了经济运行，在现代经济体系中无可争辩地处于核心地位。西部地区经济基础薄弱，产业结构不合理，地区金融机构也是形式单一、规模狭小、经营状况差，多元化的金融格局尚未形成，竞争意识、进取意识和风险意识十分淡漠，金融业的整体水平较低，无论是资产的状况还是负债的结构，无论业务水平还是产品的开发都与东部地区有较大的差距。

因此，国家在开发西部的过程中必须充分重视和培育金融市场，采取金融扶持政策，在西部地区形成金融和经济良性循环的内在机制，在发展经济的同时实现金融整体水平和经营效率的迅速提高。首先，大力发展资本市场。中央政府每年发行专门用于西部产业发展的建设国债，通过国债资金的良性循环，不断推动西部产业的发展；针对投资大、工期长、建成后效益高、在建设期内又缺乏资金的大型投资项目，选择建业股票制度进行运作；摒弃地方保护政策和地方利益理念，通过各种政策措施，吸引东、中部资金积极投入西部建设。其次，建立西部发展基金。通过建立发展基金解决西部开发的资金短缺问题，基金的资本全由财政部拨付，主要用于基础设施建设和重点产业发展的投资补贴、城镇就业和农村剩余劳动力的就业补贴以及扶贫开发补贴等。再次，成立西部发展银行，发展区城性金融。可以考虑对西部一些中心城市的商业银行进行增资扩股，扩充资本金，通过资本运营把它们发展成为跨省区的金融机构。最后，深化金融体制改革，使金融在西部地区经济发展进程中发挥更大的作用。适当放宽西部地区人民银行的金融调控权限，利用人民银行分行在经济区域中的独特地位，加强区域信贷政策的研究；适当提高中央银行对西部地区的贷款利率水平，使其与西部地区企业的经济效益和承受能力相适应；增加再贷款限额，适当延长对商业银行再贷款支持；积极拓展再贴现业务，以促进商业银行调整和优化信贷结构，支持商业银行扩大票据业务，加大对重点行业和企业再现贴的支持力度。