民族问题与区域发展问题密切相关。一个国家民族的构成和分布状况与区域是区域形成的重要因素之一。中国是一个多民族的国家，不少民族的分布状况与区域构成相吻合，毫无疑问，民族区域的发展是中国区域发展的重要内容。

（一）民族区域发展的国际审视

民族是社会发展的重要现象和重要结果。当今全世界共有2000多个民族，但100万人口以上的民族只有300多个，其人口总和占世界人口的96%以上，当代的绝大多数国家都是多民族国家。

民族可以从不同的层面来解读。在最高的层面上，民族与国家相统一，英文为“Nation”，即民族国家，孙中山先生将之翻译为“国族”。民族在19世纪后期的含义是“辖设中央政府且享有最高政权的国家或政体”，《欧美图解百科全书》将民族定义为“统辖于同一政府之下的、一国人民的集称”。当代英国著名学者安东尼·吉登斯将民族国家称为“权力集装器”，认为“只有当国家对其主权范围内的领土实施统一的行政控制时，民族才得以存在在此”。这一意义上的民族是民族的最高形式，如中华民族、法兰西民族、美利坚民族等。

民族反映不同的社会发展形式。近代民族主义运动的第一个浪潮首先是形成了民族国家。人类社会开始区分为不同民族国家的发展。民族国家首先起源于欧洲，它本质上是对封建政治体系的取代。许多学者认为，法国大革命以及其后发生的拿破仑战争，是近代欧洲民族主义的起源。民族国家的政治形式取代封建统治的政治形式，是人类社会发展的重大进步。这一进步最显著的特点是：它以民族、集体的政治认同取代了个人、君主的政治认同，开启了民族主义和民主政治的新时代。

到了19世纪末20世纪初，民族运动又同反对民族压迫、争取民族解放联系起来。先期建立民族国家的西欧和北美，迅速地促进了经济社会发展，资本的特性使这些先走一步的民族国家成为压迫民族。正如列宁所指出的：“帝国主义的特点就是现在全世界已经划分为两部分，一部分是人数众多的被压迫民族，另一部分是人数甚少的、拥有巨量财富和强大军事实力的压迫民族。”（列宁：《民族和殖民地问题委员会的报告》，《列宁选集》，第4卷，第333页）

从历史进程看，通过民族革命，实现民族独立，建立民族国家，是民族区域发展的特殊阶段，列宁的民族革命和民族自决思想与经济社会发展紧紧联系在一起。他指出：“马克思主义者不能忽视那些产生建立民族国家趋向的强大的经济因素。这就是说，从历史的和经济的观点看来，马克思主义者的纲领上所谈的‘民族自决’，除了政治自决，即国家独立、建立民族国家以外，不能有什么别的意义。”（《列宁全集》第25卷，第238页，人民出版社1988年版）

一直到20世纪中期，民族主义运动的主流都是反对民族压迫和殖民主义，实现民族独立和建立民族国家。1960年有17个非洲国家独立，被称为非洲独立年。民族革命的浪潮以后，世界进入了和平与发展的时代，与之相对应，民族运动的主流也从建立民族国家进入到促进民族发展，加强民族交往和实现民族平等。民族区域的发展，是民族国家范围内的民族问题，它和与政治体系紧密联系在一起的民族不同，而是同历史、文化、经济生活等发展差异而形成的民族相关联，如中国的56个民族；苏联的俄罗斯族、白俄罗斯族、哈萨克族等；美国有盎格鲁—萨克逊后裔、印第安人、非洲黑人后裔、西班牙后裔等。

民族国家范围内的民族区域发展问题，这是当代人类社会的重大问题，20世纪后期以来，全球掀起的又一轮民族主义的浪潮，实际上就是围绕着民族区域发展而展开的，它呈现出这样几个明显的趋势。

其一，处理好民族关系已经成为影响当代民族国家经济社会发展的重大命题，往往直接危及国家的团结统一和社会的安定。苏联就是深刻的教训。尽管列宁宣布要“同大国沙文主义进行决死战”，指出应当使斯大林和捷尔任斯基对这一真正大俄罗斯民族主义的运动负政治上的责任等，但列宁之后的苏联领导人一直没有处理好民族问题。甚至出现了将车臣-印古什等10多个民族惩罚性地强制集体撒迁到西伯利亚和中亚地区的事件。虽然导致苏联解体的原因比较复杂，但民族问题没有处理好无疑是其中的重要因素。

其二，民族平等的原则最终必须落实到民族区域的平等发展上，否则就难以消除民族间的差异、隔阂和矛盾。透视当代民族矛盾尖锐、冲突激烈的地区和国家，其背后都离不开经济发展这一问题的根源。俄罗斯负责民族事务的官员分析俄罗斯联邦南部民族冲突的原因时，就认为：全国改革发展的不平均加重了联邦主体之间事实上的经济不平衡，从而导致族际关系紧张。印度锡克人所在的旁遮普邦，经济发展水平远高于全国平均水平，为中央政府提供60%的小麦储备和50%的大米储备，只有1%的人生活在贫困线下，而整个印度有40%的人生活贫困线下。为此，锡克人不断地提出自治乃至独立的问题，成为印度民族冲突的一个焦点。

其三，民族区域的发展必须考虑到宗教、文化、历史传统等更多的复杂因素。和一般的区域发展相比，民族区域的发展受宗教、文化、历史传统的影响较多，处理不好这些问题，不仅会阻碍发展，还会带来民族矛盾和冲突。因此，民族区域发展的政策制定应该考虑更多的因素和更加谨慎。例如，宗教问题，一些民族将宗教信仰作为其民族的基本特征，如果不制定相应的政策处理好这一问题，使宗教与社会发展和谐，这些民族区域的发展就难以成功。印度、前南斯拉夫等，在这一问题上都有深刻的教训。

（二）民族区域发展的制度安排

作为一个多民族的国家，中国在民族区域实行的是一种独特的制度安排，它既不同于联邦制下的制度安排，也不同于普通的单一制下的制度安排，具有鲜明的中国特色。

联邦制是当代许多国家解决民族问题的基本制度。社会主义运动的早期，在“全世界无产者联合起来”，“工人阶级没有祖国”等理想和口号的影响下，联邦制并没有纳入无产阶级追求的政治形式。恩格斯谈到：“应该用什么东西来代替现在的德国呢？在我看来，无产阶级只能采取单一而不可分的共和国的形式。”（《马克思恩格斯全集》第22卷，第275页，人民出版社1965年版）列宁在俄国的“二月革命”以前也指出：“我们在原则上反对联邦制，因为它削弱经济联系，它对于一个国家来说，是一种不适合的形式。”（《列宁全集》第34卷，第139页，人民出版社1985年版，）随着社会主义运动实践的发展，列宁完成了从单一制向联邦制转变的思想，这一转变是建立在现实社会主义运动特点的基础上，特别是俄国的特点。如沙皇俄国是各族人民的监狱，造成民族间巨大的分离和隔阂。所以列宁提出新的看法：“在真正的民主制度下，特别是在苏维埃共和国国家结构的组织形式下，联邦制往往是一种向真正的民主集中制过渡的步骤。俄罗斯苏维埃的例子特别清楚地表明，我们目前实行的或将来要实行的联邦制，正是把俄国各族人民最牢固地联合成一个统一的、民主的和集中的苏维埃国家的最可靠的（保证）步骤”。（《列宁全集》第34卷，第139页，人民出版社1985年版）苏联选择联邦制的安排处理其民族问题是合适的，遗憾的是在后来的发展中，并没有真正发挥联邦制处理民族问题的特殊功能，最后这一问题依然成为其解体的重要原因。

在长期实践中，中国形成了自己独特的民族区域自治制度。在1938年中共六届六中全会上，毛泽东同志就较为系统地阐述了不同于苏联联邦制的民族区域自治思想，他指出：“各民族与汉族有平等权利，在共同对日的原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”（毛泽东在中共六届六中全会《论新阶段》的政治报告，1938年10月）1949年，中国人民政治协商会议通过的具有宪法性质的《共同纲领》明确规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族区域自治机关。1952年又颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对这一制度作了较为详细的规定。1954年新中国第一部宪法颁布。从最高法律的层面对这一制度作了系统的规定。开始了全国范围内的普遍实施。迄今为止。全国共建立了159个民族自治地方，其中自治区5个，自治州30个，自治县（旗）124个，在民族杂居散居地方，还建立了1500多个民族乡。除人口很少、居住很分散的一些民族外，共有45个民族实行了民族区域自治。

实践证明，中国民族区域自治的制度安排有效地促进了民族区域的发展，促进了民族间的团结与和睦，是具有鲜明中国特色的独创制度。

首先，它是符合中国民族状况特有国情的制度安排。许多多民族的国家都选择了联邦制来处理民族问题，中国没有作这一选择是具有深刻的历史原因的。自古以来，众多的民族共同耕耘着华夏大地，各民族间的交流融合十分频繁。中华大家庭中最大的汉民族，实际上就是多民族融合而成的民族，如南北朝时期、五代十国时期等，都是民族大融合的时期。中国历史上的一些王朝，如元朝、清朝，均是少数民族建立的全国统一的政权，它们都毫无疑义地被纳入中国历史王朝的谱系，从而创造了共同的历史和共同的文化传统；这是中华民族的一个鲜明特色。因此，中国的民族分布也呈现出与这一特色相适应的状况，即所谓“大杂居，小聚居”的局面。从总体上说，民族分布都很广泛，相互密切地融合在一起。从局部来说，某些民族相对比较集中，但不仅紧密相依于民族交融的大环境，而且聚居地也往往并非清一色的特定民族。尤其是近代以来，中华民族大家庭在共同抗击外来侵略者，维护国家独立和争取人民解放的斗争中锻造了更加紧密的民族纽带。显然，联邦制并不符合中国民族关系的特色，创立更加统一的、而且也具有自治特色的民族区域自治制度符合了中国特有的国情。

其次，它有利于在统一的中央政权的领导下更好地促进民族地方的发展。历史遗留下来的民族发展之间的差异是巨大的，因此，中央政权的扶持和协调对缩小民族区域间的差距具有十分重要的意义。单一制下的民族区域自治制度在这方面比联邦制有明显的优越性。《宪法》和《民族区域自治法》从三个方面作了制度的安排。在政治上，上级国家机关对民族自治地方行使自治权要给予保障和支持，制定符合民族特点的决策和规划，民族自治地方则根据自身特点予以贯彻执行。在经济上，上级机关应从财政、物资和技术等方面，帮助民族区域自治地方加速发展经济和社会文化建设，自治机关还接受上级国家机关税收等政策方面的照顾。在文化方面，上级国家机关帮助民族自治地方发展科学、教育、文化卫生等事业，培养民族自治地方的干部和专业人才，提升其文化发展的水平。

最后，有利于发挥各民族自己管理自己事务的积极性、主动性，建立平等和谐的民族关系和促进各民族的共同发展。民族区域自治地方享有比较广泛的自治权。自治地方的人民代表大会有权依照自身的特点制定自治条例和单行条例。在报请上一级的人大常委会批准后生效。自治机关还可以依法经国务院批准。组建本地方维护社会治安的公安部队。在经济建设方面，拥有制定经济建设方针政策和计划的自主权、扩展对外经济贸易的自主权等。民族自治地方在财政收支方面，可以享有国务院规定的有关优待。在管理科学、教育文化卫生等社会事业方面，可以充分地体现民族特色和民族形式。这些自主权的落实，促进了民族平等，有利于缩小民族间的发展差异，创造各民族和谐与繁荣发展的局面。

（三）民族区域发展政策实施分析

建国前，我国各少数民族地区整体发展水平极为低下，相当一部分少数民族，如西藏、四川、云南等地的藏族、彝族等，都还处在奴隶社会时期，一些民族甚至处在刀耕火种那样相当原始的生产力发展水平上，各少数民族的文盲率几乎都在95%以上。新中国成立后，中国共产党积极促进民族区域的发展，取得了显著成效。

从促进经济发展的政策实施来看，从1955年起，中国政府就设立“民族地区补助费”，并不断推出对少数民族地区财政优惠政策，1994年，国家实施以分税制为主的财政管理体制改革，原有对少数民族地区的补助和专项拨款政策全都保留下来。国家在1995年开始实行的过渡期转移支付办法中，对内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏等5个自治区和云南、贵州、青海等3个少数民族比较集中的省以及其他省的少数民族自治州，专门增设了针对少数民族地区的政策性转移支付内容，实行政策性倾斜。1986年首次确定的331个国家重点扶持贫困县中，民族自治地方有141个，占总数的42.6%。从2001年开始实施的《中国农村扶贫开发纲要》，再次把民族地区确定为重点扶持对象，在新确定的592个国家扶贫开发重点县中，民族自治地方（不含西藏）增加为267个，占重点县总数的45.1%。同时，西藏整体被列入国家扶贫开发重点扶持范围。在西部大开发中，全国5个自治区、27个自治州以及120个自治县（旗）中的83个自治县（旗）被纳入西部大开发的范围，还有3个自治州参照享受国家西部大开发优惠政策。西部大开发战略实施头5年开工60个重大建设工程，投资总规模约8500亿元人民币，对带动民族自治地方经济和社会发展发挥了重要作用。

从促进政治权利平等的政策实施来看，少数民族人数在国家最高权力机关所占比例是一个集中体现。自第一届全国人民代表大会以来，历届全国人民代表大会少数民族代表的比例都高于少数民族人口的比例。例如，第十届全国人民代表大会有少数民族代表415名，占代表总数的13.91%，高于人口比例5.5个百分点。每个民族都有全国人民代表大会代表，人口在百万以上的民族都有全国人民代表大会常务委员会委员。

从促进文化发展的政策实施来看，新中国成立后，国家帮助10多个少数民族改进和创制了文字。在中国，无论在司法、行政、教育等领域，还是在国家政治生活和社会生活中，少数民族语言文字都得到广泛使用。在中国的55个少数民族中，除回族、满族使用汉语外，其余53个民族都有自己的语言。2003年，民族自治地方有各级各类学校83726所，在校学生2943万人，比1952年增加了5倍，各类专任教师154.1万人。教育事业的发展，使少数民族的受教育年限显著提高。目前，我国少教民族干部各类专业人才的总数达到290多万人。

但历史长期形成的民族区域发展的巨大差异，不可能在短时间内得到清除。少数民族地区总体上经济发展水平还比较落后。人民生活水平与发达地区有较大差距。在少数民族自治县中，35%属于欠发达县。2003年全国民族自治地方生产总值完成10382.02亿元，这是民族自治地方首次超过万亿元大关，但占全国比重不大，整个民族自治地方生产总值仅占全国的7.69%。民族区域的发展和民族共同繁荣的实现还任重道远。