越是大国，区域发展的问题越是突出，作为一个发展中大国，中国面临的区域发展问题尤其突出。

（一）大国区域发展的国际审视

大国的区域发展面临着共同的挑战，但发达国家的大国与发展中国家的大国在区域发展的对策上又具有不同的特点。

从发达的大国来看，美国可以作为一个典型的代表，其区域发展的应对与其发达的经济、联邦制的国家结构以及自由主义的取向密切相关。

第一个方面的特点涉及区域协调权威主体的构建。区域发展协调的权威来源是区域发展的首要问题，在区域发展协调的权力主体构建上，美国这样的联邦制国家首先要依法构建区域协调的组织机构，以防止联邦政府对联邦构成成员体（州）固有权力的侵害。美国联邦政府主要依法构建了三个层面的区域协调的权力主体。一个层面是跨州区域委员会，由联邦政府和州政府联合组建，负责跨州的区域开发和管理。另一个层面是地区开发署和经济开发署，是联邦政府所属的区域开发机构，负责对落后地区的援助和开发。再一个层面是县级地区委员会和跨县区域委员会，归属于前面两个层面之一的机构领导，主要负责涉及跨县的区域开发问题。

第二个方面的特点是注重通过大规模公共工程的建设来拉动区域的发展。美国崇尚自由市场和分权，在区域发展中一直排斥全国性的发展计划。一段时间，美国政府在促进区域发展中，注意运用对私人企业鼓励的政策。1965年，美国国会通过了《公共工程与经济发展法》，把支持的重心从私人企业转移到公共工程的投资上，其理由是这更有利于社会公平。

第三方面的特点与工业化的高度发展相联系，即区域发展的一个重要使命是解决老工业区逐步衰落的问题。与落后国家的工业化起飞阶段工业区的兴旺不同，美国这样的发达国家恰恰是一些老工业区失去了往日的辉煌，沦落为萧条和落后地区。美国的阿巴拉契亚地区就是典型代表。该地区处于密西西比河以东，曾经是煤炭、钢铁和化工的重镇。由于采煤业的衰落，导致了经济的萧条，当地居民生活水平急剧下降。为此，肯尼迪政府成立了阿巴拉契亚区域委员会，制定和实施了一系列的举措，重振了这一地区的经济。

第四个方面的特点体现在区域发展的目标追求上。由于发达国家的经济发展已经达到比较高的水平，一体化程度也大大高于发展中国家。所以，在区域发展的协调上，一般不再强调大规模的结构调整，产业的重新布局等，而是把重心放在政府的公共服务和社会保障上。因而，人均收入、失业率、公共服务水平等，就成为评价地区差异的核心指标，同时，努力实现这些方面的均等化也就成为协调区域发展的基本追求。

发达的大国发展自有其特点，对发展中的大国来说，依然有其值得借鉴之处。特别是一些与现代化的历史进程相联系的特点。比如，如何应对老工业区的衰落问题、经济发展一体化程度达到较高水平时的区域协调问题等等，都会在发展中国家区域发展的进程中逐步地体现出来。区域发展的协调对发展中的大国极具挑战意义，对其整个的经济和社会发展影响重大。这种挑战和影响又体现出鲜明的矛盾性：严峻挑战的一个方面是，面对普遍的、十分凸显的区域发展差异，发展中的大国必须高度关注区域发展的协调，否则会严重的社会矛盾，影响到发展的全局。这一使命必然主要依靠中央政府来承担，必然需要一个强有力的能够充分调动社会发展资源的中央政府，从而通过有效的政策和措施促进落后地区的发展，弥补巨大的发展落差。以巴西为例，巴西东北部占人口总数的30.3%，可国民收入仅占全国的12.2%，东南部人口占42.7%，却占国民收入的64.5%。到1979年，东北部的人均国民生产总值只有793美元，而其他地区平均达到2002美元，差距甚大。为此，巴西政府推出了一系列的开发计划。如20世纪50年代末开始的“东北部开发计划”、70年代初的“全国一体化计划”、70年代中期的“东北综合小区发展计划”和“东北半干旱区发展计划”等，努力通过中央政府和积极干预来消除区域发展的巨大差异。

与这一挑战相对的另一严峻挑战则又需要充分利用和发挥发达地区的优势，使发达地区成为发展中大国的经济增长极。拉动整个经济的发展。这又需要放权于地方政府，减少中央政府干预，特别是使发达地区有较大的自主权，从而发挥其活力，为整个国民经济创造更多的资源和财富。

这样一种反向的追求和悖论，使得发展中国家对地区差异调控的效果受到很大影响。如巴西实施了一系列的开发计划，但效果并不明显，地区差异仍然很大。印度也是如此，旁遮普和哈里亚纳是印度面积最小的两个邦，仅占全国面积的1.6%，但人均收入居全国之首，商品粮生产达到全国产量的70%以上，哈里亚纳的农村已经全部实现电气化，旁遮普和西孟加拉的识字率分别是24%和29%；相对的比哈尔邦和北方邦农村的电灯普及率只有9%，识字率只有8%。

可见，从发展中的大国来讲，除了可以借鉴发达国家的地区发展战略外，中央政府权力的运用、中央—地方关系的处理是一个关键性问题。

（二）中央—地方关系的难题

中央—地方关系的状况极大地影响着区域发展的态势，作为一个发展中的大国，中国一直在探索合理的中央—地方关系，积累了丰富的经验教训。

建国初期，可以说是百业待兴，政权建设的任务极为繁重，中央政府给地方以较大的自主权，以便及时处理各种复杂的社会问题。地方政府的最高规格是大行政区，先后共设置华北、东北、西北、华东、中南、西南六大行政区。大区的建立充分发挥了地方政府的主动性，有效化解了中央政府面临的治理任务十分繁重的状况。

1954年6月，中央撤销了大行政区，权力向中央集中。这一举措一方面与反对高岗、饶漱石的斗争有关，更重要的是适应于计划经济的建立。中央人民政府在《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》中指出：“国家计划经济的建设，要求进一步加强中央集中统一的领导。”大行政区撤销后，形成中央的“条条专政”。国家计委管理的工业产品总产值约占全国的60%，中央政府支配的财力达75%。

中央政府权力的集中，自然影响到地方发展的积极性、主动性，尤其是沿海发达地区的发展受到一定影响。意识到这一问题后，中央开始调整，1957年，国务院通过了一系列行政放权的规定，大大减少了中央条条管理的范围，中央支配的财力甚至下降到20%，于是，钟摆又开始向另一端回归。1959年，《人民日报》发表《全国一盘棋》的社论，强调中央统一的重要性。

一直到20世纪60年代中期，权力再度集中于中央，1965年中央支配的财力达到60%。“文革”开始后，再一次扩大地方的管理权限，地方积极性再一次被激发起来，但造成重复建设、效益不高的状况。

“文革”结束初期，为控制地区和部门的分割，又加强了中央的权力，但一直到20世纪80年代，都没有真正走出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。随着经济体制和政治体制改革进程的展开，中国的中央—地方关系发生了深刻变化。市场经济体制的孕育、政府职能转变的提出和实施以及财政体制的变革，使中央—地方关系发生了前所未有的变化。开始走出“放—乱—收—死”的困境。由于计划体制的破除和政府职能的转变，财政税收体制成为中央—地方关系的重要内容，也是中央政府调节区域发展的重要工具。

1977—1993年，将过去“统收统支”的财政模式转变为“分灶吃饭”模式。从1977年起，首先在江苏省试行固定比例包干的办法，在些基础上，1980年国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，继而又在1985年进行了进一步调整。中央和地方以税收划分取代收入分类分成。所形成的这一模式的主要内容是：按照行政管理体制规定的隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围；将收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央与地方共享收入3个部分；中央—地方收入分成比例确定后，原则上五年不变；以此为基础再根据地区的差异和一些具体情况予以区别对待和调剂。这一改革对财政收支状况产生了良好的效应，这一时期全国财政收入和支出增长速度均超过10%。但另一方面的矛盾也开始凸显出来，即中央财政能力弱化，1980—1993年，国家财政收入占国内生产总值的比重由25.7%下降到12.6%，中央财政收入占全国财政收入的比重由27.5%下降到22%，低于国际平均水平，明显影响中央政府调节区域发展的能力。

从20世纪90年代中期开始，中央—地方财政关系进入了分税制改革时期。在“分灶吃饭”体制的基础上建立和完善“分税制”财政体制。不仅将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，而且分别建立了中央和地方两套税务机构。从区域发展的角度来看，最重要的，一是进一步明确了中央和地方的事权划分和财权划分，如地方政府主要承担本地区政权机关的运转支出和经济社会发展支出；二是建立健全财政转移支付制度，这一改革的推进，有效改变了中央政府能力弱化的取向，在调节区域发展中占了有利地位。西部大开发实施头五年，中央财政性建设资金在西部地区累计投入4600亿元，中央财政转移支付和专项补助资金累计安排5000多亿元。

中央—地方关系始终是大国区域发展的重要命题，而财收体制的构建又是重中之重，科学构建和把握不是容易的事。尽管解决了许多重大问题，但新的问题不断出现，现实的挑战依然严峻。各级政府之间仍然存在事权不清、交叉重叠的现象，转移支付等重要机制缺乏法律支撑和有效的监督机制，区域发展调节的效果还不甚明显，各地区人均财政收入相对差异系数在转移支付后虽有所缩小，但差异依然较大，离实现为广大民众提供均等化公共服务和福利的目标还有相当的距离。

（三）集权与分权的透视

纵观大国的发展进程，集权与分权始终是一对不易处理的矛盾，区域的协调发展与这一对矛盾的处理紧紧联系在一起，片面强调集权或者分权，都难以取得良好的效果。

从集权来看，只有当中央政府具有足够的权力，提取足够的资源时，才有能力协调区域的发展，无论在什么样的体制机制，乃至社会制度下都是如此。如果中央政府弱化了调控能力，市场经济条件下的区域发展差距的扩大则是必然的。更进一步说，如果中央政府对所掌握资源运用方向正确，那么，区域发展差异的拉大，就同中央政府资源提取能力的缩小相关联。中央政府资源提取能力的缩小明显影响到对区域发展差异的控制，地区发展差异一路走高，1999年东部、中部和西部的人均GDP已经扩大到2.4∶1.3∶1。十六大以后，中国将解决区域发展的不均衡问题提到一个新的高度，“十二五规划”和中国共产党十八大的报告，都强调了加大对落后地区扶持的力度，加大对这些地区财政转移支付的力度，这些要求都需要中央政府来落实，当然必须在具有较好的资源提取能力的基础上来落实，所以加强中央政府在提取社会资源方面的权力和能力，成为完成这些使命的必然前提。

从分权来看，区域发展意义上的分权，实际上就是充分调动各地区发展的积极性、主动性，减少对地方的过多干预，发挥出区域的优势。分权对中央来说，就是放权，多年的实践告诉我们，经济发展的活力与地方的主动权密切相关，从这个意义上说，“放权”就是“搞活”。可以从几个方面来分析这种活力。其一，分权和放权都意味着地方政府不仅是其所在地区经济与社会发展的主要领导者，而且也是其经济与社会发展结果的主要责任者和承担者，即权力和责任的密切相连。一个区域经济社会发展的好坏，即成为地方政府政绩的主要体现。这有利于消除地方政府的惰性，消除在计划经济条件下长期形成的等、靠、要的思想观念，无论对发达地区还是落后地区都具有积极的意义。其二，分权和放权也都意味着减少中央的直接干预，承认区域发展特点和优势，这有利于发达地区作出重大的贡献，同时也避免“鞭打快牛”的状况。在这一意义上，集权和分权与均衡发展战略和非均衡战略相对应，集权更多地有利于均衡发展，而分权则较有利于非均衡的发展。这两个方面又是不可分割的、相互转化的矛盾双方。其三，区域协调发展的一个基本归属，是实现区域之间公共产品的均衡配置和平等享有，而公共产品的配置不仅是中央政府的事。一般认为，地方政府能比中央政府更理解当地民众的公共需求，所以应该让地方政府在公共资源的配置中起指导作用。在现实中也的确如此。从2005年看，中央政府开支只占预算支出26%，其余支出来自地方政府。这显示地方政府承担了大部分的公共支出服务和相关职能可以说，这也是中国分权的一个重要表现。

集权和分权是辩证的统一，区域发展既需要中央政府强有力的调控，也需要地方自主和优势发挥，在更深的层面上，这一问题同公平和效率相联系，自然是缺一不可的。但这并不是一种简单的整合或中庸，而应该根据社会发展的具体情况，在不同的时期采取不同的政策和措施，正如邓小平同志在改革初期强调不要过早削弱发达地区活力一样，世纪之交以后，注重解决区域发展差距扩大的现实问题，构建社会主义和谐社会，强调中央的权威，提升中央对资源掌控的能力必然成为这一时期的特点。