从身份到契约，这是春秋战国社会变革的深层意义。就当时具体的历史而言，就是从国人和野人的分而治之到“编户齐民”的统一管理的变化。
一、“国野分治”
春秋及以前，国家对居民的管理有所谓国野分治一说。所谓国，即统治者所居住的中心地带，一般由城及周围近郊地区组成。居住在这个中心地区的统治阶层中除了王室和诸侯以外的其他人群，称为国人。野人则指居住在统治中心地带以外广大地区的被征服人群。
国野分治起源于部落征服战争，是部落殖民的产物。学者推测，国野分治起源很早。据《诗经》记载，周人的先祖公刘曾率领部众迁徙到豳地（今陕西省旬邑县西南），当时的部众具有军事性质，公刘的行动可能得到了当时（夏朝末代）君主夏桀的许可。到了古公亶父的时候，周人又在古公亶父率领下迁徙到岐山（今陕西省宝鸡市岐山县境内）一带，并在那里修筑城池，治理田地。当地原住民混夷有的被迫逃走，大概还有一些留了下来，成为周人征服的人民。商朝国王武乙给古公亶父颁发了委任手续，从此周人在岐山的统治就成为商朝西部的重镇，周人也因此成了国人，而当地的混夷也就成了野人。公刘时的夏人，古公亶父时的商人，应该是更早的征服者，在他们那里，类似后世国人和野人的分别也应该早就有了。
武王伐纣，周人取代了商殷成为天下共主。周朝建立后，周公实行分封，把自己的同姓和同盟者分派出去镇守重要的地区，同时还分封夏后于杞，殷后于宋，对原来的殷商故地进行武装殖民式的统治。这些受封者整族地迁徙到所封之地，建立据点，实施武装镇守。而原来的商殷势力则退居四野，沦为野人。历史记载，姜齐太公受封到东方的营丘，到达目的地时，要“夜衣而行，黎明至国，莱侯来伐，与之争营丘”[14]。太公就国还要趁夜行动，当地的莱人来伐，不得已太公还要与莱人争夺营丘。可见，所谓的分封其实是武装征服的继续，而且还有点偷袭的性质。到了西周后期的宣王时代，周室分封，仍然要求受封者做好武力征服的准备。金文资料也证明，分封时要求受封者到达封地，要征服当地居民，并修筑城池。分封首先要树立标志，划定范围，一般用封土树木，所以叫邦。城在先秦又称作国，所以邦也称作国。国外大片空地叫作野。西周王朝和诸侯国都有这种国与野的区别。王畿以距离城百里为郊，郊内为乡，郊外为遂。王朝六乡六遂，大国三乡三遂。《说苑·贵德》记载，依据周公的策略，对夏商旧族进行统治的最好办法，就是“便各居其宅，田其田；无变旧新，惟仁是亲”。于是，国与野就这样分而治之了。
野人又称庶人，所谓庶，就是旁出、卑贱、次等的意思。庶人表示不同于国人且身份卑贱的人群。武王伐纣，被迫迁往成周的殷人被称作“殷庶”或“庶殷”；其他被征服的邦国叫作“庶邦”。没有权利的叫作庶。当时有言：“三后（王）之姓，于今为庶。”[15]所谓“三后（王）”，即虞、夏、商三朝的统治者。到了周朝，他们的子孙（姓）都成了庶人。
野人不但没有国人那样的政治权利，他们居住在六遂之中，从事农业生产，不能随意迁徙，而且没有受教育的权利，他们还要忍受不同的经济剥削。
周朝的国与后世的城市不同，对于野没有调节生产的功能，国的存在倚靠对野的搜刮。《周礼·天官·冢宰》记载：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”武装殖民带有浓厚的血缘色彩，周人每到一处，就设立宗庙和社稷。
对于国人，叫作“什一使自赋”，按彻法收取田亩的收成。国人无须耕种公田，所以“九夫为井”。国人全民皆兵，据《周礼》，国中行乡制，乡下有州、党、族、闾等行政单位。乡制既是居民组织，也是军事组织。
对于野人，实行“九一而助”，按助法提供力役，收取田亩收成，“十夫为井”，野人负担着公田劳动。野中庶人接受国中君子的管理，据《周礼》，野中实行遂制，遂下有县、鄙、里等行政单位。
国与野就这样处于对立中。但各自保留原来的社会组织、家庭结构即血缘关系。
国野分治的基本格局在春秋初期齐国管仲改革中仍然被保存下来。按照管仲的设计，国分为三部分，野分为五部分，叫“三国”、“五鄙”。所谓“三国”，即把国划分为21乡。其中，商工之乡6个，士农之乡15个，国君统帅11乡，上卿高子和国子各率领5乡，这样就把国分为3军。3乡设1帅；每乡设长官叫良人；乡之下，有10连，每连设长；连下有4里，每里设有司；里下有10轨，每轨设长；轨辖5家。所谓“五鄙”，即5家为轨，设长；6轨为邑，设有司；10邑为率，设长；10率为乡，设良人；3乡为属，设帅；5属设1大夫，武装之事听属的，文治之事听乡的。
不过，从西周后期开始，国野分而治之的制度就有了解体的迹象。周厉王专利，触犯了国人的利益，被国人流放。周宣王即位，实行改革。首要的措施是“不籍千亩”，废止公田耕作，改革贡赋制度，把彻法推广到野。此外，“料民于太原”，不再以宗族共同体的方式间接地管理居民，而是由王室直接调查户口，统计人数，计算租税。据说，这两项措施使原来的血缘宗族纽带被打破，朝着编户齐民的方向前进。当然，这只是说原有的国野界限在西周王畿的小范围内开始有所松动。真正的变化，要到春秋时期才得以展开。
公元前504年，鲁国的执政者阳虎在周社与鲁定公及三桓盟誓，在亳社与国人盟誓。鲁本为商奄之地，是商朝的发祥地之一，伯禽分封后，除了立周社以外还立亳社，以统治商奄之人。和阳虎在亳社盟誓的国人应该是商奄之民，这说明，原来的庶人现在也有成为国人的了。公元前663年，晋国战败，为了补充军力，实行“作州兵”改革。州属于遂，在野，原来不出军赋，此时也要出军赋。可见，国野界限开始消弭。据《周礼》，晋国只能拥有一军兵力，后来却发展到六军，应该与做州兵有关。公元前590年，鲁国“作丘甲”，郑国“作丘赋”，“丘”也是野人居住地，原本没有出军赋的义务，此时也出军赋。这说明野人与国人的界限已经消失了。大约到公元前6世纪中叶以后，野人普遍地有了当兵的资格。
随着国野界限的消弭，野人也渐渐地开始享有受教育的权利。齐国管仲改革，在野中也设立乡的组织，在乡里对当地居民实施教化。郑国子产改革，设立乡校，也涉及鄙野。春秋后期孔子实行有教无类的私人教学，是有着现实的社会基础的。
在这种形势下，国野分治不得不让位于新的社会管理体制了。
二、编户齐民
春秋前期，齐国管仲改革，实行四民分业制度，规定“处士就闲燕，处工就官府，处商就市井，处农就田野”[16]。根据职业划分居民，对于血缘制度是一次重大的突破，尽管国野仍然分治，尽管士农工商各自内部仍然是有血缘的。
春秋后期，随着国野分治的消除，出现了“书社”制度。所谓书社，就是把社中户口写在图版上，版就是名籍，就是户籍；图就是土地形象，田土广狭。书社也就是把社中的户口和田土数字制成清册上交国家，作为征收赋税和力役的凭据。书社其实是从血缘的组织向乡里组织过渡的一种形态。国野分治的西周时期，乡是国中的基层组织，党也是国中的血缘团体。邻、里则主要分布在野，如“五家为邻”、“五邻为里”。书社出现后，邻、里、乡、党渐渐成为各地的基层行政组织，但相互关系尚未统一。有时乡下有党，里下有邻，但乡和里是怎样的关系，还不清楚。有时四者并列，有时又相互交织，有时又称邻里、乡党。这种混乱情况，似乎表明新制度正处于产生形成初期。郡县制出现之后，乡里逐渐纳入郡县管辖系统之中。
无论如何，登记户口的制度，应该是国野分治解体后，国家管理水平提高后的产物。《国语·周语上》韦昭注：“司民，掌登万民之数，自生齿已上皆书于版。”长了牙齿的人都要登记户口，而且是万民，这么大数量，显然不是血缘制下应该有的现象，只能是地缘政治下的产物。据《国语·晋语九》记载，晋国在赵简子当政时已经有了户籍制度，那时是公元前5世纪。据《史记·秦始皇本纪》记载，秦献公十年，“为户籍相伍”，这是公元前375年的事。《秦律·封诊式》中更有详细具体的户籍资料，记载某县某里某伍某人之家的户籍情况，包括户主、妻、子、臣妾、衣物、器具、畜产、房屋等的信息，一应俱全，后世所说的编户，已经找到了真实有力的物证。秦庄襄王即位后，吕不韦被任命为丞相，“食河南洛阳十万户”，即享受洛阳10万户的租税作为收入。可见，秦国政府掌握大量农户，这些农户都需要户籍登记，政府也需要有户籍登记制度和资料才能加以管理。
先秦文献中多次出现“齐民”一词，如“齐民食于力，作本，作本者众，农以听命”[17]。这里的齐民指的是农民。“子贡对曰：孔氏者，性服忠信，身行仁义，饰礼乐，选人伦，上以忠于世主，下以化于齐民，将以利天下，此孔氏之所治也。”[18]这里的“齐民”与“世主”相对，指出了君主之外的广大人民。“大勇愿，巨盗贞，则天下公平，而齐民之情正矣。”[19]这里的“齐民”也指普通民众，有良民的意思。“诸众齐民，不待知而使，不待礼而令；若夫有道之士，必礼必知，然后其智能可尽也。”[20]这里的齐民指缺少礼知的普通民众。《史记·平准书》和《汉书·食货志》注引如淳曰：“齐，等也。无有贵贱，谓之齐民，若今言平民矣。”文中所谓的“今”，指三国时期。所谓“齐民”，指的非血亲贵族的、非官府的、无知识的普通下层民众，他们之间没有贵贱之分。正如孟子所说：“在国曰市井之臣，在野曰草莽之臣，皆谓庶人。”[21]国和野只有居住地的不同，没有身份地位的差异，不论是在国还是在野，他们都是庶人，其实就是“齐等无有贵贱”的齐民。