“二战”结束以来，发达国家和地区公共文化服务制度经历了三个发展阶段。其实，每一个阶段都是在应对各种问题和挑战的过程中演变过来的。所以，为了能够更为完整地了解和理解发达国家和地区公共文化服务的基本情况与发展趋势，我们将从发达国家和地区公共文化服务领域存在的问题与面临的挑战入手进行分析。

一、公共文化服务存在的问题与面临的挑战

虽然发达国家和地区的公共文化服务都有各自的现实情况和具体问题，因而解决问题的方法和措施也不尽相同，但是，随着全球化的快速推进，公共文化服务领域出现了一些共性的问题，也面临诸多挑战。

（一）普惠原则与私有制之间的矛盾冲突

如上所述，普惠原则是公共文化服务的基本理念之一，然而，由于私有制是发达国家和地区的基本社会制度，所以，普惠原则与私有制之间的矛盾冲突是发达国家和地区公共文化服务领域内存在的首要而基本的问题。特别是在资本主义国家和地区，公共文化服务领域内的普惠原则与私有制之间的矛盾和冲突尤为突出。从本质上讲，这种矛盾和冲突反映了资本主义的私有制与现代福利社会的普惠原则之间的矛盾与冲突。以20世纪40年代美国联邦政府与美国新闻界之间的冲突为例。早在20世纪三四十年代，罗斯福倡导的“新政”曾遭到美国国内的保守派人士、商人、金融家等的严厉批评，进而导致资本主义私有制的利益集团与福利社会的普惠原则之间的矛盾和冲突。在1932年的总统大选中，全国只有三分之一的日报发表社论支持罗斯福，而罗斯福甚至遭到“报阀”的公开辱骂。[1]然而，罗斯福从1933-1945年连任美国总统的期间，在全国实施“新政”，国家加强了对经济的调节与控制，在重整美国经济的同时，稳定了社会秩序，维护了美国资产阶级民主制度，广受好评，史称“罗斯福新政”。

1947年，美国的新闻自由委员会发表的《一个自由而负责的新闻界》报告，十分敏锐地指出：“如果现代社会需要大型大众传播机构，如果这些集中强大到足以威胁民主社会，而如果民主社会不能单靠拆分这些机构来解决问题，那么这些机构就必须控制自己，否则就要受政府控制。”[2]该报告实际上反映了美国的文化福利政策与新闻界的利益集团之间的矛盾和冲突，其焦点是如何对待新闻企业员工的文化经济权利。一方面，美国新闻界的利益集团以新闻自由的口号，试图在美国的社会行业中为新闻传媒企业争得一种特殊的地位，进而摆脱联邦政府的行业管制，在国家面临经济大萧条的时候，躲避文化传媒企业应该承担的社会义务；另一方面，美国联邦政府实施的“罗斯福新政”则以福利社会的普惠原则为政策取向，力图通过国家行政干预的方式，解决因市场垄断而带来的文化企业员工的失业问题，对新闻传媒业进行市场管制，并要求传媒业的利益集团与行业工会谈判，妥善解决新闻传媒企业员工的基本劳动待遇等问题。从这个意义上说，美国联邦政府与美国新闻界之间的这场冲突，实际上反映了美国联邦政府的文化福利的普惠政策与美国新闻界利益集团的私有制之间的冲突。

可以说，普惠原则与私有制之间的矛盾和冲突是发达国家和地区公共文化服务领域内的核心问题。然而我们应该看到，发达国家和地区也采取了各种文化福利的普惠政策和制度，以缓解和克服私有制带来的症候。例如，为了克服资本主义私有制市场经济对艺术家和文学家的经济地位的影响，许多发达国家和地区制定了保护艺术家权利的法律和制度。以加拿大的艺术银行和公共借阅权制度为例。

首先是艺术银行。1972年，在加拿大艺术理事会的建议下，加拿大联邦财政部决定五年内投资500万美元，成立一家艺术品租赁的联邦机构，通过收购加拿大当代艺术家的原创艺术品，并将收购的艺术品向公共部门出租。最初，加拿大艺术理事会的艺术银行主要向政府机关的工作场所出租其收购的艺术品，1995年起扩大到企业和私人部门。由于租赁者可以每两年从艺术银行中调换艺术品，因而颇受欢迎。并且，加拿大联邦给予艺术银行的艺术品租赁活动特殊的国家税收政策。根据规定，艺术品的租赁费用可全额抵扣税收。[3]

其次是公共借阅权制度。1986年，加拿大艺术理事会正式建立了公共借阅权委员会，最初是由加拿大联邦财政部投入启动资金300万美元，为在加拿大公共图书馆供人借阅的、并已向委员会登记的加拿大作者的作品，提供每本25美元以上的资助。1992年，加拿大国会颁布了《艺术家地位法》，肯定了公共借阅权制度的重要性。2003年，加拿大遗产部对公共借阅权进行了项目评估，并给予了积极的支持。[4]2008年6月，公共借阅权委员会决定，自2010年2月起实施借阅支付方式上的成长管理策略，具体规定，该委员会在对所选的加拿大公共图书馆馆藏图书进行历年检查后，对照这些作品在委员会作品登记数据库的资料，根据登记年份的长度分为四种付款类别，并以此规定支付作品的命中率：5年以下登记的命中率100％；6～10年登记的命中率80％；11～15年登记的命中率70％；16年以上登记的命中率60％。[5]因此，公共借阅制是一种依据版权法与艺术家权利法建立起来的艺术家文化权利保护制度，也是当代西方国家普遍采用的国家文化行政制度。

总之，普惠原则与私有制之间的矛盾和冲突是资本主义制度的国家和地区所普遍面临的问题。发达国家和地区正是面对这一冲突，探索和实施了一系列公共文化服务的管理和运作措施。

（二）全球化、区域一体化与国别性之间的矛盾

传统上，公共文化服务的管理和运作是有国别性特征的，即主要以主权国家为单位，但是，“二战”结束后，发达国家和地区公共文化服务却面临着全球化和区域一体化与国别性之间的矛盾。一方面，以欧盟为代表的区域化进程，使欧洲发达国家和地区在从经济共同体向文化共同体发展的过程中，国家和地区的公共文化服务领域产生了区域化与国别性的矛盾；另一方面，20世纪70年代开始加速的经济全球化席卷了整个世界，又使发达国家和地区的公共文化服务遭遇了全球化与国别性之间的矛盾。前者是欧洲的发达国家和地区的问题，而后者则是所有发达国家和地区普遍的问题。

首先，欧洲国家和地区的区域化与国别性的矛盾。1958年，比利时、荷兰、卢森堡、联邦德国、法国和意大利六国签署的《罗马条约》（包括《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》）生效，标志着欧洲经济共同体的正式成立。1993年，《马斯特里赫特条约》（《欧洲联盟条约》）的正式生效，为欧共体建立政治联盟、经济与货币联盟确立了目标与步骤，欧共体由此改组为欧盟，欧洲经济一体化进程进入了一个新的时期。而1993年的《马斯特里赫特条约》第128条和1997年的《阿姆斯特丹条约》第151条都提出了欧洲文化一体化的议案，在尊重欧盟成员的国家或地区文化多样性的同时，鼓励成员之间的文化合作[6]，进而创造一个“共同的欧洲文化区域”（Common Cultural Area for Europeans）。[7]其实，在欧洲经济一体化和文化一体化的进程中，欧洲国家和地区都面临着在公共文化服务政策和制度上如何处理本国或本地区与欧共体或欧盟之间的关系的问题。以公共电视节目的视听管制政策为例。早在1989年，欧共体就颁布了《无边界电视指令》，试图在欧共体范围内实施电视节目的指导性管制措施。该指令确立了两个基本原则：一是欧洲电视节目可以在欧共体成员国家的内部市场自由流动；二是规定了欧洲电视节目的配额制度，要求所有成员国的电视台在每天播放的节目中，欧洲原产的电视节目不得少于50％，其中，10％的电视节目为欧洲独立制作人制作的节目。[8]虽然这一指令几经修改并一直延续至今，然而在实施的过程中却遇到了欧共体以及后来的欧盟成员国家或地区的广播电视机构的抵触，尤其是德国。1991年8月，德国颁布的《洲际广播协议》第6条（经洲际广播协议第六修正案的修正）规定，“电视台应依照符合欧洲法规定的欧洲制作的作品，在全部的播出时间表中保留其较大份额的故事片、电视剧、系列剧、纪录片”。尽管如此，该协议却没有规定广播机构必须遵守的官方配额。因此，德意志联邦共和国的文化媒体政策至今反映出这样的观点，即某些受众群体，节目配额的实施在促进欧洲电影和电视制作方面是一个不合适的工具。[9]显然，在欧盟的《无边界电视指令》（1997年和2007年修订以后，该指令改名为《视听媒体服务指令》）框架内，欧盟成员国家和地区的广播电视企业将长期面临区域化与国别性之间的矛盾。

其次，发达国家和地区的全球化与国别性的矛盾。全球化问题通常认为起始于20世纪70年代加速的经济全球化，20世纪90年代以后便成为一种时代潮流，全球化的内容也由经济全球化扩展为信息全球化、环境全球化等领域。由于经济全球化追求生产要素的全球配置和经济利益的全球获取，导致世界范围内全方位的交往、沟通与相互依赖。一方面，全球化带来了以多边贸易体制和规范的形成、全球信息网络的逐步完善、金融国际化等为特征的经济一体化整合，有利于资源、资本、信息、服务等在世界范围内的合理配置；另一方面，全球化不仅强化了发达国家的经济霸权，增加了国际金融风险，而且也使不同民族、不同信仰和不同国家之间发生文化冲突，甚至带来了国家的主权危机和文化安全危机。因此，在全球化的语境下，如何根据本国的历史文明和现实国情，借鉴其他国家和地区公共文化服务的成功经验和现代制度，是发达国家和地区公共文化服务的全球化与国别性矛盾中的首要问题。

如上所述，在全球化的语境下，发达国家和地区普遍地形成了一些具有现代文明特性的公共文化服务制度。“二战”结束以后，发达国家和地区的公共文化服务进入了一个纳入政府管理的体制化时期，1946年，英国建立了大不列颠艺术理事会，在发达国家和地区公共文化服务领域内确立了“一臂之距”原则下的国家艺术理事会制度；20世纪50年代，法国和苏联在公共文化服务的国家行政主管原则下建立了文化部之后，也为发达国家和地区公共文化服务奠定了国家文化行政管理制度。此后，绝大多数发达国家和地区都借鉴了这两种现代公共文化服务的管理制度，进入20世纪90年代以后，虽然个别发达国家（如美国）没有设立文化部，或者没有设立国家艺术理事会（如法国），然而从总体上看，发达国家和地区公共文化服务普遍地建立了国家艺术理事会和文化部制度。可以说，国家艺术理事会和文化部（通常两者并存，即既有文化部，也有国家艺术理事会或国家文化艺术基金会）已经成为一种具有现代文明特质的、被普遍采用的国家文化行政制度模式。可见，为了克服全球化与国别性带来的矛盾，发达国家和地区的公共文化服务制度上既有差异性，又有共通性，甚至更多地开始走向趋同。

（三）政府管制与公共治理之间的矛盾

20世纪90年代以来，发达国家和地区的公共文化服务制度上出现了公共治理的趋势。一方面，绝大多数国家和地区建立了以文化部等命名的国家文化行政主管部门，全面负责国家和地区的公共文化服务政策的制定和实施及其日常行政管理事务；另一方面，基金会、志愿者协会等社会公益部门和企业等私人部门也与政府部门之间建立了公私合作伙伴关系，合作从事公共文化服务项目的管理和运行。然而与此同时，政府管制与公共治理的矛盾也凸显出来，相关的各种争议便由此产生。

例如，围绕着公共档案馆、图书馆和博物馆的政府管制与公共治理问题，挪威曾发生过争议。1965年，挪威建立了国家艺术理事会，并于1982年建立了中央政府文化主管部门——“文化和科学事务部”，1990年更名为“教会和文化事务部”。此外，在“一臂之距”原则下，挪威分别设立了国家级档案馆、图书馆、博物馆的管理部门。2003年，挪威的国家公共文化服务机构进行重组改革，其中，公共图书馆、博物馆和国家图书馆办公室合并以后，建立了单一的挪威档案馆、图书馆和博物馆管理局。挪威政府认为，这一合并的目的在于，加强政府的统一管制，打破三类公共文化服务机构的传统界限，使档案馆、图书馆和博物馆的服务更加专业化。然而这一合并改革措施客观上却减少了地区一级的博物馆机构数量。于是，挪威的批评家们警告，它将会导致同质化的后果，并削弱博物馆部门的地方自治。[10]也就是说，三大机构的合并在强化政府管制的同时，却削弱了地方机构的自治，影响到该领域内的公共治理。正是在专家们的质疑声中，挪威政府决定，2011年1月，撤销挪威档案馆、图书馆和博物馆管理局，其任务被分散到以下组织：挪威国家档案服务部门负责档案管理；挪威国家图书馆负责图书馆管理；挪威艺术理事会负责博物馆管理。尽管如此，如何处理公共档案馆、图书馆和博物馆的政府管制与公共治理的关系，尤其是国家与地方的合作治理框架，将是挪威政府长期面临的问题。

又如，在公共博物馆和公共歌剧院的公私合作伙伴制方面，意大利政府也曾面临着政府管制与公共治理的问题。意大利有着悠久而丰富的历史文化遗产，所以，维护国家文化遗产一直是意大利公共文化服务的大问题。由于国家财政支出上的限制，20世纪90年代以后，意大利政府便着手探索将公共博物馆和公共歌剧院引入私人部门。1993年的第4号法令颁布后，意大利允许私人机构通过“辅助服务”（书店、博物馆的商店、食堂和产品销售等）的方式参与国家博物馆的公共服务工作。随后的法令又向私人机构开放国家博物馆的教育和展览活动。1998年的第368号法令规定，允许遗产部将某些博物馆和其他遗产机构暂时地移交给特设的私人基金会管理。2002年以后，又允许私人部门参与文化遗产的公共服务工作。至今为止，博物馆等国家文化遗产领域内的公私合作伙伴制试验已在地方一级（如罗马、威尼斯等）展开，或者在国家和地区的合作框架内实施。2005年，都灵的埃及博物馆成为意大利第一个改制成公私合作基金会的国家博物馆。[11]但是，公共文化服务机构的公私合作伙伴制形式却一度受到了意大利各界的广泛争议和质疑。因为公共文化服务机构是非营利组织，其宗旨是向社会提供公共文化产品和服务，而私人部门则是营利性的企业，其组织的目的是实现企业利润的最大化。所以，公共文化服务领域内的公私合作经营不仅可能因私人企业追求经济利润而损害公共文化服务的质量，而且将带来国家和地区的公共文化服务机构性质的界限不清，甚至导致公共文化服务机构的私有化倾向。其实，意大利的相关争议也是发达国家和地区在公共文化服务领域内探索公私合作伙伴制过程中普遍遇到的问题。

就这类问题，联合国欧洲经济委员会的“公私合作伙伴联盟”明确指出，公私合作伙伴并不是私有化（Privatization）。因为在公私合作伙伴的条件下，不存在所有权的转移，并且，提供公共服务的责任由公共部门承担；而在私有化语境下，该责任则转移给私人部门。[12]因此，类似意大利在公共博物馆（包括公共歌剧院）等公共文化服务领域内实施的公私合作基金会方式，也应在联合国欧洲经济委员会的“公私合作伙伴联盟”的制度框架内推行，并不改变公共文化服务机构的非营利组织性质。

值得一提的是，加拿大联邦政府为公共文化服务的“公私合作伙伴制”提出了几个基本的政策性依据。首先，政府的预算无法满足其服务和支出的总需求，所以，公私合作是一种分担费用的方式；其次，文化的范围越来越大，与商业的关系也越来越复杂，社会的所有层面和经济的许多领域都受到文化方面的影响，因而文化的发展必然会参与到社会经济的增长和演变之中；最后，政府以“民主化”为基础的文化政策的远景目标是，只有非营利部门与商业部门两者都投入和参与，才能使政府确认的政策和规划获得成功。因此，只要合作的风险是可控的，这种合作便会给政府提供某种传统途径之外的新途径。合作关系的建立能处理各种事务，诸如协商和咨询、捐赠或共享资助、业务或工作上的交流，以及合作决策，值得尝试。[13]

（四）公民身份的多元性与文化多样性的挑战

如果说，经济全球化带来了移民及公民身份多元化的问题，那么，全球化与现代化的发展进程又使保护少数民族文化权利成为一个重要的问题。20世纪90年代以后，特别是21世纪以来，许多发达国家和地区经历了一个由出境移民的国家（A Country of Emigrants）向入境移民的国家（A Country of Immigrants）的转型，与此同时，少数民族的文化权利也成为日益敏感的问题，所以，公民身份的多元性与文化多样性便成为发达国家和地区公共文化服务领域的又一大挑战。例如，据西班牙“就业和移民部”的移民统计年鉴披露，2008年年末，西班牙的外国居民人数为近450万人，比上一年增长了12.43％，其中，欧盟成员国家的移民占40.11％，拉丁美洲国家移民占29.82％。因此，少数民族的文化、语言政策是西班牙公共文化政策的争论议题之一。[14]

在欧洲国家中，德国和挪威政府采取了积极的政策措施来解决公民身份的多元性与文化多样性的矛盾和挑战。据统计，2006年，居住在德国的外国人为732万（占总人口8.9％），加上有移民背景的801万德国人（占总人口9.8%），共计1 500多万人，占总人口8 200多万的18.7%。而在德国生活的少数民族人口虽少，却涉及多个族裔群体，如丹麦人、北弗里斯兰人、沙特弗里斯兰人、索布族、德国辛提人和罗姆人。与德国的少数民族相比，德国的移民在德国居住人口中占据了相当大的比重。[15]虽然德国早在1990年就颁布了《涉外居民法》，然而很长一段时期内，许多保守的德国政客拒绝承认德国是一个移民国家，并且移民和少数民族在自己的日常生活中经常遭受歧视，甚至包括在学校和工作场所，所以，德国联邦和州政府在保护少数民族和移民的文化权利方面也一直举步维艰。1998年，德国终于签署了欧洲理事会的《保护少数民族框架性公约》，并根据该公约的原则，德国的联邦政府和州政府提供资金，向德国境内的少数民族和移民提供基本的公共文化产品和服务。德国各州政府也积极响应，1998年8月，勃兰登堡州和萨克森州签订了相关的洲际协议，承担起保护本州境内的索布族文化和民族身份的责任。2005年，德国国会颁布《移民法》，第一次立法实施保护德国境内的移民在文化和生活方面的基本公民权利。

近年来，来自不同种族背景、宗教取向和文化传统的人们之间的融合，不仅被视作社会的中心任务，也逐渐被认为是对文化工作和文化政策的重大挑战，而跨文化沟通成为德国公共文化服务领域内的一项新政策，并取得进展。越来越多的城镇（如斯图加特、纽伦堡、多特蒙德、埃森、奥斯纳布吕克）和州（如北莱茵-维斯特伐利亚州），以项目为基础的文化政策获得了充沛的公共资金，并被用于资助少数民族和“有移民背景的德国人”。过去几年讨论的议题是，文化政策需要更多地关注少数民族参与和自我组织方面的文化利益和权利。在2006年、2007年和2008年，联邦总理在柏林举办了三次有关移民融合的会议，涉及文化多样性和文化政策问题。2006-2007年，北莱茵-维斯特伐利亚州提出了一个项目，支持六大城市推进跨文化工作方面的文化政策。近来年德国在公民身份多元性与文化多样性方面形成了四个重要的文件，分别是德国城市和城镇协会的“城市社区中的文化多样性”（2004）；一些文化组织成员的“斯图加特对文化多样性的推动”（2006）；联邦政府的“国家包容计划”中的文化部分（2007）；北莱茵-维斯特伐利亚州的德国城市和城镇协会的文化事务委员会有关城市跨文化工作的“科隆的诉求”（2008）。此外，德国文化协会还制定了一项题为“跨文化的教育——我们社会的机会”的文化政策文件。还有一些专门的机构和资金被用于促进国家少数民族的艺术和文化，旨在跨文化交流。除其他途径外，跨文化项目得到了联邦政府资助的“世界文化之家”所提供的赞助，以及联邦政府资助的社会文化基金，这些基金被纳入了个别州和许多市政当局的项目范围内（如对外文化交流庆祝活动）。

挪威虽然不是欧盟成员国家，然而却是1949年5月组建欧洲理事会的发起国之一，并批准了欧洲理事会的《保护少数民族框架公约》，因此，与欧洲发达国家一样，挪威政府也十分重视少数民族和移民的文化权利保护。在挪威，除了犹太人、克文人、罗马人、罗姆人等是少数民族外，约4万人的萨米人被确认为原住民。为此，挪威国会出台了专门的《萨米人法》，并授权萨米人建立自己的议会，由萨米人的选民产生。此外，挪威广播公司有一个特殊部门——萨米人广播，由萨米人制作和播放广播电视节目。在教育方面，挪威政府主张，萨米人社区的文化传统是挪威共同体和北欧文化的一部分，学校教育中设置全国性课程和萨米人的特殊课程。国家支持萨米人语言编撰教科书。在2000年发布的《少数民族文化白皮书》中，挪威政府明确宣布，促进少数民族的文化表达，保持和发展少数民族文化在与社会其他群体交往中的身份认同。早期的文化同化政策导致对少数民族文化的侵犯，挪威政府在该白皮书中对这些不公正做法表示道歉。[16]挪威文化部在北欧理事会的框架下制订了2007-2009年的居住迁移计划，重点是为北欧国家的艺术家和文化专业人士的移居流动提供生活和工作方面的保障。

二、公共文化服务的发展趋势

随着时代的发展，文化全球化的推进，近年来发达国家和地区公共文化管理和服务呈现出一些新的发展趋势，主要有如下几个方面。

（一）努力推进公共文化服务供给的社会化与市场化

20世纪80年代以来，尤其是20世纪90年代后，发达国家和地区的公共文化服务制度全面改革、走向公共治理阶段，公共文化服务供给的社会化和市场化态势十分明显，公共文化服务很大程度上依靠非政府组织（NGO）提供。

例如，美国没有专门的国家文化部，联邦政府和各州政府也无主管文化的行政机构。美国公共文化服务的主要提供者是美国的国家艺术基金会和国家人文基金会，这两个基金会都只是以国家资助的方式，而不是以政府行政领导的方式出现。美国各州的公共文化服务，主要通过政策和法律进行调节。例如，按法律规定的条件给予某些艺术团体以非营利免税的地位，其中，大量民间性质的协会发挥着很大的作用。又如，美国政府不直接负责图书馆服务，而是将这一重要的公共文化服务任务交给具有民间性质的美国图书馆协会完成。据不完全统计，美国的各类图书馆有近13万座，其中公共图书馆有16 114座，公共图书馆的经费大多由地方政府税收解决。[17]此外，关于图书馆服务的所有其他事项，均由图书馆协会负责决策、协调及服务。类似的民间或半官方的公共文化服务性文化组织还有很多，如史密森学会、美中关系全国委员会、亚洲协会、东西方文化和技术交流中心、美国笔会中心、美国音乐家联合会、美国电影协会等。这些协会或为行业组织，或为私人基金建立，它们提供丰富的公共服务，但其运作是社会化与市场化的。

（二）确立国家文化遗产保护和开发的新战略

国家文化遗产是公共文化服务的重要资源，所以，发达国家和地区通过颁布相关的法律法规和设计相应的制度来保护和开发国家文化遗产。近年来，适应时代的挑战，还制定并实施了国家文化遗产保护和开发的新战略。

全球化不仅使世界各国的社会经济出现了空前的交流和整合，而且也影响到各国的社会文化领域。一方面，全球化带来不同种族、不同国籍的公民的跨国自由流动，使发达国家和地区的人口结构发生了重要的变化，越来越多的公民来自其他的国家和地区，并随身带来了各自本土的文化传统，与其所居住国家和地区的文化遗产之间存在着一定的隔阂；另一方面，个别发达国家采取了文化强权和文化霸权的对外文化政策，大量异国文化的输入和侵蚀，使民族国家的单一认同由稳定变为松动。因此，如何重塑全球化时代的“身份认同”已经成为各国所必须面对的刻不容缓的文化政治问题，同时也是发达国家和地区公共文化服务的新课题。从总体上看，许多国家和地区积极探索和实施国家文化遗产保护和开发的新战略，打造新的国家文化形象，重塑国民文化认同，成为公共文化服务的一大趋势。

例如，早在20世纪80年代，新加坡政府就认识到文化遗产的重要性，并在文化艺术咨询委员会的建议下，于1993年8月将国家档案馆、国家博物馆和口述历史部合并组建“国家遗产委员会”，直接隶属于新加坡的“信息通讯艺术部”，统管新加坡的博物馆和文化遗产发展。“国家遗产委员会”成立以后，便对新加坡的博物馆事业进行了大规模的扩张，将原来的国家博物馆改建为三个专业博物馆，即亚洲文明博物馆（1997）、新加坡历史博物馆（1993）和新加坡艺术博物馆（1996），并通过对博物馆内容和遗产对象的专业性细分，在博物馆展览内容上更加突出新加坡国家文化身份的多样性、社区族群文化的多元丰富性。[18]“国家遗产委员会”在2008年出版的《文化遗产发展计划》中指出：“遗产和文化是一个国家的心脏和灵魂”，“一个国家的遗产定义了一个国家的身份，并激发着它的未来。国家遗产在很多方面都承载了一个族群的集体价值并昭示了他们对文化和生活方式的理解”。由此可见，新加坡之所以重视国家博物馆管理机构的改组和展馆场所的专业性扩展，原因在于新加坡政府从国家文化身份的意义上，确立起了保护和开发国家文化遗产的新战略。

2008年，新加坡“国家遗产委员会”提出了“强化国家遗产委员会品牌”和“建立遗产生态系统”的概念。调查发现，大多数民众对国家遗产委员会和各种遗产机构很不熟悉。为此，除了与媒体机构建立战略合作关系，加大宣传之外，新加坡“国家遗产委员会”还加强或扩大了与新加坡教育部、城市发展委员会、经济发展委员会、国家图书馆委员会、国家艺术理事会等部门的合作，以便能够更广泛地参与到地方社区的各项活动之中，提升国家遗产保护意识。另外，新加坡“国家遗产委员会”还对私人企业开启了产业授权，使这些企业能利用新加坡国家遗产委员会所拥有的知识产权生产出新奇的产品，创造新颖的服务，从而扩大新加坡遗产的知名度。正是本着整合各方力量来运营新加坡遗产文化品牌的原则，新加坡“国家遗产委员会”进一步提出要“建立遗产生态系统”。该系统包括政府、合作机构、内容创造、产业生产、宣传渠道、市民参与的完整链条。为了能充分激活这个链条中的各个部分，并取得良好的整合，挖掘新加坡遗产的最大潜能，新加坡“国家遗产委员会”在2008年开展了“新加坡国家遗产委员会的遗产产业促进计划”[19]。类似新加坡这样以全球化时代的新眼光对文化遗产进行保护开发的例子还有很多。

（三）增强公共文化服务管理的跨部门合作

20世纪90年代以后，绝大多数发达国家和地区都组建了中央政府文化主管部门，负责国家文化政策的制定和日常文化行政管理。然而由于公共文化服务涉及社会各个领域，在文化创意产业兴起的时代背景下，公共文化服务又与信息技术、文化产业、市场经济等方面发生了密切的关联，加之地方公共文化事务又具有各地的特点，尤其在一些联邦制国家，州或省以下的地方当局拥有自主的地方管理权，所以，中央政府文化行政主管部门就需要与国家层面上的其他部门合作，以及与地方层面上的政府部门合作。

从政府行政系统上看，发达国家和地区公共文化服务的跨部门合作主要表现在两个方面：一是国家层面上的跨部门水平合作；二是中央与地方政府行政部门的垂直合作。在国家层面上的跨部门水平合作方面，例如，20世纪70年代以来，法国中央政府一直推行文化分散政策，并且“文化部”（现称“文化通信部”）与中央政府的其他部委密切合作，跨部门地从事公共文化服务发展工作，相关的部委包括教育研究部，卫生、青年和体育部，外交部等。这些部委承担了大量的公共文化服务项目，涉及艺术培训、专业图书馆、国家博物馆、纪念馆和各部委的历史档案维护，以及法国的海外文化活动等。例如，文化通信部和教育研究部推行了一项艺术文化教育的五年计划，并于1988年9月设立艺术教育高级委员会，2005年改组为艺术文化教育高级理事会，目的在于扩大艺术文化教育的课程。又如，根据2001年10月31日的协议，文化通信部与卫生、青年和体育部联合申明：两部委代表政府以合作投资的形式共同支持艺术活动，（并在普及教育的框架内）参与教育项目的和谐发展，向儿童和青少年普及艺术文化。[20]

在中央与地方的跨部门垂直合作方面，单一制的英国中央政府长期致力于与地方政府的垂直合作，以确保有效地推行其国家文化政策。2006年10月，文化媒体和体育部公布《地方政府白皮书：强大而繁荣的社区》，旨在通过更加精简的地方执行框架，改革中央政府与地方政府之间的关系，从而在整个英格兰创造强大、安全和繁荣的社区。而《地方区域协议》的关键是，中央政府与地方当局制定本地区优先事项的三年协议（2008－2011年），涉及国家指定系列中多达188项的优先事项，以及其他例外的指标和目标。文化媒体和体育部在国家指定系列中制定了四个指标：成年人参与体育和有益的娱乐活动；使用公共图书馆；参观博物馆和美术馆；参与艺术活动，并用综合性区域评估取代综合性业绩评估。[21]而联邦制的德国，联邦政府没有单一的官方机构负责各级政府部门在制定文化政策、实施文化项目和措施方面的协调工作，所以，联邦政府的州文化教育事务部长常务会议充当了各州之间包括教育在内的公共文化服务的合作和交流的平台。联邦政府的文化主管部门（文化媒体事务联邦专员的办事处，相当于文化部）协助州文化教育事务部长常务会议，根据需要就具体的问题进行合作，并在工作层面上展开定期的沟通。并且，文化媒体事务联邦专员办事处成立了“文化整合”工作小组，成员来自各级政府（联邦、州和市），以及非政府组织的代表。2007年7月，该工作小组编制的“国家一体化计划”文件颁布后，进一步促进了公共文化服务在联邦、州和市三级政府层面之间的跨部门垂直合作。[22]

（四）逐步建立文化统计与文化政策的评估体系

对于拥有较为成熟的公共文化服务制度的国家来说，文化统计和文化政策评估具有非常重要的作用。借助这些统计数据和评估手段，国家和地方的管理部门能够更清楚如何及时调整步伐，在文化政策中设置未来的战略目标，进而动态地适应不断变化中的公众文化需求。

近年来，发达国家和地区的文化统计和文化政策评估越来越精细、全面、体系化。并且，一个明显的趋势是，随着文化与经济关系的日益紧密，公共文化服务与文化市场的繁荣相互影响，相得益彰，使得公共文化服务的经济影响力也成为文化统计体系中的有机组成部分。事实上，发达国家和地区的文化统计并不区分公共文化和文化产业，而以“文化”为一整体加以统计测评。例如，新加坡“信息通讯艺术部”制定的《2004-2008新加坡文化数据摘要》[23]就分为五个部分：A.文化和艺术场所和活动；B.文化和艺术活动参与；C.艺术教育和学校艺术课程参与；D.文化和艺术的资金支持；E.文化和艺术领域的经济贡献。这里的“资金支持”包括慈善捐助和政府财政拨款两大块；“经济贡献”包括文化和艺术领域的从业人员数、提供的工作岗位数，以及文化和艺术给经济活动带来的附加值。而艺术教育也在数据统计体系中排在了第三的位置，成为公共文化服务中极为重要的一部分。另外，新西兰在其1993年设定的文化统计项目基础上，于2006年重新设定了一个指标框架——《新西兰2006年文化指标》来监测国家文化福利发展趋势，提出了包括参与、文化认同、文化多样性、社会凝聚力、经济发展五大主题在内的主要目标。[24]

根据新的社会形势的变化，联合国教科文组织在2009年也更新了其于1986年制定的文化统计框架，起草完成了“2009文化统计框架”。在此次修订中，体现出更多关注发展中国家的文化、经济和社会发展的特点，并提出了几个目标和原则[25]（参见本书第九章）。

除了文化数据统计之外，发达国家和地区的文化政策评估体系也日趋完善。文化政策评估的目标是对文化政策、文化投入进行系统化考量，通过测评该项政策实施情况以总结该项政策的得失成败。英国《文化政策投入评估框架实施纲要》是2007年5月由伦敦经济前沿公司（Frontier Economics Ltd）受英国“信息通讯艺术部”委托提交的研究报告。该项报告对文化政策投入的评估框架进行了系统设置，包括：首先根据战略目标对文化政策的种类进行划分；其次根据不同的政策类别确定资助对象的经济属性，是投资于教育、研究、消费、建筑创新、产业更新、建立网络还是建立产业集群；再次分析在没有此项投入时存在的问题有哪些；最后分析因此项投入而获得了哪些方面的收益和效益。[26]

（五）公共文化服务成为维护社会凝聚力的有效机制

随着社会凝聚力在当代社会发展中的重要性日益凸显，1998年，欧洲理事会成立了专门的社会凝聚力委员会，并在首届社会凝聚力会议上发表了“社会凝聚力策略建议”。2010年，欧洲理事会在其社会凝聚力的新策略中，将社会凝聚力定义为：一个社会确保其所有成员的福利、减少差距和避免两极分化的能力。一个具有凝聚力的社会是一个由自由个体通过民主途径参与共同目标而构成的相互支持的社区。并指出，为了履行欧洲理事会的三个核心价值观——基本人权、民主和法治，社会凝聚力是一个必需的政治概念。[27]

公共文化服务成为增强和维护社会凝聚力的重要手段。例如，根据欧洲理事会的社会凝聚力策略，德国联邦政府和州政府于1999年制订了综合行动计划（已冠名为“社会城市”），260个城市和其他地方当局参与了该计划的360个项目，包括“都市文化”、“社会活动和社会基础设施”和“不同的社会种族群体生活在一起”。2006年，北莱茵-维斯特伐利亚州单独出资4 000万欧元推出这项计划。这个以“社会城市”命名的方案，旨在以公共文化服务推进文化整合和社会凝聚力。值得一提的是，以价值观为基础的文化政策相关的主题，被作为所谓“指导性文化”获得热烈关注。信任、尊重、欣赏等相关的主题也在其中扮演了突出的角色。[28]

又如，加拿大政策研究所2005年推出了网络时代社会凝聚力问题研究。文化被认为涉及凝聚力的诸多方面，如社会凝聚力与经济可行性（包括公平的收入分配，消除因性别、种族、区域、阶级界限而出现的收入两级分化，失业和贫困的深度和持续时间），以及有关尊严和尊重、宽容和互惠、个人发展和自主性、公民参与和生活质量的规范和价值观的核心部分。在文化与社会凝聚力的关系上，主要的问题是公民的文化参与是否能够增强社会的凝聚力。为了理解文化资本如何可能变成或引导社会资本，特别是社会凝聚力的发展，研究者需要考虑如何使文化能成为良好的公民所需要的社会、经济和政治的福利。2006-2007年的加拿大遗产部绩效报告总结道：遗产部的使命及其政策目标是处理那些难以计量的或无法纳入现有干预体系的文化和社会现象，包括创造力、社会凝聚力、自信心、自豪感以及对加拿大的归属感和依恋感，并通过继续的研究来改进政策审查和项目评估的框架和指标。[29]

（六）开发信息化时代公共文化服务的新路径

近年来，随着信息技术发展的一日千里，人们的交流方式和生活内容都发生了翻天覆地的变化。微博、微信等成为时下一代青年业余文化休闲生活的潮流。文化与信息技术结合日渐紧密，文化的数字化、科技化俨然成为当今文化发展的一大新兴热门话题。发达国家和地区的政府也顺势而动，借助科技的春风，来提升公共文化服务的普及率、参与率，并在文化市场上收获更大的价值和利润，实现公共文化服务和文化产业的双赢。

延伸阅读11-1

法国“文化、科学和教育内容数字化”工程

2010年9月22日，法国文化部在新闻发布会上宣布，法国“文化、科学和教育内容数字化”工程将从当年第四季度正式启动，总预算为7.5亿欧元，其中75%用于项目投资，25%用于资助部分科研计划。在2010年法国欧洲文化遗产日上，法国文化部推出的一系列三维数字化文化产品，让参观者通过点击鼠标即可轻松游历法国各地知名文化遗产。例如，在电脑屏幕上只要动动手指，眨眼间就能飞临巴黎圣母院等地；或能让时光倒流70年，重温拉斯科史前壁画被发现的一刻；还能走进大革命前夜，在凡尔赛小特里亚农宫与法国末代王后共品下午茶等。法国的“文化数字化”政策除了上述项目之外，还落实在各行各业，在面向图书出版、音乐、电影、音像、摄影、图片、电子游戏等机构和个人广泛征集项目后，由专门评审委员会选出圈定项目，给予不同程度的投资和补助。仅2010年7月中旬结束的第一批征集收到的候选项目就有141个。

资料来源：朱晓云,《法国文化数字化有大动作 以7.5亿欧元投资未来》，载《中国文化报》,2010-09-30.

另外，统一监管机构，实现跨界别共融，无论从信息技术管理还是文化媒体发展而言都是大势所趋。发达国家和地区都积极进行通信传播的法制革新和监管改革。独立自主的原则与组织架构，既可加强既有的媒体和电信业的互通与共融，使消费者享受通信传播新技术及新技术的好处，又可使该监管机构去除政治干扰，公正地行使其专业职责。技术的发展，使得文化媒体平台与科技、通信融合得更加紧密，也催生了新的整合性的信息技术监管机构。例如英国“通讯办公室”（OFCOM）的成立就是将电信、无线电台、频谱、内容与广播服务五个监管机关集合起来，令有限的无线电频率的管理变得更有效，也确保了频谱的使用效率，规范了平台的内容。[30]正是得益于这个平台的成立，无线电频率的使用效率得到显著提高，英国的44家本地电视台得以获得转播许可，整合成一个新的“本地电视框架”，使得包含更多本地的、独特的地域生活内容的文化节目可以在全国范围内被观众共享。[31]从某种程度上来说，文化的多样性、普及率借助科技的手段得以获得更具体的实现。

【思考题】

1.从世界范围看公共文化服务发展的大致历程是怎样的？

2.国际通行的公共文化服务理念主要有哪些？

3.成熟市场经济国家和地区公共文化服务的发展趋势如何？

4.公共文化服务的国际经验可以带给我们什么启示？

【推荐阅读】

1.陈鸣：《西方文化管理概论》，太原，书海出版社、山西人民出版社，2006。

2.夏学理、凌公山、陈媛：《文化行政》，台北，五南图书出版有限公司，2011。

3.石国亮、张超、徐子梁：《国外公共服务的理论与实践》，北京，中国言实出版社，2011。

4.文化政策网：http：//www.culturalpolicies.net。

[1] 迈克尔·艾默里等：《美国新闻史》［M］，展江译，383页，北京，中国人民大学出版社，2004.

[2] 同上书，3页.

[3] http：//www.artbank.ca/Rrt+Rental/Rental+Benefits，2011-08-15。目前，澳大利亚、挪威、英国等西方国家也已设置了类似的艺术银行机构.

[4] http：//www.plr-dpp.ca/PLR/about/history.aspx， 2011-08-15.

[5] http：//www.plr-dpp.ca/PLR/aboutGMS.aspx， 2011-08-15.

[6] 欧洲共同体官方出版办公室（Office for Official Publications of the European Communities）：《修订“欧盟条约”的“阿姆斯特丹条约”，建立欧共体的条约和相关法律》（Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union，the Treaties Establishing the European Communites and Related Acts），1997年，见http：//eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11997D/html， 2011-09-15.

[7] 欧盟：《文化计划：面向一个欧洲文化区域》（The Programme Culture：Towards a European Cultural Area），见http：//ec europa.eu/culturale/portal/action/cooperation/cult_area_en.html，2011-09-15.

[8] http：//ec.europa.eu/legislation_summaries/audiovisual_and_media/l24101_en.html， 2011-09-15.

[9] Bernd Wagner，Ulrike Blumenreich（Bonn）：Germany见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2011-01-15.

[10] Per Mangset、Brd Kleppe （B??）：Norway，http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php， 2010-12-15.

[11] Carla Bodo、Simona Bodo：Italy，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php， 2011-01-15.

[12] 联合国：《促进公私合作伙伴良好治理的指南》（Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships），2008，pp.1-4，http：//www.unece.org/ceci/publications/ppp.pdf，2012-01-15.

[13] John Foote：Canadian，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2011-05-15.

[14] Anna Villarroya：Spain，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2010-06-15.

[15] Bernd Wagner、Ulrike Blumenreich（Bonn）：Germany，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php， 2011-01-15.

[16] Per Mangset、B??rd Kleppe （B??）：Norway，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php， 2010-12-15.

[17] 据1997年统计，美国公共图书馆经费中的1%由联邦政府拨给，12%由州政府拨给，地方政府拨款占78%，其他来源（罚款、捐款等）占9%。孙维学：《美国文化》［M］，171页，北京，文化艺术出版社，2004.

[18] National Heritage Board,Heritage Development Plan, p.10，参见：http：//www.nhb.gov.sg，2011-05-15.

[19] 参见：http：//www.nhb.gov.sg.

[20] Jean-Cédric Delvainquière：France，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2010-05-15.

[21] Rod Fisher、Carla Figueira：British，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2011-07-15.

[22] Bernd Wagner、Ulrike Blumenreich（Bonn）：Germany，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2011-01-15.

[23] MICA,NAC, NHB, NLB：Singapore Cultural Statistics 2004-2008（In brief）, second edition，2009.

[24] 参见陈威主编：《完备的公共文化服务体系研究》［M］，60页，深圳，深圳报业集团出版社，2010.

[25] UNESCO，The 2009 UNESCO Framework for Culture Statistics，2009.

[26] Frontier Economics,Executive Summary：A Framework for Evaluation Cultural Policy Investment, 2007.

[27] https：//wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1651453，2012-08-15.

[28] Bernd Wagner、Ulrike Blumenreich（Bonn）：Germany，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php， 2011-01-15.

[29] John Foote：Canadian，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2011-05-15.

[30] 《英国OFCOM——NCC成功案例》，见http：//www.stnn.cc,2011-09-03.

[31] DCMS，Local TV：Making the vision happen，2011.