从总体上看，发达国家和地区较早地探索和实施了公共文化服务的现代化改革发展，并取得了一系列显著的经验和成果。我们将从公共文化服务的体制模式、制度安排和管理策略三个方面，简要地总结和阐述发达国家和地区公共文化服务在管理运作上的国际经验。

一、三种基本的公共文化服务模式

由于历史、文化传统和公共管理思想等的差异，以及公共文化服务的国别性特点，世界各国形成了不同的公共文化服务的制度与模式。[1]尽管如此，由于发达国家和地区经过了20世纪80年代以来的管理体制改革和调整，特别是20世纪90年代以来出现的共同的走向公共治理的发展态势。我们仍然可以从公共文化服务的治理结构上的一些差异，将发达国家和地区公共文化服务概括为以下三种基本模式。

（一）政府主导模式

以法国、意大利、西班牙、葡萄牙、俄罗斯、日本等单一制国家为代表的公共文化服务模式，也可称为“中央集权”或“单元式”模式。这种模式的特点在于，从中央到地方政府均设有文化行政主管部门，并根据政府行政序列设置地方政府文化行政管理部门，中央与地方政府的文化行政部门之间存在着行政隶属关系，由中央政府文化行政主管部门制定国家公共文化服务政策，并直接领导地方政府文化管理部门从事地方公共文化服务的日常工作。在国家和地区的公共文化服务治理结构上，政府主导模式表现为以国家和政府的公共部门为主导，而企业、个人等私人部门和志愿者组织、基金会等公益性部门则处于从属地位。

（二）民间主导模式

以美国、德国、瑞士等联邦制国家为代表的公共文化服务模式，也可称为“分散式”或“多元式”模式。其特点是，历史上，这些国家和地区大量的“第三部门”组织活跃于公共文化活动领域，因而民间治理在公共文化服务的治理结构中占据主导地位，而联邦与各州政府通常对公共文化服务采取非干预策略。[2]因此，在国家和地区的公共文化服务治理结构上，民间主导模式表现为主要由大量的“非政府组织”或非营利机构开展公共文化服务，联邦和各州政府部门则处于从属地位。

（三）分权化模式

以英国、澳大利亚、加拿大等国家为代表的公共文化服务模式，也可称为“二元式”模式。分权化模式是一种介于政府主导模式与民间主导模式之间的一种治理模式。其特点是，国家和政府以“一臂之距”的原则设计基本文化制度，与民间建立各种形式的合作伙伴关系，从事公共文化服务资源的分配、政策设计、事务管理和产品供给。因此，在国家和地区的公共文化服务治理结构上，分权化模式表现为：一方面，国家和政府的公共部门与民间的公益性部门、企业等私人部门构成了公共文化服务的两大管理主体，并各自相对独立地从事公共文化服务活动；另一方面，国家和政府的公共部门与民间的公益性部门、企业等私人部门之间建立起不同类型的合作伙伴制度，进而实现适度权力分散与合作共治机制下的公共文化服务治理模式。

需要指出的是，20世纪90年代以来，随着以公共治理为指向的公共文化服务制度的改革发展，发达国家和地区的公共文化服务的治理结构发生了重要的变化，逐步走向趋同。一个重要的标志是，绝大多数的国家和地区相继借鉴和实施英国创立的“一臂之距”制度模式，进而使发达国家和地区的公共文化服务制度呈现出各具特色但共同体现公共治理精神的制度模式。

二、公共文化服务的制度安排

凡公共文化服务做得较好的国家或地区，其对公众的文化服务与产品提供必有一套涉及机构设立、立法执法、财政预算、政策配套等各个方面的完整制度安排。从总体上看，这些制度安排至少包括以下几个方面。

（1）通过文化政策法规建立公共文化服务的公共治理结构。发达国家和地区公共文化服务往往通过颁布文化法律和法规、建立各类文化咨询委员会、召开文化政策听证会、公布文化咨询文件等方式，吸纳专家及公众参与公共文化服务的咨询和决策活动，从而在公共文化政策、法律法规的制定，以及公共文化产品、服务的提供和管理等方面建立起科学的公共治理的制度框架。

（2）政府主导兴建各种公共文化基础设施，提供种类齐全、服务质量稳定的公共文化产品和服务。发达国家和地区往往由政府部门主导、公益性组织和私人部门合作参与，兴建比较齐备的公共文化服务设施，提供种类齐全、服务质量稳定、能满足不同社会群体基本文化需求的公共文化产品和服务。并在重要的公共文化服务领域，如公共图书馆、博物馆服务等领域，积累了较好的管理经验，形成了较为完备、精细、高效的管理制度和机制。

（3）明确的责任主体与高效的服务运行机制。在公共治理的框架下，发达国家和地区公共文化服务的参与主体是多元化的，既有政府的公共部门，也有民间的公益性部门，以及企业的私人部门，然而各主体都有着明确的公共文化的管理权力和服务责任，进而能够形成公共文化服务的高效运行机制。

（4）公共文化资源的合理配置，一定比例的公共文化财政投入。虽然公共文化服务的公共治理结构表现为公共文化服务主体的多元化，以及公共文化资源的多样性，但是，发达国家和地区的经验表明，合理配置各种公共文化资源、妥善使用文化资源是建设和完善公共文化服务体系的重要前提，而国家和政府的公共部门通常要承担起一定比例的公共文化财政投入。一般来说，发达国家和地区的国家和政府需要拿出相当于公共财政总支出1%比例左右的经费用于文化投入，在少数社会力量发达的国家，如美国，这一比例不到1%，但是，在特别重视文化发展或文化基础设施薄弱的国家和地区，这一投入比例可能还比较大。[3]当然，对非营利性公共文化服务组织实施减免税收等优惠政策，鼓励社会民间和企业捐赠，以提高公共文化服务的总体投入，也构成了公共文化服务投入的必要补充。

（5）现代化的绩效管理制度。由于公共文化服务的部门和机构是一种非营利的文化组织，因而往往不受市场经济的制约，公共文化服务的管理部门和服务机构并不以经济利润的最大化为组织目标。为保证公共文化服务绩效，经过20世纪80年代以来的“新公共管理改革”、“服务型政府建设”和公共治理改革，发达国家和地区公共文化服务的政府部门和服务机构，大多建立了现代化的绩效评估与管理制度，通过行政管制成本评估、绩效考核，以及日常收支分离、工作年报财务审计等方式，为确保公共文化服务部门和机构的工作效率和综合绩效，提供了制度保障。

三、公共文化服务的管理策略

所谓管理策略，是指公共文化服务的部门和机构依据发展战略规划而采取的操作性措施。“二战”结束以来，发达国家和地区公共文化服务在重视制度设计与安排的同时，也十分注重探索和实施各种形式的管理策略。我们可以从以下三个方面加以探讨。

（一）决策的专业化与民主化

随着管理体制改革的深入展开和公共治理的结构性调整，在公共文化服务的政策制定方面，发达国家和地区往往以各种灵活的制度安排，建立民主决策机制，不断提高专家、非政府组织及公民个人在公共文化服务决策中的参与程度，从而提高公共文化服务决策的专业化与民主化水平。一般来说，推进决策的专业化与民主化主要采取两种方式：一种方式是建立各类官方与非官方共同参与的文化决策委员会或理事会制度，如多数发达国家各大文化设施和院团的管理，都有由政府主管部门官员、文化机构负责人和社会各界人士共同组成的委员会或理事会集体决策来完成；另一种方式是公民直接参与文化决策活动，如我国香港地区西九龙文化区的开发问题，就采取了面向全社会的公开咨询[4]，成为香港公共文化服务决策追求专业化与民主化的典型案例。

（二）资源的合理配置与权力的必要分散

资源的合理配置与权力的必要分散也被称为“文化民主化”或“文化权力分散化”。在发达国家和地区，公共文化服务的资源合理配置与权力必要分散主要涉及两方面的内容：一是文化权力下放，由中央向地方和由政府向民间下放公共文化服务的行政管制权和资源配置权。例如，英国制定了公共文化服务管理的“一臂之距”原则。具体表现为：首先，国家设置了一些介于中央政府与公共文化服务机构之间析中介机构，称为“非政府的公共机构”（Non-Departmental Public Bodies）。这些“一臂之距”的国家公共文化管理机构负责向中央政府提供政策咨询，协助中央政府制定和实施公共文化政策，并承担公共文化服务的具体行政职能。其次是适当分权，国家和政府的行政主管部门与其公共文化服务机构之间职能分化，行政部门只负责管文化，而服务机构则具体参与办文化。所以，国家和政府的文化行政部门主要是通过制定和监督文化政策的方式对公共文化服务的发展发挥领导和调控的作用，而不对具体从事公共文化服务的艺术团体和文化机构进行直接的行政干预。这些做法促进了英国文化资源的合理分配和权力向地方和民间机构的必要分散。此外，英国中央政府在《创造性的未来——国家文化艺术发展战略》（1993）中提出：艺术应在全国范围得以发展，为此而对财政资源的地理和艺术形式的合理配置进行重估，调整国家、地区和地方的分配比例，并要求打破社会、自然、经济等方面人们参与艺术活动的障碍，以支持艺术在全国范围内的发展。[5]

当然，法国等一些采取“政府主导”公共文化服务模式的国家，文化资源的配置和处理公共文化事务的权力，很长时间集中地掌握在政府的公共部门，特别是中央政府的公共部门手中，从而造成文化资源分配的不合理，文化权力过于集中的问题。例如，法国的大型文化设施、国家级文艺团体和重要的文化活动等过多集中于巴黎，而外省地区十分薄弱。1995年，法国时任总统希拉克上台后，坚决推进文化分散政策，并决定任职期间不在巴黎开工建设大型文化设施，而法国文化部决定，此后十年中，中央政府三分之二的文化投资用于外省，重要的文化设施大部分建在外省，进而努力实现三个平衡，即巴黎与外省的平衡、城市和乡村的平衡、市区和郊区的平衡，以使生活在法国各地的公民都有平等享受文化生活的权利。[6]

（三）多种方式鼓励企业和私人资助公共文化服务机构

在发达国家和地区，企业和私人资助艺术文化机构是一种民间的传统。但是，20世纪80年代以来的公共管理改革思潮以来，这一传统由过去的民间行为转变为国家和政府积极鼓励的策略性措施。

从总体上看，发达国家和地区公共文化服务的经费来源主要包括三个方面：一是国家和政府的财政拨款；二是企业、私人的资助（包括捐赠和赞助）；三是靠公共文化服务机构的有偿文化服务收入。其中，企业和私人的捐赠或赞助往往能达到30%甚至更高的水平。例如，在美国，私立博物馆占博物馆总数的比例超过60%。而在公立博物馆中，每年向政府申请的经费大约只占到博物馆经费总额的20%以下，个人或组织对博物馆的捐款一般则高达30%以上，其余部分则靠博物馆附设的商店、门票、出版物等创收，或来自博物馆自身的基金会。又如，法国现有15.7万家文化协会，其资金58％来源于公共资助，其中，直辖市拨款34％，政府拨款12％，然后是社会捐赠收益和会员的会费，占42％。[7]

作为管理策略之一，发达国家和地区采取多种方式鼓励企业和私人资助公共文化服务机构。

首先是捐助部分可以税抵扣的税收政策。相关法律规定，企业和私人捐助非营利公共文化服务组织，可以享受所得税抵扣的待遇。例如，美国的联邦税法规定，部分非营利文化组织可以享受免纳所得税的待遇，同时规定，美国纳税人向这类组织捐款，可以相应少缴税。[8]又如，加拿大的志愿者不仅踊跃参与公共文化服务机构的工作，而且也积极解囊捐助。据2006年的《加拿大的捐赠、志愿和参与调查报告》统计，2004年，加拿大约有三分之一的人参与了志愿者队伍。其中，受过高等教育和单身的加拿大人更乐于从事志愿者工作。同时，对艺术和文化机构的捐赠者人数为73.2万人（15岁及以上），捐赠款项达到1.88亿加元。[9]

其次是奖励政策。一些发达国家和地区以奖励的方式鼓励民间资助公共文化服务机构。例如，2006年起，新加坡发起了年度性的文化遗产赞助奖，以便促进更广范围内的慈善捐助。自2006年以来，新加坡共有72家公司、基金、组织和65位个人总共捐赠、捐助了价值1.2亿美元的现金、实物和艺术品贷款。事实上，日本、加拿大、澳大利亚等发达国家和地区都有类似的政策。

最后是引导组建企业赞助机构。为了弥补国家和地方公共财政支出的不足，发达国家和地区的政府通常倡导私人企业参与公共文化服务机构的赞助活动。例如，1984年，在撒切尔政府的推动下，英国建立了企业赞助激励计划（The Business Sponsorship Incentive Scheme），通过艺术与商业（Arts & Business）机构来鼓励私人企业赞助公共文化服务机构，并首次确立根据企业的资助额度来配置政府补助的制度。

[1] 我们在2006年推出的《公共文化服务体系研究》一书中已经提及公共文化服务的模式问题，下面根据新的研究成果对原来的结论略加修正.

[2] 例如，美国不设联邦政府的文化行政主管部门，德国、瑞士虽然设立联邦文化办公室，但在本国的公共文化服务领域内依然处于次要地位.

[3] 关于各国和地区文化支出占公共开支的统计，由于统计口径不一和数字不全、没有专项调查和研究，这里无法全面展开。但是，根据我们看到的资料，法国文化预算占国家财政预算的比例，1995-1999年，一直占0.95%～1%（苏旭：《法国文化》，北京，文化艺术出版社，2001），芬兰、澳大利亚、加拿大、德国、荷兰、瑞典等国也在1%左右，甚至更高，韩国、我国的台湾地区也于1999年和2000年立法规定文化开支不得少于公共开支的1%。这里所说的文化预算，一般不包括文化基础设施场馆等的建设和维修成本.（参见《香港人均艺术经费的国际比较》，香港艺术发展局，2000.）

[4] 参见香港民政事务局网页：http：//www.hab.gov.hk/；西九管理局网页：http：//www.wkcda.hk/；2012-12-03.

[5] 转引自范中汇：《英国文化》［M］，26页，北京，文化艺术出版社，2003.

[6] 苏旭：《法国文化》［M］，25页，北京，文化艺术出版社，2001.

[7] Jean-Cédric Delvainquière：France，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2010-05-15.

[8] 孙维学：《美国文化》［M］，北京，文化艺术出版社，2002.

[9] John Foote：Canadian，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php， 2011-05-15.