现代意义上的公共文化服务最早可以追溯到1902年英国颁布的教育法案，其中规定了小学生课程中要纳入参观博物馆的项目。[1]然而，直到“二战”结束以后，特别是20世纪80年代以来，发达国家和地区的公共文化服务才全面发生了历史性的变化，开始由传统走向现代，并带来了公共文化服务体制的一系列改革。为更好地了解其发展情况，首先，有必要对发达国家和地区公共文化服务的相关概念、制度演变和基本理念作一个简要的分析和梳理。

一、对公共文化服务的一般认识

虽然，“公共文化服务体系”是在我国文化事业改革开放进程中提出的，国际上并没有相应的政策性语汇[2]，但是，我们可以从公共领域、公共物品、公共服务等术语来探讨发达国家和地区的公共文化服务观念。

首先，公共文化服务的活动空间处于现代公共领域。德国学者哈贝马斯曾经考察了西方社会现代公共领域的出现和转型。他指出，公共领域是一个与私人领域相对的社会空间，现代公共领域是通过文学等活动由私人领域向公共领域的转型而生成的，其基础是清晰的产权制度下私人领域的确立，带来了“公”与“私”的划分。[3]一般意义上代表多数人的，或关系多数人利益的“公共”概念大约在17、18世纪的欧洲发达国家才逐渐形成。根据哈贝马斯的分析，有了真正的（受法律保护的）“私”才有真正的（同样受法律保护的）“公”。只有在市场经济及清晰的产权制度下，在“私人领域”之中才区分出现代意义上的“公共领域”，出现公共事务和私人事务的划分，诞生了公共领域和真正意义上的“公共性”。[4]之后，随着公共事务与私人事务的区分，管理公共事务才成为一种公共需求。换言之，随着传统社会向现代社会的转变，随着“私人领域”、“公共领域”的出现，公共需求才得以凸显，“如何管理自己、如何被管、如何管别人、谁可以管理民众、如何成为最佳的管理人选”，也就是所谓“治理性”的问题才得以提出。[5]

其次，公共文化服务的本质是一种公共产品。美国学者萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》一文中，将公共产品定义为，每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费，[6]指出公共产品具有两大特征，即消费的非排他性与非竞争性。公共文化产品也具有非排他性与非竞争性的消费特征，公共服务还有正外部性，因此，公共文化服务是一种以文化为载体或表现形式的公共产品。

最后，公共文化服务的提供方式主要是政府供给。“二战”以后，随着发达国家和地区由自由市场向福利社会的转变，国家和政府开始注重对于公共事务的干预和管制，用政府管制的“有形之手”调控市场经济中“无形之手”的缺失，弥补“市场失灵”。于是，国家和政府的公共部门主要采取政府供给的方式，向全社会提供包括公共文化产品在内的各种公共产品和服务。如将公共服务的功能划分为“维护性公共服务”、“经济性公共服务”和“社会性公共服务”，[7]与教育、医疗卫生服务等一样，公共文化服务也是“社会性公共服务”之一，其主要提供方式是政府供给。

综上所述，发达国家和地区公共文化服务的观念至少包含三个方面的含义：公共文化服务的活动空间是现代公共领域；其供给产品为公共产品；其运作方式主要是由国家和政府等公共部门向全社会提供。因此，从责任归属上讲，发达国家和地区对公共文化服务的观念是：为满足福利社会的公共文化需求，国家和政府的公共部门有责任向全社会提供各类公共文化产品和服务。从供给机制上讲，发达国家和地区对公共文化服务持一种公共治理的观念，即为满足福利社会的公共文化需求，应建构起以国家、政府的公共部门为主的，企业、个人的私人部门和志愿者组织、文化基金会的公益性部门共同参与的，相对独立而又合作互补的公共文化服务框架，向全社会提供各类公共文化产品和服务。

二、公共文化服务的发展历程

公共文化服务制度与其他社会性公共服务制度一样，有一个产生、演变的发展过程。这个过程不仅与国家和地区的经济社会发展水平密切相关；也与人们的文化需求和社会福利的增长速度密切相关，还与国家和地区的公共政策及其行政管理制度密切相关。从总体上看，发达国家和地区公共文化服务制度大体上经历了以下三个阶段。

（一）公共文化服务的“无政府管理”阶段（约20世纪50年代以前）这一阶段的特征是：发达国家和地区公共文化服务基本处于缺乏政府专门管理的民间自发运作状态。“二战”以前，发达国家和地区的公共文化服务活动虽然已经活跃于各地的社会民间，甚至一些国家和地方政府偶尔也出资扶持当地的公共文化活动，然而就总体而言，发达国家和地区的公共文化服务基本处于自发时期，国家和政府尚未建立公共文化服务的行政主管部门和机构，公共文化服务往往处于一种“无政府管理”状态，而国家和政府少量的文化财政主要投向国有的文化服务机构、国家级的艺术机构，如国家级的博物馆、美术馆、表演剧团等，即使一些国家和地区的艺术基金会，当时的资助对象也是国有的、国营的或国家级的公共文化服务机构。与此同时，自发组建的民间公共文化服务机构在运作上也并不健全和稳定，民众参与和捐助公共文化服务机构尚处于自然状态，缺乏国家和政府的政策引导和法律支撑。

导致公共文化服务处于自发状态的主要原因在于：一方面，以自由市场为导向的国家和政府推行文化的“不干预政策”，所以发达国家和地区的政府并没有将公共文化服务纳入其公共管理的范围；另一方面，受制于国家和地区综合实力方面的制约，发达国家和地区的政府也无法将公共文化服务纳入其财政预算，[8]国家和政府推动社会发展的主要动力是保障“基本生活水准权利”。[9]因此，发达国家和地区既没有设置公共文化服务的行政主管部门，也没有出台政策措施来引导和扶持民间的文化服务机构，公共文化服务机构基本上都处于自发兴办、自生自灭的状态。

（二）公共文化服务的现代管理体制建构阶段（约20世纪50～80年代）这一阶段的特征是，发达国家和地区先后开始设立国家或地区的政府文化行政主管部门和艺术理事会组织，并通过政策引导、行政监管与基金资助等途径，将公共文化服务纳入国家和政府的体制化管理范围。“二战”结束以后，发达国家和地区的公共文化服务活动由地区和民间的自发状态转入国家和政府的公共管制范围。一方面，反思垄断资本主义带来的全球经济危机和世界大战，使绝大多数发达国家和地区开始由自由市场向福利社会转型，文化福利成为社会福利的重要组成，国家通过设立政府文化行政主管部门和艺术理事会组织等形式，开始提供公共文化服务以增进公民福利；另一方面，经过十多年的战后重建，发达国家和地区的综合实力有所恢复和发展，进而逐渐地将公共文化服务的支出纳入国家和地区的财政预算之中，国家艺术理事会的资助对象不再局限于体制内的公共文化服务机构，开始逐步拓展到体制外的民间非营利文化服务机构。例如，20世纪50年代，发达国家和地区相继建立以文化部等命名的国家文化行政主管部门，如1959年的法国文化部，1961年的丹麦文化事务部，1975年的意大利文化环境部（现改组为文化遗产部），1977年的西班牙文化部，1984年的澳大利亚艺术、遗产和环境部等。与此同时，继英国1946年成立大不列颠艺术理事会之后，发达国家和地区也陆续建立起以艺术理事会等命名的国家文化基金的分配组织，如1951年的爱尔兰艺术理事会，1957年的加拿大艺术理事会，1964年的新西兰伊丽莎白二世艺术理事会（现改组为创意新西兰），1964年的丹麦艺术基金会，1965年的美国国家艺术基金会，1965年的挪威艺术理事会，1974年的瑞典艺术理事会，1975年的澳大利亚理事会（现名澳大利亚艺术理事会）等。

当然，各国文化部或艺术理事会的情况也略有不同。以英、美为例，英国较早地建立国家艺术理事会制度，并经历了较大的制度改革。1946年，英国国会授权创建大不列颠艺术理事会，以“一臂之距”的原则在中央政府系统之外建立了国家艺术理事会制度，并相继形成了地方性的艺术理事会，包括英格兰艺术理事会、苏格兰艺术理事会和威尔士艺术理事会。20世纪90年代以后，英国的国家艺术理事会制度发生了重要的变革。首先，国家和地区艺术理事会的改革，确立了中央文化行政与地方文化行政的分工与合作的制度框架。1994年，大不列颠艺术理事会撤销，其职能转入三个艺术理事会：英格兰艺术理事会、威尔士艺术理事会和苏格兰艺术理事会。1998年英国国会颁布法律，授予苏格兰、威尔士和北爱尔兰地方自治权以后，英国的国家艺术理事会在组织结构上形成了两个层面：一是国家级机构的英格兰艺术理事会；二是地区级机构的苏格兰艺术理事会、威尔士艺术理事会和北爱尔兰艺术理事会。其次，文化部的创建，又使国家艺术理事会纳入文化部的行政管制框架内。在相当长的时期里，英国的国家艺术理事会直接向英国国会负责。1992年，英国政府设立了一个协调的部委来处理艺术、博物馆、图书馆、文物、媒体、体育和旅游事务，命名为“国家遗产部”；1997年，英国工党政府将“国家遗产部”更名为“文化媒体和体育部”，成为英国中央政府文化行政主管部门。于是，英国的国家艺术理事会接受文化媒体和体育部的行政监督，英国遂形成了艺术理事会与文化部并存的管理格局。与英国不同的是，美国至今不设文化部，并且美国的国家艺术理事会成立于1964年，1965年又依据国会颁布的《国家艺术和人文基金会法》，授权建立国家艺术基金会，国家艺术理事会成为国家艺术基金会的决策部门。美国并没有设置地方艺术理事会，国家艺术理事会与56个地方性艺术机构和6个地区性艺术组织之间建立了州和地区的合作伙伴。因此，英、美虽然都相继设立了国家艺术理事会组织，然而两者的组织制度却有区别。一方面，在国家艺术理事会系统内，英国实施中央与地方的分工合作关系，而美国却是联邦与州、地区的协商合作关系；另一方面，在国家艺术理事会的行政管制上，英、美两国虽然都是在政府系统之外设立国家艺术理事会组织，但是，英国的国家艺术理事会需要通过文化部长向国会负责，而美国则直接向国会负责。

文化部和国家艺术理事会等公共部门和机构的建立，标志着发达国家和地区的公共文化服务进入了体制化建构时期。

（三）公共文化服务管理体制和模式的调整与改革阶段（约20世纪80年代至今）这一历史阶段又可以再划分为公共文化服务的“体制内”改革时期（约20世纪八九十年代）和“体制间”公共治理时期（约20世纪90年代至今）[10]

这一阶段总的特征是，因应时代挑战，伴随“新公共管理”、“再造政府”等运动，发达国家和地区积极探索出各种公共文化服务管理体制改革的政策和制度模式。进入20世纪80年代后，随着发达国家后工业化时期或新经济时代的来临[11]，包括文化需求在内的社会公共需求剧增，对发达国家和地区的政府公共文化服务提出了新的要求和期待。与此同时，日益庞大的政府行政部门带来公共管理成本增加，管理效率低下，使人们对政府公共管理制度和政策措施深感失望，转向要求政府放松管制，并尽可能高效地提供公共产品。大约20世纪80年代前后，发达国家和地区先后出现了“新公共管理”、“政府再造”、“服务型政府建设”等管理思潮和改革运动。受此影响，西方各国不同程度地进行文化管理体制的改革和调整，包括部门、机构的设置，政策、法规等的调整。[12]其结果是，发达国家和地区逐渐由传统的“管制型政府”向更强调服务理念的“公共服务型政府”转型，就文化领域看，政府更多地以提供“公共文化服务”为主要职责，管理则以满足公民的文化权利为出发点和最终目的。从总体上看，20世纪80年代以后，发达国家和地区公共文化服务进入了一个改革时期，改革首先在“体制内”进行。

发达国家和地区公共文化服务的体制改革涉及多个层面，突出的表现在对各种公共文化服务管理模式的探索和制度设计的尝试。

首先，发达国家和地区推行公共文化服务管理改革政策，强化国家和政府公共文化服务的管理成本评估。例如，1981年，美国成立“管制救济总统工作组”，这是一个由副总统主管的联邦政府的管制政策机构，从事美国的管制影响分析和政策调整工作。管制影响分析及判断涉及一系列的成本效益原则，具体内容包括：除非对管制行动的结果和必要性有足够的信息，政府不应该管制；除非对潜在的社会效益所需要的潜在成本提供解释，否则政府也不应该采取管制行动；管制的目标应该选择社会净效益的最大化；在给定的目标选择中，应选择效益最大化的目标；等等。[13]又如，1986年，英国中央政府设立“放松管制小组”，并组建了一个独立的政府咨询机构——“放松管制工作组”。1997年，“放松管制小组”改名为“更好管制小组”，“放松管制工作组”也改名为“更好管制工作组”。1998年，“更好管制工作组”制定了“更好管制”的五个基本原则：透明度——管制行动应该是开放的、简单的和方便用户的；问责制——管制机构应面向部长、国会以及广大的公众和用户；目标性——管制措施应着眼于问题，并尽量减少副作用；一致性——管制政策应在实施中具有连贯性；相称性——管制政策应有解决风险的措施。[14]不久，英国中央政府也开始对中央政府部门进行行政成本评估。因此，20世纪八九十年代，以管制成本评估为核心，发达国家和地区的公共文化服务管理体制进入了“体制内”改革阶段。

其次，发达国家和地区探索和实施各种公共文化服务的制度模式，其中，较具代表性的是英国的公共文化服务机构的“托管制”与意大利公共剧院的“公私合作伙伴制”。“托管制”是英国中央政府在公共文化服务领域内的标志性制度。以公共展馆为例，早在1753年，英国国会颁布法律，根据汉斯·斯隆爵士的遗愿，将其捐赠给国家的藏品建造了大英博物馆，进而成为英国最早实行“托管制”的国家公共文化服务机构。1963年颁布的《大英博物馆法》规定，大英博物馆信托人是一个法人团体，拥有大英博物馆的一般管理控制权，但应包括25人的委任方式，其中：1人由女王任命；15人由首相任命；4人由皇家学会、皇家艺术学院、英国科学院院士和伦敦文物收藏家协会的主席分别提名，国务大臣任命；5人由大英博物馆信托人团体任命。并要求大英博物馆信托人在此法实施后，每隔三年向英国国会递交该博物馆的报告。[15]大英博物馆的“托管制”由此完成了现代化改制。1992年，英国国会颁布《博物馆和美术馆法》，将“托管制”引入英国的国家公共美术服务机构，并授权新建了几个国家公共美术服务机构的信托董事会，如国家美术馆的信托董事会、泰特美术馆的信托董事会、国家肖像美术馆的信托董事会和华莱士收藏馆的信托董事会。[16]因此，20世纪90年代起，英国的各大国家博物馆和美术馆相继都建立了信托董事会制度，进而在公共文化服务领域内建立起了以“托管制”为标志的国家公共文化服务制度。[17]

如果说，英国的“托管制”是通过信托董事会的方式进行公共文化服务管理的“体制内”改革的话，那么，意大利的“公私合作基金会制度”则已经表现出公共文化服务管理体制改革由“体制内”向“体制外”的延伸，换个角度讲，也是将体制外的私人部门纳入到体制内的公共部门的改革与合作中来。众所周知，歌剧起源于意大利，是意大利重要的文化艺术形式。“二战”结束以后，意大利的国家级歌剧院大多依赖于中央财政的预算拨款。为了建立中央政府对歌剧院等表演艺术长期和团体的统一财政资助制度，意大利国会颁布了1985年的第163号法律，首次对包括音乐、舞蹈、戏剧在内的表演艺术实体机构制定了综合性财政拨款的法律框架，并且，中央政府依法创建了“表演艺术统一基金会”，由当时的国家中央文化部门“文化遗产环境部”负责。该基金会的职能是，集中地向包括歌剧院在内的意大利公共表演艺术团体提供统一的财政支持。进入20世纪90年代以后，意大利中央政府积极地推进新一轮的公共文化服务的去中心化改制政策，在将公共文化服务机构的管制职能向地方政府转移的同时，鼓励私人资本进入歌剧院等公共文化服务领域。1996年，意大利总统签署剧院改制的第367号法令，要求意大利所有的公共歌剧院的管理机构转为私法基金会，基金会的主席由该基金会所在地的市长兼任，并设有基金会的管理委员会、账目审核小组及财务主管。基金会的资金由国家、大区省市政府和私人资本合作构成。该法令规定，基金会无须批准即可接受私人捐款和遗产馈赠等私人部门的资金投入，在基金会筹建时投入的私人资本可以享受税收优惠，而为基金会持续注入资金三年以上的私人机构可获国家的减税优惠待遇。国家将按私人资本在基金会中注入的数量划拨等额的资金，并由中央政府制定投入资金的具体额度，经财政部审批后方可实施。地区政府投入基金会的资金，需要向国家通报，各级审计部门有权对基金会的资金运作进行核查。[18]新法颁布不久，意大利13家主要的公共歌剧院相继组建成私法性质的非营利基金会组织，吸引了40％的私人资金。为歌剧艺术的发展提供了很好的资金及管理支持。[19]综上，20世纪八九十年代，意大利中央政府通过建立“公私合作伙伴制”的方式，将公共歌剧院改组为私法性质的基金会组织形式，创新了公共文化服务的投入与管理模式。“公私合作伙伴制”得到了不少国家的效仿。

进入20世纪90年代之后，发达国家和地区的公共文化服务管理体制改革更进一步，逐渐从“体制内”改革向“体制间”合作转型，走向“公共治理”时期（20世纪90年代至今）。这一时期的特征是，发达国家和地区的公共文化服务在制度上出现了体制间合作的治理趋势。从总体上看，在20世纪90年代以前，发达国家和地区公共文化服务是在两个层面上运作的：一个是官方层面或者说体制内，即国家和政府的公共文化服务部门和机构；一个是非官方层面或体制外，即企业、社会和民间的公共文化服务部门和机构。虽然发达国家和地区的官方层面也会通过文化部、国家艺术理事会等组织以协议资助或基金审批等途径，支持非官方层面的公共文化服务项目和活动，但是，“体制内”与“体制外”之间却缺乏制度上的有机联系。直到20世纪90年代以后，发达国家和地区公共文化服务才开始出现了官方与非官方两个层面之间合作的态势。

如上所述，20世纪90年代，意大利的公共歌剧院以“公私合作伙伴制”的方式全面推行私法性质的基金会制度，进而公共文化服务管理与供给的改革不再局限于体制内，而转入尝试打破体制界限，建立公私合作伙伴关系。进入21世纪后，意大利的公共歌剧院管理改制效应逐渐显现，事实证明，公私合作既减轻了国家的财政支出负担，又取得了良好经济收益。如意大利三大歌剧院之一的圣卡罗歌剧院，2002年演出收入达到了5 100万欧元，不仅偿还了800万欧元的历史债务，还实现了51万欧元的收支盈余。[20]可以说，20世纪90年代以来，发达国家和地区公共文化服务管理体制改革普遍开始了一个从“体制内”向“体制外”拓展的时期。事实上，这一改革并不局限在文化管理领域，还涉及其他公共事务管理的领域，如医疗卫生服务、社会保障事业等，进入21世纪以后，都全面展开了类似的改革，进而逐步形成了一种以“公私合作伙伴制”为标志的公共事务的“治理”格局。

20世纪90年代后期，英国中央政府启动“公私合作伙伴制”改革计划。1997年，英国财政部设立了一个重振私人部门融资计划的特别小组。1998年11月，根据英国前首相布莱尔签署的《英格兰和威尔士地区政府与志愿及社区组织关系协定》，英国内政部开始施行该协定项目。2000年，英国合作伙伴组织取代英国财政部的重振私人部门融资计划的特别小组。从组织制度上讲，英国合作伙伴组织是一个独立运作的公私合作的合资企业，与英国的中央政府保持着“一臂之距”的关系。在其股份的构成中，私人部门占51％的股权，其余的股权由英国财政部和苏格兰行政院的公共部门平分。[21]因此，英国合作伙伴组织的改组成立是英国中央政府正式建立并推行公私合作伙伴制度的标志。与此同时，英国中央政府也积极探索并实施公私合作伙伴框架下的公共文化服务制度，较为著名的是英国中央文化部门“文化媒体和体育部”与沃尔夫森基金会之间在公共展馆领域内的公私合作项目。1955年成立的“沃尔夫森基金会”是一家著名的英国民间慈善机构，长期致力于资助科学、医学、卫生、教育和艺术人文等领域的基础设施。1977年起，“沃尔夫森基金会”与“艺术基金”机构[22]开展合作项目，资助英国境内的公共博物馆、画廊、历史建筑、图书馆和档案馆，并帮助其购买永久收藏的艺术作品。2002年，由英国“文化媒体和体育部”与“沃尔夫森基金会”共同出资，组建了一个博物馆和画廊改建的项目基金，实际上是一种以项目基金为组织形式的公私合作伙伴基金会制。据资料显示，英国“文化媒体和体育部”与“沃尔夫森基金会”合作组建的博物馆和画廊改建项目基金成立以来，资助英国的公共博物馆和画廊改建工程的款项共计达4 000万英镑。[23]2012年1月，该基金又融资400万英镑资助英国各地36家博物馆和画廊，包括牛津大学的阿什莫尔艺术与考古博物馆、剑桥大学的人类学考古博物馆、国家肖像画廊等。[24]上述种种，是发达国家和地区公共文化服务管理体制与运行机制改革走向公共治理的典型案例。

三、公共文化服务的理念和原则

如上所述，发达国家和地区公共文化服务制度的发展大体上经历了三个阶段：无政府管理的自发阶段、管理体制建构阶段、管理体制改革与调整阶段。分析这一发展历程，我们可以总结出一系列的政策理念和服务原则。这些理念和原则，一定程度上是现代文明成果在公共文化服务领域的表现，其隐含的制度诉求与资本主义私有制度并不完全一致，有的甚至存在着矛盾和冲突。因此，某种意义上，发达国家和地区的公共文化服务理念具有体现现代文明的价值取向和制度诉求，是在克服、缓解和去除资本主义私有制症候的过程中生成并发展的，这也是公共治理正在逐步成为国际主流的一个原因。我们试从以下几个方面来分析。

（一）文化权利与文化自由

“文化权利”是人权的重要组成部分，是公共文化服务的逻辑起点和理论归宿。文化权利首先来自联合国等国际组织确立的现代人权概念。“所谓‘人权’，就是人在其所生活的社会，特别是国家中所应当享受并得到充分保障与实现的各种权益。人权包括个人人权，也包括集体人权，即民族自决权和发展权等。”[25]1948年12月，联合国大会通过的《世界人权宣言》第27条规定的文化权利内容涉及：（1）人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利。（2）人人对由于他所创造的任何科学、文学或美术作品而产生的精神的和物质的利益，有享受保护的权利。此外，该宣言第22条还补充说，人人有权通过国家的努力和国际合作，实现自己的文化权利，文化权利是他或她的尊严和人格自由发展中不可剥夺的一部分，这是人类有史以来第一个提到文化权利的国际组织正式文件。[26]1966年，联合国大会经过长达十余年的讨论，最终于12月16日通过《经济、社会和文化权利国际公约》，确认并发展了《世界人权宣言》中的文化权利的概念，在“序言”中指出“只有在创造了使人可以享有其经济、社会及文化权利，正如享有其公民和政治权利一样的条件下，才能实现自由人类享有免于恐惧和匮乏的自由的理想”。并在第一条、第十五条中详细规定了文化权利的内涵。[27]

作为当代被普遍认可的文化理念，文化权利主要涉及两个方面的内容[28]：首先是公民拥有创造和参与公共文化的权利，包括文化创造自由、信仰的自由、思想的自由，以及自由地参与公共文化活动等；鉴于自由权是科学探索和文化创造必不可少的权利，因此世界各国的宪法以及种种有关文化权利的国际法规都提出，人人享有文化创造、表达的自由，维护人们信仰的自由、思想的自由以及艺术家创作的自由和表达的自由。我国宪法也规定，公民的基本权利包括宗教信仰自由，言论、出版等的自由。当然，文化自由不等于文化的自由化，文化自由的实现程度，也受国家和地区发展水平、风俗习惯及其他法律法规的约束。需要指出的是，全球化背景下，随着人们对文化与文化权利认识的不断深化，文化自由和文化选择之间的联系越来越紧密，某种意义上，我们甚至可以将文化权利视为文化自由。文化权利第二个重要的内涵，即公民分享文化成果，享受公共文化福利的权利，包括公共文化活动的参与、享受成果、保护文化经济权利和著作权等，体现为公共文化服务的普惠原则。这也正是政府提供公共文化服务的重要法理依据，以及基本公共文化服务公平、公正、均等等原则的法理依据。

包括文化权利在内的现代人权观念创立之后，由于其鲜明的现代文明价值取向，获得了国际社会广泛的认可和推广。如欧洲理事会就积极推行这一理念，1953年，由爱尔兰、比利时、丹麦、法国、荷兰、卢森堡、挪威、瑞典、意大利和英国等欧洲国家联合组建的欧洲理事会颁布了《欧洲人权公约》。该公约以联合国的《公民权利和政治权利国际公约》早期草案为依据，规定了个人权利和政治权利，包括生命权、不受酷刑和非人道的或侮辱人格的待遇或处罚权、不受奴役或强迫劳动的权利、人身自由权、获得公正审判的权利、罪刑法定、隐私权、思想良心及宗教自由权、言论自由权及和平集会与结社自由的权利、结婚和建立家庭的权利等。

作为国际组织和区域组织的权威国际性条约，上述宣言和公约的通过和实施，带动了全球范围（包括很多发展中国家在内）对文化权利的普遍关注和重视，绝大多数发达国家和地区都将文化权利写入了国内法和地区法的条款，并制定相关的文化政策。例如，2008年4月，加拿大遗产部实施的项目活动构架中确定了两个策略性目标：一是促进加拿大人的表达，及其在国内、国际上共享其多样化的文化经验；二是加拿大是一个包容性的社会，立足于不同文化间的相互理解和公民参与。这两个策略性目标涉及七个具体的规划活动，其中，“加拿大内容”和表演艺术的创新、文化表达和参与的可持续性、参与加拿大文化等方面都涉及文化权利的理念。[29]我国除宪法规定保护文化权利外，我国政府于1997年10月27日也签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，并于2001年2月28日获得第九届全国人大常委会第20次会议的正式批准，2001年7月开始在我国生效。

（二）普惠原则

普惠原则是公共文化服务的政策性理念。虽然文化权利理念已经包含了普惠原则中的公平含义，即平等地拥有创造和参与公共文化的权利[30]，以及平等地分享公共文化福利的权利，但是普惠原则更强调每个公民平等地享受基本的公共文化服务。目前，绝大多数发达国家和地区的文化政策都将公民有权享受基本的公共文化服务作为其重要的政策理念，并实施了各种具体的政策措施。基本公共文化服务的范围十分广泛，包括公共图书馆、博物馆、演剧院、艺术中心、社区文化中心、公共广播电视、报纸杂志甚至网络媒体等的公益性文化服务。

应该指出的是，作为公共文化服务的基本理念，普惠原则其实是一种具有现代文明特质的公共文化福利观念，因而与发达国家和地区的私有制之间有着根本的矛盾和冲突。虽然相关国家和地区的法律和法规条款中包含了公共文化服务的普惠原则，并设置了具体的制度措施，但是普惠原则与资本主义的私有制之间存在着本质的矛盾。无论是从理论还是实践上讲，发达国家和地区公共文化服务的普惠原则是在与私有制的对峙、矛盾和对立的关系中形成并发展起来的。作为公共文化服务的基本理念，一方面，普惠原则是指公民平等地享受公共文化服务；另一方面，普惠原则更强调公民享有基本的（而非全部的）公共文化服务。

（三）文化多样性

文化多样性是公共文化服务的“文化生态”理念。1995年，联合国教科文组织在《联合国世界文化发展委员会报告》中提出“我们创造多样性”的口号。2001年，联合国教科文组织发布《教科文组织世界文化多样性宣言》，以国际组织的名义正式提出文化多样性政策。2002年3月，文化政策国际网组织的“多样性和全球化”加拿大工作组发布了《文化多样性国际公约草案》，将文化多样性的国际文化政策原则纳入了规划国际公约的议程。2005年，联合国教科文组织大会通过了《保护和促进文化表现形式多样性公约》，从而使文化多样性政策正式成为国际多边协定。该国际公约开篇明言：确认文化多样性是人类的一项基本特性。在文化多样性的原则性框架下制定了八大基本原则：尊重人权和基本自由原则、主权原则、所有文化同等尊严和尊重原则、国际团结与合作原则、经济和文化发展互补原则、可持续发展原则、平等享有原则、开放和平衡原则。目前，绝大多数发达国家和地区签署了《保护和促进文化表现形式多样性公约》，所以，文化多样性也是发达国家和地区公共文化服务的基本理念。

值得指出的是，加拿大联邦政府就保护文化多样性率先提出了很多富有启发性的政策建议：一是在公益事业的意义上承认和对待文化多样性，确保公民有机会使他们的声音和意见在不断变化的世界中被听到；二是在保持对其他文化的开放与推进地方、区域和民族文化的表达形式之间获得某种平衡；三是分享各种文化视野，使每个国家的故事和经验有助于丰富全球文化。[31]

总之，作为当代最重要的文化理念，文化多样性的基本含义在于，所有国家、民族、社团的文化及其特殊性都应获得尊严和尊重，使得人类能保存丰富的文化基因，保持良好的文化生态，以永葆人类文化绚丽多姿的样态。

（四）保护文化遗产

保护文化遗产是公共文化服务的资源利用和开发的策略性理念。1972年，联合国教科文组织通过《保护世界文化和自然遗产公约》，进而发起保护世界文化和自然遗产的国际合作活动，主要目的是确认符合标准的世界遗产，并对公约缔约国境内具有“突出意义和普遍价值”的文物古迹、自然景观或资源加以保护，纳入《世界遗产名录》。2003年，联合国教科文组织通过了《保护非物质文化遗产公约》，将世界文化遗产保护的范围由物质遗产延伸至非物质遗产，内容涉及口头传说和表述，包括作为非物质文化遗产媒介的语言，表演艺术，社会风俗、礼仪、节庆，有关自然界和宇宙的知识和实践，传统的手工艺技能。在联合国教科文组织的号召下，发达国家和地区相继签署了上述两个国际公约，并制定了相应的国内法律。例如，1985年，西班牙国会颁布《历史遗产法》，尽管在当时受到了广泛的质疑，但是，西班牙宪法法院驳回了违宪申诉后，要求中央和自治区两级政府共同致力于遗产保护。这实际上意味着所有地区都可以引入各自的遗产保护立法程序。从此，西班牙许多地区制定了地方遗产保护法律，并通过行政措施（禁止、罚款、保护令、销售或出口禁令）的方式加以实施，同时配合激励措施，如“文化百分之一”政策。[32]

作为发达国家和地区公共文化服务的基本理念，文化遗产的保护促进了公共文化服务资源的保护性开发，延续了民族文化传统，维护了民族文化情感，不但为本民族，也为世界提供了难以再生的公共产品，并丰富着公共文化服务的内容资源。

（五）公共治理

公共治理是公共文化服务的基本运作理念。英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，因而传统上往往与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动领域。[33]所以，一些西方学者主张从治理的权威特性上将公共治理（Public Governance）的权威部门局限于国家、政府或公共部门，而将经济治理（Economic Governance）归为私营部门；社会治理（Social Governance）归为社会。公共治理也被称为政治治理（Political Governance）。[34]但是，20世纪90年代以来，随着发达国家和地区公共文化服务领域内出现了体制间合作的公共治理趋势，国家、政府或公共部门开始与基金会组织、企业等私人部门建立起公共文化服务的公私合作伙伴制度模式。所以，发达国家和地区已经从公共文化服务的运作制度上确立起了公共治理理念。可见，“治理”作为当代重要的公共政策理念，已不再局限于政治领域，而是与经济、社会、文化诸多领域公共事务的管理有机地结合了起来。

作为发达国家和地区公共文化服务的基本理念，公共文化服务的公共治理的含义是以国家、政府的行政部门和机构为主导，由企业、个人等私人部门和志愿者组织、基金会等公益利益相关者共同参与，涉及公共文化服务的政策制定和实施、公共文化服务的体制改革和制度创新、公共文化活动的管制或监督、公共文化产品的供给和配置等。在治理结构上，国家、政府的公共部门，企业、个人的私人部门，志愿者组织、基金会等第三部门，各自既拥有独立的权利和诉求表达空间，同时又建立起形式灵活多样的合作共治的制度框架、协商平台，使得公共文化服务决策能在一种开放式的“博弈”中，达至公共利益的最大化和服务水平的最优化。发达国家和地区的经验表明，形成政府与社会合作的“共同治理”结构，是保障公共文化服务得以完善的一般模式。[35]

[1] Toby Mill、George Yudice：《文化政策》［M］，蒋濒贞、冯建三译，6～7页，中国台北，巨流图书有限公司与“国立编译馆”，2007.

[2] 西方常见的术语有culture service（文化服务）、public culture（公共文化）等，但没有“公共文化服务体系”的说法。2006年，我们在开展相关研究时，将“公共文化服务体系”英文译为：the system of public culture service。见陈威主编：《公共文化服务体系研究》［M］，深圳，深圳报业集团出版社，2006.

[3] ［德］哈贝马斯：《公共领域的社会转型》［M］，曹卫东等译，见汪晖、陈燕谷主编：《文化与公共性》，134页，北京，三联书店，1998.

[4] [德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》［M］，曹卫东等译，上海，学林出版社，1999.

[5] 参阅［法］福柯：《安全、领土与人口》［M］，钱翰、陈晓径译，上海，上海人民出版社，2010.

[6] Paul A Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure，Review of Economics and Statistics，36（November）, 1954，pp.387-398.

[7] 维护性公共服务主要指政府负责的国防、行政管理等最低限度的公共服务。经济性公共服务主要指政府为促进经济发展而提供的公共服务，如公共基础设施建设、环境保护等，其主要受益者是企业。社会性公共服务指政府为促进社会公正和谐而为全社会提供的平等的公共服务，包括教育、医疗卫生、社会保障等领域的公共服务。参见李军鹏：《公共服务学》［M］，5～6页，北京，国家行政学院出版社，2007.

[8] 公共管理学的研究成果表明，在人均GDP达到1　000美元之前，政府提供的公共服务主要是维护性公共服务和经济性公共服务，社会性公共服务基本还没有出现。参见李军鹏：《公共服务学》［M］，4～5页，北京，国家行政学院出版社，2007.

[9] “基本生活水准权利”主要指每个人至少应该享有的基本生存权，如获得适当的食物和营养的权利、衣着、住房和必要的照顾。《世界人权宣言》第25条指出：基本生活水准指“为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必需的社会服务；在遭到失业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”.

[10] 陈鸣：《当代西方文化管理体制的基本转型》［M］，见叶取源等主编：《中国文化产业评论》［M］，第3卷，238页，上海，上海人民出版社，2005.

[11] 20世纪70年代末期开始，以信息技术、生物技术为代表的高新技术及产业迅猛发展，新医药、新材料、新能源、航空航天、海洋产业、集成电路设计与制造、网络及通信、计算机及软件、数字化电子产品等高新技术产业领域改造了整个社会经济生活，人类进入后工业化时期或新经济时代.

[12] 陈鸣：《当代西方文化管理体制的基本转型》［M］，见叶取源等主编：《中国文化产业评论》［M］，第3卷，238页，上海，上海人民出版社，2005.

[13] 经济合作与发展组织：《美国管制改革：确保高质量管制的政府能力》（Regulatory Reform in the United States：Government Capacity to Assure High Quality Regulation），见http：//www.oecd.org/dataoecd/48/19/2478900.pdf，2011-09-01.

[14] 经济合作与发展组织：《英国管制改革的经合组织评论：确保高质量管制的政府能力》（OECD Reviews of Regulatory Reform in United Kingdom：Government Capacity to Assure High Quality Regulation），见http：//www.oecd.org/dataoecd/46/38/2766135.pdf，2011-09-01.

[15] http：//www.britishmuseum.org/PDF/BM1963Act.pdf，2011-10-15.

[16] http：//www.legislation.gov.uk/ukpge/1992/44/section/1，2011-10-15.

[17] 目前，大英博物馆是英国文化媒体和体育部的政策性指导的“非政府部门公共机构”（NDPBs），并签订了为期三年的资助协议.

[18] 参见http：//www.normattiva.it，2012-02-15.

[19] Carla Bodo、Simona Bodo：Italy，见http：//www.culturalpolicies.net，2012-02-15.

[20] 张凌霄：《意大利三大歌剧院的体制改革》，见中宣部文化体制改革和发展办公室、文化部对外文化联络局主编：《国际文化发展报告》［M］，329～332页，北京，商务印书馆，2005.

[21] 参见http：//www.partnershipsuk.org.uk/PUK-Background.aspx，2012-01-15.

[22] 艺术基金（The Art Fund）是英国一家独立的会员制慈善机构，1903年成立之初称为“国家艺术收藏基金”（the National Art Collections Fund），主要是筹集资金，帮助国家收购艺术品。见http：//www.artfund.org/about，2012-02-15.

[23] http：//www.wolfson.org.uk/_uploads/documents/dcms_wolfson-aw2-lr[1].pdf，2012-02-15.

[24] http：//www.wolfson.org.uk/_uploads/documents/dcms-wolfson-mgif-awards-announced-in-january-2012.pdf，2012-02-15.

[25] 李步云主编：《人权法》［M］，1页，北京，高等教育出版社，2005。该书是我国第一部《人权法》教材，也是国家教育部“十五”规划教材之一.

[26] 雅努力兹·西摩尼迪斯：《文化权利：一种被忽视的人权》［J］，载《中国社会科学》，1999（4）。徐家林：《人文发展与文化权利》［J］，载《上海师范大学学报（哲社版）》，2007（5）.

[27] 详见联合国大会1966年12月16日第2200A（XXI）号文件：《经济、社会和文化权利国际公约》.

[28] 此外，文化权利还包括文化创造成果受保护等内涵。参见本书第二章.

[29] John Foote：Canadian.见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2011-05-15.

[30] 尤其是平等地参与文化政策的制定、执行和评估的权利。李军鹏：《论文化权利与文化公平》，见李景源、陈威：《中国公共文化服务发展报告（2007）》［M］，133页,北京，社会科学文献出版社，2007.

[31] John Foote：Canadian，见http：//www.culturalpolicies.net/web/countries-profiles-download.php，2011-05-15.

[32] Carla Bodo、Simona Bodo：Italy，http：//www.culturalpolicies.net，2012-02-15.

[33] 《公共文化服务体系研究》，载陈云：《香港有文化》（上），252～253页，香港，香港花千树出版有限公司，2008.

[34] UNDESA，Public Governance Indicators：A Literature Review，New York, 2007，p.2.

[35] 参见毛少莹：《论公共文化服务中的“共同治理结构”》，见彭立勋主编：《2008深圳文化蓝皮书》［M］，140页，北京，中国社会科学出版社，2008.