虽然我国公共文化服务体系建设取得了长足进步，但由于底子薄，基础差，历史欠账多，我国公共文化服务体系建设还存在诸多问题。同时，随着我国改革开放的深入和经济社会的快速发展，公共文化服务体系建设面临新的环境、新的需求、新的技术、新的体制，这些无疑给未来公共文化服务体系建设提出了新的挑战，带来了新的机遇。

一、我国公共文化服务体系建设存在的问题

（一）基础薄弱，文化投入、资源总量与公共文化需求还存在较大差距我国公共文化服务体系建设取得了突破性的进展，发展速度很快，这是基于我国公共文化服务长期滞后于经济社会发展、公共文化服务基数偏小这个前提而言的。从总体上看，近年的公共文化服务主要还是属于“补课”性质。

从国家财政投入角度看，尽管国家对公共文化的投入总额逐年加大，但是从2005-2008四年的统计数据看，全国文化事业费占国家财政总支出的比重分别为0.39%、0.39%、0.40%、0.40%，增长幅度不大，且大大低于国际上一般可达到的1％的投入比例。2005-2008四年中，文化事业基建投资占国家基建投资比重分别为0.06%、0.06%、0.05%、0.04%，比重偏小且逐年下降。这种情况在各省市同样存在。2005-2008年间，浙江文化事业费占财政支出的比重为0.87%、0.87%、0.83%、0.86%，连续四年居全国第一，但是也达不到1％这个通行标准。经济较为发达的上海，文化事业费占财政支出的比重最高时期也仅仅为0.52％。广东省2008年文化事业费为20.32亿元，占全国的8.2%，居全国第一，但增幅仅为15.98%，增幅低于当年财政的增幅18.8%。[1]

由于财政投入总量和增幅不足，表现在公共文化服务上，群众能够享受到的文化资源相对不足。据统计，全国2 414个县级图书馆中，有557个馆的馆舍面积低于国家规定的县级最低标准（500平方米），不达标率达23%。全国3.8万个乡镇中，有2.7万个文化站需要新建或改建，占总数的71％。2008年，全国公共图书馆藏书共5.5亿册（件），人均拥有图书仅为0.41册，农村人均藏书量仅为0.19册，离国际上通行的人均2册指标相差很远。有709个县级图书馆全年无购书经费，占总数的29%。[2]这种情况在经济发达地区同样存在，如广东省全省地市一级仍有6个群众艺术馆、2个图书馆未达标；县一级有6个文化馆、20个图书馆不达标；镇（街道）一级有342个文化站未达标，比例达21.5%；全省仍有15 772个城市社区和行政村没有建文化室，比例高达59.2%。

（二）发展不平衡，均等化程度不高，带来整个公共文化服务体系的结构性缺陷我国公共文化服务的不平衡首先表现为区域性发展不平衡，东西部差距较大，城乡差别明显。2008年，各级财政对农村文化投入仅占全国文化事业费的25.2%，对城市文化的投入却达74.8%。2008年全年乡镇文化站财政投入只有18.47亿元，按乡村人口计算，人均2.54元；而城市人均文化事业费却达到了31.24元；西部地区文化投入为58.76亿元，仅占全国的23.69%，东部和中部地区文化投入则为189.28亿元，达到76.31%。与财政投入相关联，地区之间的文化资源拥有量相差很大。[3]

除了区域与区域之间发展不平衡外，一定区域内部也存在不平衡的现象。2005年年底上海还有36.8%的区（县）图书馆和21%的区（县）文化馆没有达到市政府颁布的不少于5 000平方米的建设标准，有4%的街镇公共文化设施仍是空白，有的区县村文化活动室比例仅占到65%。深圳市由于受到特区与非特区的影响，原先的宝安、龙岗、光明新区、坪山新区四个新特区文化发展水平普遍低于老特区内的其他区，这四个区人口占全市人口的62％，但公共图书馆藏书却只占全市藏书的42％。[4]

（三）公共文化服务质量不高，文化资源效益发挥不够充分，影响群众基本文化的权益的实现和保障目前公共文化服务质量不高、资源利用效率不高体现在以下三个方面。

（1）服务内容单一。对于公共文化服务应该向群众提供哪些公益性文化产品，各级政府部门和文化单位都没有明确的标准。公益文化产品内容的提供依据主要是《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中提到的“切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益”。在城市社区，有各级政府开展的文化进社区（流动演出、展出、讲座）服务。在农村，政府除了通过建设乡镇综合文化站、文化大院、农家书屋等文化设施提供服务外，还广泛开展送戏、送书、送电影下乡，丰富农村的文化产品。但是，由于数量的不足和产品内容本身可选择性较少，不能满足群众需求。

（2）服务方式陈旧。大多数机构还是沿用旧的形式和手段向群众提供服务，比如表现为文化场馆被动地停留在低层次的开馆闭馆上，等着群众“走进来”，不去主动地创新方式吸引群众进馆，提供专业化的服务，提高文化场馆的利用率；在送文化下乡进社区时，内容上不考虑群众的爱好和接受条件，形式上主要是放电影、文艺演出，群众只能被动接受。

（3）服务效益低下。由于经费和人员的双重不足，导致公共文化场馆的服务效益不高。以公共图书馆为例，全国公共图书馆千人拥有借书证为10.9个，国外一般能达到60个以上，纽约81.7%的市民持有借书证，我国香港地区则达到51.4%。流通总人次为2.81亿次，书刊文献外借1.22亿人次、2.31亿册次，平均每人每年外借0.17册，北京0.53册，上海0.65册，深圳0.87册，纽约为5.59册，东京是8.01册，我国香港地区则高达8.3册；全年举办读者活动8.85万次，仅有3 323万人次参加，我国香港地区人均参加公共图书馆活动是2.43次。[5]

（四）落实国家发展公益文化事业的政策法规不到位，公共文化服务体系建设动力不足为了促进公共文化发展，国家出台了一系列政策和规划，但是在一些关键性的指标上，各地却未能落到实处。2002年国务院下发《关于进一步加强基层文化建设指导意见的通知》（国办发［2002］7号）文件，提出了两条保障措施：其一是要把文化建设纳入当地国民经济和社会发展总体规划，所需经费列入地方财政预算；其二是要确保文化事业经费的增长不低于当年财政收入的增长幅度。从《中国文化文物统计年鉴》提供的资料显示，2002-2008年，除个别年份外，中央对全国文化事业的投入增长基本实现了“不低于当年财政收入增长的幅度”，但是在地方，这个指标很少能被有效地执行。[6]2007年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（以下简称《意见》），要求“要把社区文化中心建设纳入城市规划，从城市住房开发投资中提取1%，用于社区公共文化设施建设”，但执行情况普遍不理想，不仅很少城市把社区文化中心建设纳入城市规划，且城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设也没有认真执行。中央明确规定基层文化建设的主要责任在县（市）、区级人民政府。由于县（市）、区级人民政府对上述政策执行不力，导致基层文化设施建设收效不明显。

（五）文化体制机制改革的任务仍需深化，公共文化机构的活力未能充分激发，造成政府提供的公共文化服务绩效不高2003年开始文化体制改革试点，先后出台了《关于深化文化体制改革的若干意见》等重大文件和配套措施，按照增加投入、转换机制、增强活力、改善服务的要求，在强化公益属性的基础上，重点开展了深化人事、收入分配、社会保障等方面和环节的制度改革。应该说，公益性事业单位的改革取得了显著成效，但是与改革的目标比较起来，差距还很大，特别是人事及分配制度上，遇到的阻力较大，推进较慢，导致公益性文化单位服务没有出现根本性的改观。另外，由于一些地方政府领导对公益性文化事业单位改革认识不到位，致使改革走进了误区，出现了将公益性文化单位转企、撤销机构、减少人员编制、不恰当的机构合并等做法，削弱了公益文化服务力量。

文化院团转制是文化体制改革的重要内容，但在转制的具体操作层面上还存在较大争议。截至2011年年底，全国文化系统承担改革任务的2 102家国有文艺院团中，完成改革任务的院团已达1 852家。[7]事实上，在我国的文化院团中，市县一级院团基础历来最为薄弱，转企改制有时成为地方政府卸包袱的举动。一些文化事业单位转企后，由于市场开拓能力弱，运营机制落后，盈利模式没有建立起来，生存和发展遇到很大压力。一些原本不具备转企条件的地方剧种院团，被强制性转企后生存步履维艰。

（六）文化类社会组织培育不够，社会文化资源的利用程度亟须提高，社会参与公共文化服务的积极性未能充分激发目前，我国文化社会组织规模较小。据民政部门的统计，截至2009年，全国在民政部门注册过的文化社会组织总数为25 175个，其中文化社团18 555个，基金115个，民办非企业6 505个，占全国社会组织总数的6％。其中，文化基金占全国基金机构总数的7.2％，文化类民办非企业占民办非企业机构3.5％。[8]只有东部沿海经济发达地区的文化社会组织发展速度较快。在民间文化机构迅速出现的同时，由于国家支持民间文化机构发展的政策措施不到位，以及这些民办文化机构自身存在的造血功能不足等因素，使得这些民间文化组织发展前景堪忧。

公共文化服务体系由于其公益性、大众性的特色，要求除政府力量外，应当鼓励和吸引广大社会力量特别是社会资金加入，形成多元化的供给模式。为此，国务院出台了《国务院办公厅转发财政部、中宣部〈关于进一步支持文化事业发展若干经济政策〉的通知》（国办发［2006］43号），对社会资金进入公益性文化领域做了规定。但是，目前我国社会资金进入公共文化服务领域的配套政策尚不健全，民间资金支持公共文化的规模效应及持续效应尚不明显。

二、我国公共文化服务体系建设面临的挑战与机遇

在未来加强公共文化服务体系建设中，新的环境、新的需求、新的技术、新的体制将会给公共文化服务体系建设带来新的挑战，当然这种新的挑战实际上也为进一步完善公共文化服务体系提供了新的机遇。

（一）落实科学发展观、推动经济发展方式转变带来的机遇与挑战经济社会的发展，始终是我国公共文化服务体系建设重要的宏观背景和发展基础。面向全球化，未来相当长的时期，我国经济社会发展的主调是“稳增长、调结构、保民生、促稳定”。其中，科学发展是主题，转变经济发展方式是主线。转变经济发展方式就是要把粗放式经济增长方式转变为集约式经济增长方式；把单纯追求GDP量的增长，转变到更加注重优化经济结构、提高经济质量；把只重经济发展转变为经济发展与人的全面发展并重，在不断提高人民群众物质生活水平的同时，注重提高文化生活水平，丰富精神世界，让文化更多地体现“发展”的意义。转变经济发展方式，为我国公共文化服务体系建设提出了新的机遇和挑战。一方面，经济发展方式的转变，尤其是以文化创意产业等为主体的战略性支柱产业的发展可能性为公共文化服务提供更多更好的文化产品选择，通过政府的采购提供群众更加满意的公共文化产品；另一方面，公共文化服务的提升又可以激发人们对高品质文化生活的追求，全面提升人的综合素质，从而具备适应新经济发展理念和发展方式所要求的文化、科学素养、现代技术技能等。显而易见，在落实科学发展观、促进经济增长方式转变的背景下，公共文化服务将在承担更多责任的同时，发挥更大作用，获得更广阔的发展空间。

（二）面对西方文化冲击、构建社会主义核心价值体系带来的机遇与挑战改革开放以来，中国文化转型一直在加速之中，西方文化的冲击加快了这一进程，使得国人的价值信仰、生活态度、道德观念都发生了巨大变化。价值观作为文化的灵魂，涉及人们对生活的意义、目的等终极关怀的理解，也决定着人们的道德理想、思维方式、生活态度乃至审美取向。不同民族因不同的传统、制度等形成的不同的文化价值观，是区分不同文化和文明类型的重要标志。价值观是文化塑造心灵、引领风尚、服务大众、推动社会健康发展的重要力量，是民族凝聚力的重要源泉，更是民族共有的精神家园。十七届六中全会提出文化改革发展以构建社会主义核心价值体系为根本任务，深刻地揭示了社会主义核心价值体系在文化建设中的灵魂作用，体现了对文化建设规律，以及当代意识形态错综复杂的博弈与发展状况的深刻认识。构建社会主义核心价值体系，为未来公共文化服务体系建设提出了又一重大的挑战，也创造了新的发展机遇。公共文化服务如何做到不仅仅满足于提供休闲娱乐，而且在文化活动的内容设计、文化产品的创作生产、文化服务的提供利用等方面，始终围绕社会主义核心价值观构建和民族共有精神家园的营造而展开，这是公共文化服务体系建设服务和贡献于社会主义文化强国建设的关键所在。

（三）城市化、现代化促进群众基本文化需求的增长带来的机遇与挑战随着中国经济的快速发展，中国城市化发展进程也在不断提速。2011年，中国城镇人口占总人口的比重超过50%，意味着我国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了重大逆转，进入了以城市社会为主的新成长阶段。这种变化不是一个简单的人口百分比数的变化，本质上是人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念所发生的深刻变化。就公共文化服务来看，城市化带来更多集中居住的城市人口，更复杂的人口结构，更频繁的人口流动，更多样的文化需求。由于我国长期以来城乡二元结构的制约，工作和居住在城市中的原农业户籍者大多还处于“半城市化”状态。公共文化服务体系建设如何适应城市化发展的要求，加大建设力度，拓展服务内容，创新服务形式和手段，不断提高公共文化服务的覆盖水平，不断提高公共文化产品和服务的供给能力，不断提升公共文化服务的公平性和均衡性，这是未来公共文化服务体系建设应当着力解决的问题。与城市化俱来的还有现代化，现代化对群众文化需求影响的不仅仅是传统文化生活方式的改变以及原有文化传统的改变，而且带来新的文化生活方式，造就新的文化需求。

（四）推动区域发展平衡、促进城乡均等化公共服务带来的机遇与挑战我国幅员辽阔，各地发展水平不同，地区差异很大，为公共文化服务体系建设带来了很大的机遇和挑战。首先需要重视的，是在一些涉及国家全局性的政策制定中，如何照顾地区差异，避免“一刀切”，这是国家在确定文化类的转移支付项目、重大文化政策时需要十分慎重考虑的问题。其次，如何针对各地不同的实际，确定适当的发展目标。它涉及不同地区财政投入比例的确定、基本公共文化服务水准的确定、基本公共文化产品的种类和数量等多方面的问题。最后是鉴于文化传统、人口差异等因素，即便经济规模相近，文化需求也可能不一样，各地如何因地制宜，生产适合本地情况的公共文化产品，采用适合本地的公共文化服务模式，形成本地的公共文化服务特色，也是未来公共文化服务体系建设必须面对的问题。在推动区域发展平衡的过程中，还要注意到根据不同区域制定不同的服务标准，比如说在东部发达地区，可能将来提供的基本公共文化服务会比西部欠发达地区有更高的标准。为了区域发展平衡，还要推动各地区城乡公共文化服务的一体化发展，让群众享有平等的基本文化权益保障。

（五）加大公共文化服务投入、建设公共服务型政府带来的机遇与挑战2010年，中国经济规模已经位居全球第二，成为世界上最具影响力的发展中经济体。经济的发展也为公共文化体系建设带来了强有力的财力保障。在加快建设服务型政府、推动职能转变的形势下，国家以及地区经济实力的增强对公共文化服务体系建设也有一定的机遇和挑战，主要表现在两个方面：一是如何提高文化投入效率的问题。我国的文化投入一直存在效率不高的问题，这是影响各级政府，尤其是地方政府投入公共文化建设积极性的重要原因之一。如何在加大投入的同时，提高投入使用的效率和综合效益，真正让纳税人的钱用到实处，是公共文化服务体系建设面临的新挑战。二是如何合理划分各级政府的事权责任和支付责任。我国中央政府和地方政府各有不同的事权和财权，也承担着不同的职能和任务。就公共文化服务体系建设来说，如何处理好府际关系，区分中央政府和地方政府的公共文化服务职能，将财权与事权进行更好的划分和结合，各尽其职，共同推动公共文化服务体系建设，这是服务型政府不能回避的问题。

（六）推动文化与科技的结合，利用新技术、新媒体带来的机遇与挑战网络技术、数字技术、新媒体技术的推广应用，为公共文化产品的生产、组织、提供、传播、消费等各个环节提供了技术支撑保障和技术创新空间，也给未来公共文化服务体系建设带来了机遇和挑战。2006年5月印发的《2006-2020年国家信息化发展战略》，从国家发展战略的层面作出部署，明确要求改善公共文化信息服务，加快文化信息资源整合，加强公益性文化信息基础设施建设，完善公共文化信息服务体系，将文化产品送到千家万户。党的十七届六中全会对文化改革发展中发展健康向上的网络文化，以及构建技术先进、传输快捷、覆盖广泛的现代传播体系提出了明确要求。公共文化服务体系建设不仅需要有固定设施体系、流动服务体系，还需要有数字服务体系；公共文化机构不仅需要有传统服务方式和手段，还需要有数字资源提供能力和远程服务能力。在公共文化服务体系建设中如何实现文化和科技的结合，如何利用新技术、新媒体突破公共文化服务时间空间限制，为群众更加便利的丰富的公共文化服务，将是公共文化服务体系建设面临的紧迫任务。

[1] 《全国文化事业经费投入分析》，参见http：//www.mcprc.gov.cn.

[2] 陈威主编：《完备的公共文化服务体系研究》［M］，45～46页，深圳，深圳报业集团出版社，2010.

[3] 《全国文化事业经费投入分析》，见http：//www.mcprc.gov.cn.

[4] 陈威主编：《完备的公共文化服务体系研究》［M］，47～48页，深圳，深圳报业集团出版社，2010.

[5] 陈威主编：《完备的公共文化服务体系研究》［M］，49～50页，深圳，深圳报业集团出版社，2010.

[6] 文化部计划财务司、国家文物局办公室：《中国文化文物统计年鉴》，北京，国家图书馆出版社，2008-2009.

[7] 《十七大以来文化建设成就巡礼》，参见http：//www.mcprc.gov.cn.

[8] 陈威主编：《完备的公共文化服务体系研究》［M］，53页，深圳，深圳报业集团出版社，2010.