一、公共文化服务社会化供给的适度发展

公共文化服务的社会化供给，除了服务主体本身的社会化、多元化扩展，还包括了社会化运作体制机制的创新发展。所谓社会化运作体制机制的创新发展，是指从体制安排上，给予社会力量参与公共文化服务的机会和空间，特别是激发社会力量参与公共文化服务的积极性；而在机制创新上，则是借助社会、市场组织灵活的服务机制，创新传统公共文化服务的固有方式，提高政府回应公共文化需求的能力，增强公共文化服务的效率和活力。

但值得特别指出的是，就我国公共文化服务发展现状而言，在政府对公共文化服务投入普遍不足、存在严重的历史欠账等情况下，在现阶段，我们对于公共文化服务的社会化供给，只能强调其“适度发展”。究其原因，主要有如下两点。

（一）从政府来看，国内外的改革发展经验教训表明，公共服务的市场化、社会化往往有可能成为政府卸责任、甩包袱的某种借口从西方发达国家推动公共服务市场化、社会化的发展过程看，无论是英国的新公共管理还是美国的“重塑政府”运动，自然与回应公民需求的持续扩张（要求政府提供更多更好的服务和福利）有关，但其起点无一不是应对政府严重财政危机的结果。为了缓解财政危机，西方发达国家政府在20世纪80年代以来普遍推动了政府改革，其主要目的就在通过公共服务的市场化、社会化，将社会力量当作战略合作者，在确保公共服务维持一定水准的同时切实减轻财政负担。但也有必要提及的是，西方发达国家公共服务的市场化、社会化，尽管有甩财政包袱的实际考量，但却是以改革之前这些国家政府职能大扩张时代提供“从摇篮到坟墓”的福利为基础的改革，加之选举政治的制约，改革本身不会导致公共服务和公共福利的大规模削减，也不会从根本上减少政府的责任。与此相比，我国政府在公共服务方面所面临的挑战则与西方发达国家政府完全不同，因为历史欠账过多，我国在政府职能上强调“公共服务”还是近些年的事情，公共服务改革还处于起步阶段，其发展还必须主要依靠政府大规模的持续性投入。在此意义上，公共文化服务的社会化供给，在现阶段只能是作为弥补政府公共服务不足的有益补充。因此，过度强调社会化或市场化，无疑会有意无意间忽略了政府在提供公共文化服务上的根本责任，有可能成为政府推卸应有责任、甩财政包袱的遁词。

（二）从非政府的市场和社会组织来看，我国公共文化服务的社会化供给在现阶段也只能“适度发展”如前所述，由于市场组织以营利为目的，与公共文化服务的公益性宗旨相背离，这导致其在提供服务过程中很可能谋求利润最大化，从而损害公共利益。相应地，市场化的逻辑会导致责任与控制、平等、竞争基础、挑肥拣瘦等难题，[1]这种“市场失灵”即使在西方发达国家建立起较为完善的公共服务绩效评估体系的情况下也依然存在。而作为非营利的社会组织，本身在公共服务提供中也会存在赛拉蒙所说的“志愿失灵”现象，尤其对我国社会组织而言，目前普遍存在官民二重性、过渡性、非规范性以及“非政府组织的政府性，非营利组织的营利性”等特征，[2]导致社会组织在提供公共文化服务中可能会偏离其公益性宗旨，甚至损害公共利益；同时由于发展不足（如资金来源不足、内部管理不完善）、服务能力有限（如专业服务水平不够）等问题，公共文化服务供给的过度社会化会导致服务质量下降，从而不利于公民文化权益的保障和文化福利的提高。

延伸阅读7-5

志愿失灵

赛拉蒙提出了“志愿失灵”理论来说明非营利部门的缺陷，进而论证了政府支持志愿部门的必要性。在他看来，非营利部门的固有局限性在于：

首先是对于慈善的供给不足。这一方面是由于公共物品供给中普遍存在的搭便车问题，更多的人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少激励去利他性地为别人提供福利。因此，能够提供的服务肯定少于社会最优的。另一方面，慈善的资金来源也容易受到经济波动的影响，一旦发生经济危机，有爱心的人自己也难以维持生计，更谈不上帮助别人。因此，只有建立在强制基础上的税收才能提供稳定的、足够的资源。

其次是慈善的特殊主义。志愿组织的服务对象往往是社会中的特殊人群，比如残疾人、未婚母亲、儿童、外来移民等，它们获取资源的能力是不一样的。现有的志愿组织可能不能够覆盖所有处于需要状态的亚群体。同时，由于大多数群体拥有自己的代理人呼吁为自己捐款，机构数量的扩张可能超出经济的承受能力，从而降低整体制度的效率。

再次是慈善组织的家长式作风。由于私人慈善是志愿部门获得资源的唯一途径，那些控制着慈善资源的人往往根据自己的偏好，来决定提供什么样的服务，而忽略了社区需求，由此往往导致提供较多富人喜爱的服务，而穷人真正需要的服务却供给不足。

最后是慈善的业余主义。根据社会学和心理学的有关理论，对于穷人、残障人士、未婚母亲等特殊人群的照顾是需要受过训练的专业人员的，但是志愿组织往往由于资金的限制，无法提供足够的报酬来吸引专业人员的加入。这些工作只好由有爱心的业余人员来做，从而影响服务的质量。

资料来源：田凯：《西方非营利组织理论述评》，载《中国行政管理》，2003（6）.

在此意义上，对于我国公共文化服务的发展，必须依靠两条腿走路，一是强调政府在建立和完善公共文化服务体系中担负着最终的总责任，不断加大公共文化的投入。对此，党的十七届六中全会所做出的《决定》，从切实担负起推进文化改革发展的政治责任的高度，对完善财政政策保障机制提出明确要求：“保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。”二是要改变传统的公共文化服务模式，在坚持政府主导的基础上，探索一种新的公共文化服务体制机制安排，推动公共文化服务社会化供给的适度发展。

二、我国公共文化服务社会化供给适度发展的思路与路径

（一）转变政府职能，形成公共文化服务的多元互补共同供给结构作为我国公共文化服务发展战略的重要构成和基本方向，公共文化服务的社会化供给，其首要任务是促进服务供给主体的多元化发展。传统的公共文化服务的提供模式，从根本上都是以政府为主导，并以政府兴办的服务机构（如图书馆、博物馆等文化事业单位）为实施主体，自上而下的单向度输送过程。这种服务垄断格局的形成，既与公共文化服务的公共品性质有关，更与政府文化职能的全能主义有着内在的关联。因此，要改变传统的公共文化服务提供模式，破解政府因财政困难而难以承担的公共责任，缓和因垄断公共服务而带来的“政府失灵”，必须从政府职能的转变开始，在市场经济体制环境中，重新厘清政府的职能定位，将更多精力放在为促进经济社会发展而提供的公共服务中来，建设服务型政府。

政府职能的转变，包含了两个基本维度：一是政府自身职能的调整和机构的精简，即在某些方面（如经济发展）进行“瘦身”，又在某些方面（如公共服务）予以加强；二是政府职能的转移（其实质是分权化），即将传统上由政府行使的部分公共管理和公共服务职能转移给非政府、非营利组织等社会力量承担，体现在文化服务领域，就是公共文化服务的社会化供给。社会化本身并不是要取消政府的核心主体地位及其所担负的基本职责，而是在立足政府又与政府互补的意义上，从公共文化服务未来发展的战略性维度，调整公共文化服务供给的单一结构，探索公共文化服务的“多元互补共同供给”结构，以此来减轻政府负担，强化对公共文化服务多样化、多层次需求的回应性。

所谓多元，就是服务供给主体的多元化。多元化主体包括：一是公共文化服务的传统主体，即政府及其附属公共服务机构；二是作为市场主体的企业，随着市场经济的发展，企业等市场组织已成为我国规模最大的部门，由于多数企业拥有较高的专业精神、分析能力和管理技能，在社会服务上具有政府和社会组织所缺乏的优势，因此，尽管存在很大的争议，但实现与市场主体的广泛合作，推动公共服务的市场化，已经成为当前全球性的公共服务提供机制创新的主要取向之一；三是非政府、非营利的社会组织。近年来，社会组织的蓬勃发展是个世界性的现象，其根本原因就在于它是回应日益突出的公共问题和社会危机的产物，成为促进社会稳定和谐、弥补政府和市场公共服务失灵的重要部门。四是公民个人。在国外，公民参与公共文化服务已广泛涉及文化决策、服务输送及服务绩效评价等环节，在我国，尽管公民参与的相关制度安排还有待完善，但公民作为公共文化服务的参与主体，其地位和作用在未来将日益提高。

所谓互补，就是多元主体的优势互补。作为公共文化服务的核心主体，政府由于具有政策、财政、公权力等综合性资源，在公共文化服务提供上具有市场组织、社会组织所不可比拟的优势，但由于政府在制度、组织和运作模式上的缺陷和局限，使其无法做到资源的最佳配置和服务效率的提高。与之相比，企业作为市场主体，在原初意义上就具有配置资源的效率取向，在市场竞争中天然具有向消费者提供社会效率最大化和价格合理的商品与服务的特性；但同时，由于公共物品的非排他性和非竞争性，使市场本身无力组织和实现公共服务的最优提供从而导致“市场失灵”。而社会组织虽也存在“志愿失灵”现象，但其“非分配约束”及在提供公共服务时具有多样化、成本低、弹性大、反应快和针对性强等特点，则使其与政府和市场组织形成了互补性。[3]由此出发，所谓共同供给，就是基于满足公共文化需求、保障公民文化权益的一致立场，多元主体根据自身的优势而展开相互合作，共同为社会提供公共文化产品和服务的过程。

由“多元互补共同供给”结构出发，在具体的公共文化服务的制度设计上，我们要依据公共物品和服务的内在属性及不同主体的优势而采取不同的服务机制和方式。换言之，服务主体的多元化，是建立在依据不同属性的公共文化服务而配置不同的服务主体的假设之上的。根据公共物品的属性，我们大致上可将公共文化服务划分为纯公共文化服务与准公共文化服务，或基本公共文化服务和非基本公共文化服务，以此确定相应的供给主体。如图书馆等基本公共文化服务，由于其非排他性和非竞争性的纯公共品属性，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或即使提供也难以保证效益，它更适合由政府组织或社会组织来提供；而高端文化艺术消费等非基本（准）公共文化服务，则可采取市场化、社会化的方式，采取民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制等市场化工具，[4]形成公共文化服务供给者多元并存、打破垄断、竞争发展的局面，使公共服务的消费者有在多元供给者之间进行选择的权利和用以选择的资源，[5]同时也为市场组织、社会组织等社会力量的快速成长提供更多的机会空间。

（二）深化文化体制改革，推动文化事业单位的市场化、社会化改革政府作为公共文化服务供给的核心主体，其服务职能主要是通过图书馆、博物馆、文化馆（站）等文化事业单位加以实施的。作为我国传统事业体制的一部分，文化事业单位在中国社会发展中曾扮演了重要角色，几乎垄断了公共文化服务的供给市场，并在扫盲、教育、开展群众文化活动、宣传党的方针政策等方面发挥了积极作用，但事业机构的行政化、事业资源配置的非社会化、事业运行机制的非效率化和事业管理体制的非法制化等弊端，严重压抑了公共文化服务的活力。随着新一轮改革周期的启动，包括文化事业单位在内的事业单位改革将成为我国继国企改革和政府机构改革之后的又一改革重点。

从我国文化体制改革来看，其目标是建立与社会主义市场经济相适应的文化体制，这就要求文化事业单位改革的方向是建立“政事分开、责任明确、多元约束、管理科学”的现代事业制度，使其从传统的完全由国家包办的事业体制中摆脱出来，成为相对独立的市场主体和社会主体，以适应市场经济发展、政府改革以及公共服务体制机制创新的要求。按照我国最新的事业单位改革方针，目前所采取的主要改革路径是推进分类改革，即根据事业单位的社会功能，将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类，按照不同类别的特点采取不同的改革和管理方式，如将监督管理类事业单位重新“公务化”纳入政府行政系列；而在成为市场主体、社会主体方面，改革则可大致上归纳为文化事业单位的市场化（企业化）和社会化（社会组织化）。

从实践来看，我国文化事业单位的市场化改革已取得明显进展，其集中体现就是文化艺术、新闻出版、广播电影电视领域的事业单位的大规模转企改制。转企改制既有缓解财政压力的原因，但更主要的目的是要改变政事不分、激励不足、效率低下、活力不够的传统事业体制顽疾，“运用经济手段，对事业单位施加压力，逼其走向市场，在市场竞争中找到自己应有的位置和发展空间”。[6]如随着2011年5月中宣部、文化部联合下发《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》，截至2012年5月底，全国文化部系统完成转企改制的国有文艺院团达到了1 691家，[7]大多数的报刊、出版社和电台电视台也完成了转企工作（部分机构实行“事业单位、企业化管理”的过渡模式），尽管转企改制中遇到了很大阻力，需要在社会保障、人员分流、消化改革成本等配套改革方面做出妥善安排以化解阻力，但市场化（企业化）无疑是未来文化事业单位改革的一个主要方向。

与市场化改革取得的明显进展相比，文化事业单位的另一个改革方向，即社会化（社会组织化）改革则进展缓慢。早在1996年中央机构编制委员会出台的《关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发[1996]17号）就已提出，事业单位改革要“遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向”。赵立波指出，广义的社会化是指事业单位从政事一体化中剥离出来，进入社会成为社会实体的过程，狭义的社会化则是指与“市场化”“公务化”相对的“民间化”。从改革进程看，事业单位的社会化改革首先体现为国家鼓励社会事业社会办，推动民办社会事业及单位的发展；其次，国家引入国外非营利机构管理与运行机制推动事业单位改革；再次，事业单位以“体制内制度外”的非规范形式向非营利组织转移资源并促进非营利组织发展；最后，少量事业单位通过改制成为非营利组织，如湖北省在乡镇事业单位改革中将5 590个事业单位转制为民办非企业单位。[8]

延伸阅读7-6

湖北省乡镇事业单位改革

湖北省2005年开始改革乡镇事业单位，按照“政府主导、财政保障，市场导向、平等竞争，合同管理、民主监督”原则，将乡镇事业单位转制为民间组织（民办非企业单位），进而建立“以钱养事”的新机制，通过政府向民间组织购买服务，完善农村公共服务体系。

在单位转制方面，截至2006年年底，转制单位在民政部门登记为民办非企业单位的有5 590个，占94.9%，涉及农技、农机、水产、水利、畜牧、劳动、社会保障、文化、广电、城建、计生等领域，在工商部门登记为企业的不到300个，占5.1%。在人员分流方面，全省共有79 137人退出事业编制序列，其中有38 602人办理了一次性买断手续，解除劳动关系，占应退出编制人数的48.7%。在以钱养事方面，财政把过去拨付的人头经费和业务费变成项目投入，变“养人”为“养事”，从而形成“政府点单，财政埋单，农民念单”的农村公共服务运行模式。

资料来源：赵立波：《事业单位社会化与民间组织发展研究》，344～345页，济南，山东人民出版社，2010.

但总体来看，事业单位的社会化改革目前基本上处于起步阶段，甚至只停留于理论上的探讨，比如作为事业单位改革前提的“政事分开”进展不大，体现为事业单位对政府机关的依附关系依然没有剥离，在投入机制、人事管理、社会保障等方面的社会化改革更是任重道远。在这方面，可以总结和借鉴湖北省乡镇事业单位改革的经验教训，将文化体制改革与社会体制创新结合起来，加强社会组织立法，大力扶持社会组织发展，通过政府项目采购、养事不养人等举措加快文化事业单位的社会化改革步伐；对事业单位“国家人”转化为民间组织的“社会人”、国有资产转化为非国有非私有的“社会公共资产”、事业单位作为公共机构转化为民间组织、脱离财政供养形成新型运行机制等四个转化难题予以积极破解。[9]同时制订可行的产权、人事、组织、管理运行等配套政策，按照“提供公共产品、组合社会资源、享受优惠政策、吸收志愿人员、构筑法律支持、实行科学管理”的发展思路，积极推动文化事业单位向社会组织转化，以达到“社会力量成为举办非营利机构（事业单位）的主体，非营利机构的收入主要来自社会，有大量的志愿人员在非营利机构中工作，非营利机构成为社会服务的主要创新源泉”的改革目标。[10]

（三）推动社会体制创新，促进社会文化组织发展壮大

改革开放以来，随着我国体制改革和社会转型的深入发展，“社会”开始实现与国家、市场的分离，并成为一个相对独立的领域，各类“社会组织”因此也蓬勃兴起，[11]影响日益扩展。从全球范围来看，非政府、非营利组织兴起的动因和作用可归结为如下五个方面：动员社会资源，化解社会危机；提供公共服务，提高公共物品供给效率；制约政府权力，改善政府形象；辅助政府管理，促进政府职能转变；培育民主观念，促进社会和谐。[12]公共服务成为社会组织的主要职能。在我国，由于政府长期在经济社会发展上的主导性影响，导致了无论是讨论社会组织与政府的关系，还是分析社会组织的性质、特征与功能，在相当程度上都是在社会组织参与服务型政府建设的框架下进行的。因此很多学者都认为，在转型期的中国，社会组织发展最适宜的空间应当是公共服务领域，要致力于在公共服务领域开拓新形式，挖掘新潜力，使政府和社会组织在公共服务上形成了一种互补结构：“服务型政府具有有限性，政府没有能力、也不应当包揽一切公共服务，为避免政府机构改革陷入膨胀-精简-膨胀的怪圈，应大力发展社会组织作为提供公共服务的有益补充。”[13]

在此意义上，就公共文化服务而言，大力推动社会文化组织（文化类社会组织）的发展，既是转变政府职能的必然要求，也是公共文化服务社会化供给的题中应有之义。对于公共文化组织参与公共文化服务的必要性和意义，学界已经有了较充分的讨论，[14]但由于传统计划经济体制对社会组织的长期压抑，使得近年来我国社会组织虽然获得了蓬勃发展，却因为“先天不足、后天缺失”而呈现发展严重不充分的局面，这一局面也决定了社会组织的独立性、自治性以及生存发展能力的内在缺失。以社会文化组织为例，根据深圳市相关调查研究显示，深圳近年来社会文化组织发展较快，有力地推动了当地公共文化服务的发展。但同时也存在着不少问题，主要体现在：首先，社会文化组织自身发展能力较弱，包括创收能力不强，活动经费紧张，活动阵地得不到保障，专职工作人员较少，文艺团体整体业务水平和自身管理水平还有待提高，缺乏有效的信息来源渠道；其次，扶持政策相对缺失，包括政策环境尚不完善，扶持经费相对不足且缺乏有效的制度保障，资助方式有待改善；最后，政府对社会组织的监管力度也存在不足。[15]

表面上看，社会文化组织发展大多受制于经费不足等困境，但究其根源，主要原因还是长期以来在“大政府、小社会”的社会管理体制影响下，社会组织对政府形成了过度的依附和依赖关系，完全或部分丧失了其独立发展的意义，也丧失了向市场和社会索资源、求生存的能力。因此，要大力培育发展社会文化组织，必须首先要推进社会管理体制创新。在这方面，2006年深圳市民政局在社会组织由“双重管理”向“直接登记管理”制度改革上取得突破性进展，为深圳未来的文化类社会组织的发展注入新活力，对我国文化事业单位深化改革、公共文化服务的市场化和社会化发展也具有深远意义。而2011年广东省民政厅印发的《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，除了沿用深圳社会组织“直接登记管理”制度改革的成果外，还提出建立政府职能转移和购买服务制度的实施思路和具体路径，为政府扶持社会组织的发展壮大并参与公共文化服务的提供创造了更广阔的空间。

概而言之，基于我国社会文化组织的发展现状，其未来的培育和发展思路和举措有：第一，加快《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》等相关法律的修订进程，进一步深化社会组织登记管理制度改革，加快实现由原来“双重管理”到“直接登记管理”制度的转变，以简化手续、降低门槛、规范管理、提升质量为目标，明确责任，建立社会组织登记管理长效机制，确立社会组织之间的竞争发展制度，为社会文化组织的发展提供法律和制度性保障。第二，加快转变政府职能，完善购买服务机制，加大政策扶持力度。按照“小政府、大社会”格局和建设有限政府、责任政府和服务政府的要求，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会文化组织，重视发挥社会文化组织的服务、管理、自律功能，扩展社会文化组织的发展空间。同时，基于我国社会文化组织目前普遍面临的生存压力，探索建立社会文化组织孵化基地，形成社会文化组织发展扶持资金体系，拓宽购买服务资金来源渠道，通过完善政府购买服务的体制机制，明确购买服务的范围、标准和方式，加大政府对社会文化组织的政策扶持力度。第三，推动社会文化组织以章程为核心的制度建设，完善内部管理制度和队伍建设，借鉴、吸收国内外先进地区社会组织的管理运作经验，除积极承接政府转移职能项目外，准确把握社会需要和市场发展动向，扩大社会合作范围，提高获取社会资源的能力和自我发展水平。

延伸阅读7-7

深圳社会组织改革获中国地方政府创新奖

深圳新闻网讯（记者 李舒瑜）17日晚上，第五届“中国地方政府创新奖”在北京揭晓，深圳市民间组织管理局的社会组织登记管理体制改革从全国358个申报项目中脱颖而出，在全国10个获奖项目中占有一席之地，也是广东省唯一的获奖项目。

市民间组织管理局局长马宏在陈述创新项目内容时表示：深圳把社会组织登记管理体制改革作为综合配套改革的有机组成部分，与行政管理体制和事业单位改革共同推进，努力构建多元共治的社会治理新格局。改革体现为“四个创新”，实现了“四大转变”：第一个是创新登记管理体制，实现由双重管理向直接登记的转变。2008年对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三大类社会组织由民政部门直接登记。此举为“草根”组织的发展打开了制度空间，增强了社会组织的自主性和独立性。第二个是创新“政社关系”，实现从行政依附关系向合作伙伴关系的转变。在2009年的大部制改革中，共取消、调整和转移284项职能事项，这些事项正在有序地与社会组织对接。政府通过购买服务，与社会组织形成功能互补，构建了新型的公共服务体系。第三个是创新服务方式，实现从重登记轻扶持向登记扶持并重转变。第四个是创新监管模式，实现从控制型向引导型转变。

资料来源：深圳新闻网，2010年1月18日.

（四）实行决策（供给）与执行（生产）分开，形成多元合作、良性竞争的执行机制在我国传统的公共文化服务提供模式中，政府一方面是公共文化服务的供给主体（主要体现为财政的投入）；另一方面又是公共文化产品的生产主体（主要体现为由国办文化事业单位直接提供产品服务）。这一模式在“计划体制”和“短缺经济”时代有其存在的必然性，但至少也会导致两个问题：一是对公共文化产品和服务的垄断，必然导致官僚机构和文化事业单位的膨胀；二是这种模式以文化计划和行政指令来配置资源，必然出现服务效率的低下。这当然与传统的“全能政府”有着直接关系，但没有对公共文化服务的“供给”和“生产”进行理论上的区分，导致服务执行机制的僵化，也是其重要原因。

在美国学者奥克森看来，在理论上区分“服务供应与产品生产”是必要的：“只把焦点集中在公共服务的生产（产品）方面是片面的，因为它将地方政府的基本职能置于一旁，而地方政府的基本职能正是要供应地方服务。公共服务的供应事关那些税收和支出的决策，而这一点与公共服务的生产与传送明显不同。这些区别看似简单，却容易使人误解，因为在平常地方政府的那些讨论中，人们很少对公共服务的生产与供应加以区分。然而，公共服务的供应能力和生产能力有着各自不同的动力源泉。”[16]实际上，这种区分是基于“公共物品和公共服务”的某种差异做出的。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，使得私人企业或市场不愿提供或即使提供也难保社会效益，因此一般由公共部门与准公共部门提供。在此意义上，应将公共服务的供应责任与物品的生产责任区分开来，政府始终承担服务供应责任，将物品生产责任以委托、出售、竞争、特许经营和补贴等多种形式交由私人或第三部门生产，并用法规的形式固定下来。[17]

由对供给与生产的区分出发，我们可以探索一种新的公共文化服务运作机制。一方面，政府作为服务供给的责任主体，其职能主要体现在相关决策上，即对公共文化产品和服务“为何提供、提供什么”等问题进行宏观决策，并做出相应的财政保障及法律、制度安排；另一方面，对于公共文化服务具体“怎样提供”问题，则可考虑由政府服务机构、市场主体和社会主体等来共同实施执行。这种新执行机制的形成，既能有效地压缩政府规模，减轻财政负担，同时也将有效地提高公共文化服务的效率。其原因就在于，由于多元主体参与公共文化产品和服务的提供，必然要求导入竞争机制，而竞争是效率和效益提高的根本保证。在这方面，美国、英国等西方发达国家通过区分供给与生产以及多元并存、竞争发展的机制而提高了公共服务的效率和效益，为我们提供了积极的启示。[18]

从我国的现实情况看，实行决策（供给）与执行（生产）分开的执行机制的必要性还在于，随着政府职能转变和机构改革（如大部制改革）进程的推进，尤其是改革中实施“三定方案”（定职能、定机构、定编制）的结果之一，就是政府机构的合并缩减和机关公务员、事业单位职员编制的严格限制。而在目前我国政府职能并无根本性转变、政府事务并无实质性减少的情况下，由于管理和服务机构与编制的有限（20世纪90年代以来，我国事业单位及人员数量呈现稳中有降的历史趋势），导致公务员和事业职员并无更多的时间和精力投入到公共文化产品的直接生产中去。而随着经济社会的发展，公共文化需求的增长又要求增加公共文化产品和服务的供给。

在这种情况下，必须在立足我国实际的前提下，借鉴西方政府在公共服务改革中形成的决策（供给）与执行（生产）分开的经验模式和政策工具，结合党的十七届六中全会关于“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”的精神，形成多元合作、良性竞争的公共文化服务执行机制，这一方面有助于政府职能转变、机构精简以及减轻政府的社会和财政压力；另一方面则有助于调动市场、社会组织参与公共文化服务发展的积极性，从而极大地促进公共文化服务的规模、质量和效率的提高。

（五）强化服务过程监管，确保公共利益在公共文化服务社会化中的实现在推进我国公共文化服务社会化发展的制度设计中，最后一个环节是服务过程的监管，确保公共文化服务社会化中公共利益的实现。

这一问题之所以重要，是因为“公共文化服务”不仅是个简单的公共物品和服务的提供过程，或这一过程是否体现了经济学意义上的“效率”，它从根本上说是一个更高层面的价值问题，在它身上既体现为一种公民利益的满足（提高公民文化福利水平），也体现为一种公共责任、公共伦理精神（满足公共文化需求，实现公民文化权利）。这一公共伦理精神即为美国著名学者弗雷德里克森所指出的社会公平问题：“传统的或者古典的公共行政追求下面两个问题的答案，我们如何以现有的资源提供更多更好的服务（效率）？我们如何以花费最少来维持服务的标准（经济）？新公共行政加上另外一个问题，这种服务能够促进社会公平吗？”[19]

在这点上，假如说20世纪80年代以来兴起并风行世界的“新公共管理”运动，其所秉承“管理的自由化和市场化”并以“效率”为核心的理论对西方公共服务革新产生了深远影响的话，那么它同时也遭受了越来越多的质疑，这不仅因为新公共管理理论本身的内在矛盾，而且也体现为其倡导的价值观有可能损害公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。[20]作为一种替代性理论，西方晚近兴起的“新公共服务”正是从维护民主和社会公平的角度，对“新公共管理”提出了严厉的批评。在新公共服务理论的首倡者登哈特夫妇看来，政府的职能是服务，而不是掌舵；不是为顾客服务，而是为公民服务；在服务中应重视人，而不只是重视生产率，公民权和公共服务比企业家精神更重要；行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。[21]

可以说，上述理论对于我们理解公共文化服务的社会化问题，具有非常重要的启示意义。一方面，基于传统公共文化服务体制的弊端尤其是政府资源、能力的有限性，必须在政府一元主体之外，战略性引进社会组织和市场组织等多元主体参与公共文化产品和服务的提供，并将“效率”作为体制机制创新的目标之一，以提供更多更好的公共文化服务来化解政府的压力并满足人们日益增长的精神文化需求。但另一方面，为确保运作过程不偏离公共服务的价值目标（如资源配置上的公平、正义），则必须对公共文化服务社会化进行“过程监管”，以维护和增进公共利益。对于公共文化服务而言，社会化只是公共文化产品和服务在供给机制、方式上的革新，它并不能取代政府在其中所承担的最终责任，这一责任自然也包括了政府对服务过程的监管职责。在实践层面，由于公共服务领域，无论是政府、企业还是社会组织，均存在不可避免的政府失灵、市场失灵、志愿失灵现象，这些现象均可能导致公共文化服务的无效或低效供给，甚至出现损害公共利益的情况。因此，建立社会化运作的过程监管系统，也就成为推进公共文化服务社会化健康发展的必要制度安排。

这一服务过程监管系统主要包括：首先，政府要从保障公民基本文化权利出发，以维护公共利益为公共文化服务的价值准则，以党的十七届六中全会通过的《决定》所提出的“必须坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，让群众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务”为目标导向，确立公共文化服务的内涵、范围和标准，以之指导公共文化服务的社会化运作。

其次，制定公共文化服务社会化运作的激励和处罚措施，由政府相关部门牵头成立社会化运作监管委员会，成员包括政府官员、专家学者、企业代表、社会组织代表以及普通公民代表，通过以中期考核、需求调查、满意度调查等形式对政府的委托、采购和补贴项目的服务效果进行定期或不定期的检查，对实现公共文化服务价值目标的机构或项目给予奖励，反之则做出相应的纠正、整改和处罚。

最后，探索形成一整套科学合理的社会化运作的信息发布机制、项目运作跟踪机制、服务绩效评估机制、机构结算支付机制，建立公共文化服务社会化主体资质认证制度，对相关企业、组织等开展定期的评估定级，将评估定级结果作为确定相关组织资质和信誉的重要依据，以此提高社会化运作的规范监管水平，促进公共文化服务社会化的健康发展。

总之，公共文化服务的社会化供给作为一种文化制度创新，在我国还处于刚刚起步阶段，一切都还在不断的摸索过程中。在其中，我们既要借鉴西方发达国家和地区的相对成熟的做法，又要立足、结合我国的实际，进一步探索、创新公共文化服务社会化运作的体制机制，为不断满足人们的精神文化需求、保障公民的文化权利、实现社会的公共利益，提供更好的制度环境。

【思考题】

1.公共文化服务的“社会化供给”是相对于“政府供给”而言的，它的提出背后有怎样的深刻社会背景？其历史的必然性和现实的紧迫性是什么？

2.“公共文化服务的社会化供给”的意义主要表现在哪些方面？

3.在我国现阶段，为什么“公共文化服务的社会化供给”只能是适度发展？其现实针对性是什么？

4.对于如何促进公共文化服务的社会化供给，你的政策建议是什么？

【推荐阅读】

1.丁煌：《西方行政学理论概要》，北京，中国人民大学出版社，2005。

2.陈振明等：《公共服务导论》，北京，北京大学出版社，2011。

3.王名主编：《中国民间组织30年》，北京，社会科学文献出版社，2008。

4.中国（海南）改革发展研究院：《政府转型：中国改革下一步》，北京，中国经济出版社，2005。

[1] 陈振明等：《公共服务导论》［M］，154页，北京，北京大学出版社，2011.

[2] 俞可平等：《中国公民社会的制度环境》［M］，23～25页，北京，北京大学出版社，2006；王名等：《市场经济条件下民间组织培育、发展、管理的公共政策研究》，民政部民政理论招标课题（2003）.

[3] 陈振明等：《公共服务导论》［M］，198～199页，北京，北京大学出版社，2011.

[4] 陈振明：《当代西方政府改革与治理中常用的市场化工具》［J］，载《福建行政学院学报》，2005（2）.

[5] 宋世明：《工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示》［J］，载《政治学研究》，2000（2）.

[6] 牛耕耘：《事业单位社会化问题探析》［J］，载《行政人事管理》，2000（6）.

[7] 参看《国有院团改制驶入“快车道”》［M］，载《光明日报》，2012-08-09.

[8] 赵立波：《事业单位社会化与民间组织发展研究》［M］，1～5页，济南，山东人民出版社，2010.

[9] 赵立波：《事业单位社会化与民间组织发展研究》［M］，济南，山东人民出版社，2010.

[10] 成思危：《中国事业单位改革》［M］，11～17页、26页，北京，民主与建设出版社，2000.

[11] “社会组织”是我国特有的用法，一般是指具有非营利性、非政府性和社会性的各种组织形式，包括社会团体、民办非企业单位、基金会等。与之相似的概念有民间组织、非营利（营利）组织、非政府组织等十多种。党的十六届六中全会、十七大用“社会组织”取代“民间组织”等概念，自此以后，社会组织在政府管理实务界被广泛使用，学界也开始沿用这个概念.

[12] 李一苗：《论非营利组织对构建公共服务型政府的作用》，吉林大学硕士论文，2008.

[13] 刘丽华等：《论服务型政府的有限性与非营利组织的补充作用》［J］，载《甘肃行政学院学报》，2005（1）.

[14] 参看杨立青：《社会文化组织与公共文化服务》［J］，载《江汉大学学报（人文科学版）》，2012（2）.

[15] 参看深圳市特区文化中心：《深圳社会文化组织与公共文化服务发展研究报告》（未刊稿），2011.

[16] [美]罗纳德·J.奥克森：《治理地方公共经济》［M］，3～4页，北京，北京大学出版社，2005.

[17] 陈振明等：《公共服务导论》［M］，14页，北京，北京大学出版社，2011.

[18] 胡杨：《管理与服务：中国公共事业改革30年》［M］，15～22页，郑州，郑州大学出版社，2008.

[19] 张成福：《公共行政的心灵与心灵之旅》（译者前言），见乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》［M］，北京，中国人民大学出版社，2006.

[20] 丁煌：《西方行政学理论概要》［M］，370页，北京，中国人民大学出版社，2005.

[21] 丁煌：《西方行政学理论概要》［M］，380～383页，北京，中国人民大学出版社，2005.