一、公共文化服务社会化供给的必要性

从根本上说，公共文化服务社会化供给的必要性，是由传统公共文化服务模式的弊端所决定的，即以往完全由政府垄断公共文化服务的供给存在着历史的局限性。

近年来，我国公共文化服务体系的建设取得了很大的进展，如组织系统进一步完善、决策与保障能力逐步提升、重大文化工程实施效果显著、服务网络系统不断完善、文化遗产保护成果显著，此外公共文化服务体制、机制和方式也不断创新，推动了公共文化服务的区域一体化和城乡均等化。[1]但在取得较大成绩的同时，我国公共文化服务体系建设也存在很大问题，比如投入总量不足、发展不平衡、体制机制僵化、服务效率低下、发展缺乏动力等，这些问题在我国目前可谓是普遍存在的。但从“治理”的角度看，我国公共文化服务体系建设的根本问题是过于依靠政府这个一元主体，尚未形成“多元共建”的发展格局。这可以说是近年来制约我国公共文化服务更大发展的主要原因之一。

在我国传统的计划体制下，无论是文化建设，还是文化发展，都是社会主义体制下的“文化事业”，文化的事业性质决定了非但不可能形成一个产业化的充满活力的文化市场，而且文化事业体制也决定了政府成为文化服务的唯一供给主体。这样，文化建设所需的人力、物力和财力都依赖政府资源的有限投入，但由于改革开放前我国各级政府财政的普遍困难和物质资源的极度稀缺，加上资源投入渠道的单一化，使得我国文化事业长期处于缓慢发展甚至陷入停滞的局面。

比如在我国前几个五年计划期间，国家向包括文物及出版在内的文化事业单位的年度拨款最高才3亿元，按6亿人口计算每年人均只有0.5元。而这一文化发展的单一结构及其所带来的困境并未因改革开放而有所缓解。1978年以来，由于地区发展的不平衡，这一时期包括公共文化服务在内的文化发展继续萎缩，公共文化产品和服务提供的总量在减少，对于西部各老少边地区和城市低收入家庭或农民工来说，中国的公共文化服务在很大程度上已名存实亡。[2]由于公共文化服务体系建立在一定的公共财政能力的基础之上：“公共服务是政府主导的，更是预算制约的。公共文化服务部门并不包揽一切与公共文化相关的事务，而只能优先提供公共财政可以支持的基本公共文化服务。因此公共服务以及公共文化服务也是一个经济学问题。所谓公共文化服务，是指在政府主导下，以税收和财政投入方式向社会整体提供文化产品及服务的过程和活动。”[3]即公共文化服务的发展存在“预算硬约束”，使得经济发展程度、水平不同的地区，其公共文化服务体系建设呈现出非常不同的发展水平和发展状貌，表现为我国公共文化服务发展存在巨大的地区和城乡差异。

正是基于这种困境，党的十六大报告提出了“国家支持和保障文化公益事业，并鼓励它们增强自身发展活力”，“坚持和完善支持文化公益事业发展的政策措施，加强文化基础设施建设，发展各类群众文化”，尤其是十六届五中全会提出要“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”以来，随着财政收入的迅速增加，中央及地方政府对公共文化的投入不断增大，“十五”期间投入额已经翻番；公共投入的增加引发公共文化基础设施建设形成**；国家财政持续投入若干专项资金，公共文化服务在区域和城乡的发展更为均衡。[4]但即便如此，我国公共文化服务发展的基本结构依然没变，即依旧从根本上依托政府资源投入，而没有更多地借助经济社会力量形成一种文化共建格局。

如上所述，就“治理”理论而言，公共事务的治理，依赖于从一元主体到多元主体的扩展以及多元主体合作网络的形成。从现实来看，所谓多元主体包括政府组织、市场组织和社会组织这三种主要的组织类型，这三种组织在公共文化服务体系中所扮演的角色和发挥的作用都是各不相同的。

对于政府组织而言，基于公共文化服务体系的性质与功能，政府在其中扮演了核心主体的角色，并承担着主要的行政责任。但同时，无论是政府的功能还是职责，都存在一个边界问题，无限制地扩展政府的边界，一是会导致政府的扩张过度；二是会导致政府的失灵。

“二战”以后，西方国家凯恩斯主义盛行，政府纷纷采用扩张性的经济社会政策，通过扩大公共开支和增加需求刺激经济增长。政府的干预力度不断增加，压缩了传统市场自由和社会自由的空间。伴随着20世纪70年代“滞涨危机”的来临，政府危机加剧，在公共服务领域，由于政府竞争压力的缺乏、激励机制的限制、信息系统的不完善，导致行政效率低下、行政资源浪费和寻租现象出现等“政府失灵”危机。

延伸阅读7-4

政府失灵

“政府的失败（失灵）”是公共选择理论的研究重点，分析政府行为的效率以及寻找使政府最有效率工作的规则制约体系，是公共选择理论的最高目标。公共选择理论对西方所谓民主社会的政治结构进行了全面分析，其中心命题和全部理论意义可以归结为一点，即政府的失败。所谓“政府的失败”，是指政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够那样“有效”。在布坎南看来，政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足并使各经济人所做决定的社会效应比政府干预以前更高，否则，政府的存在就无任何经济意义。但政府决策往往不符合这一目标，有些政府的作用恰恰相反，它们削弱而不是改善了社会福利。

布坎南认为，政府政策的低效率是指所执行的政策不是最佳政策，这种政策不能确保资源的最佳配置。由于每个政府部门所遵循的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，因而，一方面，这些部门政治家的行为具有很大自由，他们有意或无意地为自身的经济人动机所左右，因此他们对共同利益的理解常常难以符合公共利益的要求；另一方面，由于部门政治家行为的灵活性与其自利动机的强刺激性、制约性，其行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府的行为方式。如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地谋取私利，那么再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他或其后继者有意或无意地损害。理性的做法应该是使这些特权机构或人物受制于某一硬约束机制，并且由公民真正而非形式地掌握该约束机制的最终决策权。布坎南认为导致政府机构工作低效率的原因有：缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构自我膨胀、监督信息不完备、政府的寻租行为。而补救“政府失败”的政策建议有：创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率；改革赋税制度，约束政府权力。

资料来源：节选自丁煌：《西方行政学说史》，343～344页，武汉，武汉大学出版社，2007.

20世纪70年代末，西方国家新公共管理运动兴起，其核心就是公共服务的市场化。但正如30年代西方“大萧条”让人们深刻地认识到“市场失灵”问题一样，公共服务的市场化背后，同时隐藏着“合约失灵”现象，即由于市场的供给能力或特殊消费者的购买能力限制，某些服务供需上存在着不平衡：“最为严重的是，如果由营利性组织或公司提供服务的话，它们很可能利用自己在信息不对称关系中所占据的优势地位欺骗消费者，谋求自己利润的最大化。”[5]

黄尹据此认为，“政府失灵”与“市场（合约）失灵”，为社会组织参与到公共事务奠定了理论依据，有力地推动了社会组织的快速发展。②但社会组织也存在赛拉蒙所说的“志愿失灵”问题，如资金来源中的慈善供给不足、服务对象的局限性、具有包括家长式作风在内的非独立性、社会组织的业余性等，[6]然而，“志愿失灵”的存在并不意味着社会组织作用的削弱，相反，正是因为社会组织存在着“志愿失灵”，它才更需要与政府建立起合作的关系。

因此，深入理解和把握政府组织、市场组织和社会组织各自的优势、劣势及其互补关系，推动公共文化服务的社会化发展，对于我国公共文化服务体系和服务型政府建设均具有重大价值。尤其是我国还处于发展的转型期，地区之间、城乡之间发展不平衡，而公共文化服务体系建设主要依托政府的公共财政投入，一旦地方财政收入不足而面临“预算硬约束”，公共文化投入便得不到有效保障。随着我国市场经济的发展和市场社会力量的发展壮大，如何借助包括蓬勃发展的市场组织、社会组织在内的社会资源共同参与公共文化服务体系建设，便呈现出其历史的必然性和现实的紧迫性。

二、公共文化服务社会化供给的意义

作为我国体制改革和政府职能转变的重要内容，公共文化服务社会化供给也将迎来新的发展机遇，并对我国公共文化服务体系建设带来多方面的积极意义。

（一）公共文化服务的社会化供给，有利于推动政府职能的转变，形成公共文化服务体系的多元共建格局在社会主义市场经济体制下，政府能否实现以职能转变为中心的当代转型，已经成为我国未来经济社会能否又好又快发展的关键所在。而公共文化服务的社会化供给，不仅是政府文化职能转变以及分权化的逻辑结果（如部分管理和服务职能转移给社会组织承担），而且非政府、非营利组织的发展本身，也会反过来促进政府文化职能的转变。对于作为政府转型的目标——服务型政府而言，非政府、非营利组织参与公共文化服务的供给，不仅有助于政府缩减机构规模、提高效率、减轻压力（如财政压力）和社会责任，而且以其独特的组织优势，日益成为服务型政府和公共文化服务体系建设的重要补充力量。在“治理”的意义上，政府组织和非政府、非营利组织等社会力量合作关系的建立，将实现政府的政策、资金优势和非政府、非营利组织的信息、机制优势的“互补”，形成公共文化服务体系的多元共建格局，从而有效弥补目前我国公共文化服务体系建设主体过于单一的制度性缺陷。

（二）公共文化服务的社会化供给，有利于借助社会组织、市场组织运作的灵活性，提高政府对公共文化需求的回应能力，促进我国公共文化服务体制和机制的创新在传统计划经济时代以及由计划体制向市场体制转型时期，由于制度上的僵化和路径依赖，导致了公共服务严重的“政府失灵”。公共产品和服务供给不足、效率低下、资源浪费、回应性不够等“政府失灵”现象在某种意义上是政府组织本身的特质所决定的，如政府竞争压力的缺乏、激励机制的限制、信息系统的不完善等。因此，要有效纠正“政府失灵”，提高政府回应公共文化需求的能力，在依托政府组织的同时，必须做出更好的制度安排，积极引导社会组织和市场组织等非政府资源参与到公共文化服务的供给中来。由于社会组织、市场组织及公民个体对文化市场信息较为敏感，对人民群众的公共文化需求较为了解，在此基础上形成了其组织运作机制的灵活性和有效性。因此大力培育和发展非政府、非营利组织等社会力量，将极大地促进我国公共文化服务体制和机制的创新。

（三）公共文化服务的社会化供给，有利于更大程度地满足公民的文化需求、实现公民的文化权益，推动有中国特色的公民社会的发展在依托政府公共服务机构的基础上，积极引导社会组织和市场组织进入公共文化服务领域，推动公共文化服务社会化发展，就现实背景而言是形成服务型政府建设的补充性力量，但从根本上说，是基于为社会提供更多更好的公共文化产品和公共文化服务的需要，为更大程度地满足公民的文化需求、实现公民的文化权利、提高公民的文化福利水平创造更多的可能性条件。与此同时，非政府、非营利组织等社会力量广泛参与公共文化服务的供给，也有利于公民的公益观念、志愿意识、参与热情的培育与提高，有利于社会、社区以“自组织”的方式形成更强的自我管理、自我服务和自我发展的能力，形塑出更多的公共文化空间，从而为公民的权利、责任意识的培育和推动更广泛的公众参与公共事务，最终为有中国特色的公民社会的形成奠定更坚实的社会基础。

（四）公共文化服务的社会化供给，有利于促进公共文化服务地区均衡化和城乡一体化，推动我国公共文化服务的发展繁荣改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但也存在很多来自内部的结构性问题，其中之一就是地区之间、城乡之间的发展不平衡。这种不平衡体现在公共文化服务领域，就是基于各地区和城乡之间的经济发展失衡以及各地政府财政能力的参差不齐，影响了公共文化服务发展水平的均衡性和均等性，集中体现了政府在公共文化服务上的严重失灵。要缓解这种地区和城乡之间的不均衡，单纯依靠中央政府（如文化专项资金或财政转移支付）和当地政府显然不够，而必须一方面引导社会资本、市场组织进入公共文化服务领域以弥补政府投入的不足；另一方面则要通过大力发展以公益、志愿为宗旨的非政府、非营利的文化类社会组织来加以解决。它们既可以是某地出现并为当地服务的社会组织，也可以是跨越地区、城乡的区域性、全国性的非政府、非营利组织。可以预见，社会资本的引入以及非政府、非营利文化组织的大量涌现和壮大发展，将极大地促进公共文化服务的地区均衡化和城乡一体化，推动我国公共文化服务的发展繁荣。

[1] 陈威主编：《完备的公共文化服务体系研究》［M］，25～44页，深圳，深圳报业集团出版社，2010.

[2] 章建刚等：《中国公共文化服务发展的历史性转折》，载《中国公共文化服务发展报告》（2007）［M］，11页，北京，社会科学文献出版社，2007.

[3] 章建刚等：《中国公共文化服务发展的历史性转折》，载《中国公共文化服务发展报告》（2007）［M］，9页，北京，社会科学文献出版社，2007.

[4] 同上书，13～15页.

[5] ②转引自黄尹：《服务型政府建设中政府与社会组织关系的走向》（硕士论文），北京，中国青年政治学院，2010.

[6] 参看田凯：《西方非营利组织理论述评》［J］，载《中国行政管理》，2003（6）.