一、公共文化服务的社会化供给

在社会科学研究中，“社会”有广义和狭义之分，前者包括政治、经济、文化和社会各子系统，是大社会的概念，后者则单指社会子系统，是小社会的概念。[1]同样的，“社会化”也是个内涵丰富但容易引起歧义的概念，比如心理学、社会学中的社会化，是指个体对社会的认识与适应并通过个体与社会环境相互作用而实现的逐步内化过程。这种对社会化的理解主要是基于个人与社会的关系；而从国家与社会的关系看，近代西方公民社会理论中的“社会”，是一个与国家相对的概念，专指独立于国家之外所有的经济生活领域和公民生活领域。

在本书中，就公共文化服务来说，广义的社会化，是指公共文化服务从单一依托政府供给而转向由全社会力量共同提供的过程；狭义的社会化则是指与行政化相对的社会化（民间化），即在政府履行根本责任的前提下，公共文化服务的供给由以政府组织为主向社会组织、市场组织以及公民个体等多元主体逐渐扩展的过程。本书主要从狭义上来使用“社会化”概念。

在西方发达国家与地区，公共文化服务一般被纳入社会服务的范畴。由于西方国家与地区市场经济发达，国家、社会、市场之间的权利和法律边界较为清晰，市场组织和非政府、非营利组织体系较为完善，它们在参与公共事务管理上积累了丰富的经验，在参与公共服务的供给上也形成了较为成熟的社会化、市场化运作模式，如内部生产、协调生产、私人合同生产、特许经营、凭单制等。

就具体国家而言，20世纪70年代末以来，为减轻财政负担和提高行政效率，英国兴起了借鉴商业管理技术、引入市场竞争机制和顾客导向为特征的“新公共管理”改革潮流，在公共服务领域的改革经历了引进私人部门管理技术和公共服务私有化、公共服务代理化和公共-私人部门伙伴化等两个发展阶段。美国的“重塑政府”运动则以适度分权、放松规制、建立“花费更少、管理更好”的新型管理和服务模式为原则，同样通过引进竞争机制，促成公共服务职能运行的市场化：明确政府“掌舵”而不“划桨”的职能定位，其职责是制定政策，必要时提供资金，对政策执行及效果进行监控，同时实行公共服务决策权与执行权的分离，将公共服务政策的执行环节交予公共部门、私营部门或非营利部门，以竞争机制打破部门的垄断，以提高公共服务的质量和“顾客”的满意度。而新西兰和澳大利亚等国家则以更激进的措施推进政府管理和公共服务改革，这些措施有：结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。[2]

延伸阅读7-1

新公共管理

新公共管理（New Public Management，NPM）是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式。新公共管理理论是当代国外行政改革的主要理论基础，影响很大。

新公共管理是在20世纪80年代，西方一些国家政府管理相继出现严重危机，传统科层体制的公共行政已经不能适应迅速变化的信息社会的发展，无法解决政府所面临的日益严重的问题的背景下诞生的。它主张在政府公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务效率，强调在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力，强调自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力交互，强调政府与公民社会的协商与合作，强调政府低成本运作，强调公共服务的质量和最终结果，强调引进企业管理的若干机制和方法来改革政府，强调顾客第一和消费者主权，强调政府职能简化、组织结构“解科层化”、作业流程电子化。

传统公共行政的理论基础是以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚组织理论，新公共管理的理论基础主要是公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法。与传统行政模式将公共行政的管理方法局限于政治规则不同，新公共管理模式着力于经济规则。根据中西方行政学者们的论述，新公共管理理论的基本思想可作如下概括：（一）政府的管理职能是“掌舵”而不是“划桨”；（二）政府服务以顾客或市场为导向；（三）广泛采用授权或分权的方式进行管理；（四）广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；（五）在公共管理中引入竞争机制；（六）重视提供公共服务的效率、效果和质量；（七）放松严格管制，实施明确的绩效目标控制；（八）公务员不必保持中立。

资料来源：MBA智库百科，参见：http：//wiki.mbalib.com/wiki/%E6%96%B0%E5%85%AC%E5%85%B1%E7%AE%A1%E7%90%86.

而在我国，由于传统文化管理体制及管理观念的长期影响、社会主义市场经济发展时间不长、非政府和非营利组织发展不充分等原因，公共文化服务的社会化供给还是个新概念和新领域。尽管在实践上，我国不少地方政府已在公共文化服务项目的竞争招标、契约外包和社区提供等方面进行了积极的探索，如深圳等地近年来陆续出台相关政策法规，通过政府购买服务等方式积极扶持文化类社会组织发展，通过体制机制创新整合非政府文化资源来提供公共文化服务，取得了一定的成效并积累了一些有益经验。但总体而言，我国公共文化服务的社会化供给在理论是不完备的，在发展上是不充分的。因此，我们有必要对于这一概念提出的背景进行一定的梳理和说明。

二、“公共文化服务的社会化供给”提出的背景

（一）公共文化服务的社会化供给是中国改革开放三十多年来经济社会发展的内在要求改革开放以来，我国计划经济的解体、市场经济的建立以及全球化的发展，导致传统的“一体化社会”开始向国家、市场和社会三元分立格局转化，由此逐渐形成三个既相互关联又彼此相对独立的领域：第一，国家或政府或政府组织，也叫公共权力领域，通常叫社会“第一部门”，它们属于政治领域；第二，市场或营利组织，也叫私人领域，通常叫“第二部门”，属于经济领域；第三，社会组织，也叫公共领域，是前两者之外的“第三域”，通常也叫“第三部门”，它们属于狭义的社会领域。社会组织相对于政府组织，它是非政府组织（NGO）；相对于营利组织，它是非营利组织（NPO）。[3]而改革开放的不断深化和市场化、全球化的发展，其主要成就之一，就是不仅催生了日益强大的市场力量，而且也同样催生了不断成长的社会力量，市场和社会因此形成了相对独立于国家（政府）的地位，不仅促进了三者之间关系的重新调整，也深刻地推动了政府的当代转型。

然而，市场化、全球化的深入发展，只是大致上区分了国家、市场与社会的权利和法律边界，市场与社会作为相对独立的领域的出现，从根本上说依赖于市场社会发展本身所蕴涵的巨大内驱力，其中的典型例证就是民间组织等第三部门的蓬勃发展。王名指出，民间组织作为一种制度形式，一旦发育起来就会产生其内在的、不以人的意志为转移的客观必然性：进入90年代以后，在社会物质财富极大丰富、人民生活状况显著改善的同时，整个社会对于公共服务和物品的需求也迅速增长，公民的自由空间大大拓展，具有独立人格和主权意识的公民对各种社会公共事务的参与热情也空前高涨。在这种情况下，各种形式的民间组织出现在各种可能的公共领域里，它们通过吸纳各种社会资源并动员广泛的志愿者参与，开展各种形式的社会服务，形成一个有别于国家体系和市场体系的日益庞大的公民社会体系。[4]

由于公共文化服务这一概念本身兼具了公共性和服务性的双重特征，特别是它以保障公民文化权益、促进文化平等为目标诉求，因此从社会参与角度看，除了政府，各种社会力量显然不应外在于公共文化服务的发展进程；同时随着我国社会主义市场经济的快速发展，不仅市场社会力量不断发展壮大，而且也形成了一个日趋扩展的公共空间。作为社会公共空间的承载平台和文化表现，公共文化服务体系建设不仅是政府兑现其文化责任承诺的有力手段，而且也是动员社会力量、形塑公共空间的主要途径。尤其是随着经济社会的发展进步，各种社会组织、市场组织和个人服务社会的意愿和能力都在不断加强，“社会化”成为公共文化服务发展必然的逻辑结果。

（二）公共文化服务的社会化供给，是政府转变职能、努力建立文化治理结构的集中体现长期以来，以机构改革、职能转变为中心的政府转型，一直是中国经济社会转型进程中的一个重大课题。[5]迄今为止，为适应改革开放和市场经济的发展，我国政府已经启动了七次大的机构改革。机构改革的核心是政府职能的转变，即从计划体制下的“全能政府”向市场体制下的“有限政府”的转变。全能政府是指社会的一切公共事务都在政府的职能范围之内，而有限政府则指政府的职能受到限定，除了实施基本职能之外，将更多的公共事务交给社会和市场组织去管理。可以看到，由全能政府向有限政府的职能转变，从根本上说是三大部门权力关系调整的分权化过程，也即第一部门向第二、第三部门的分权化。

而就政府职能本身看，尽管我国政府在转型期还肩负着经济调节、市场监管、社会管理等历史性任务，但公共服务是我国政府转型更需强调的职能要求。随着传统全能政府的弊端在市场体制下的日益暴露（如“重经济、轻社会，重管理、轻服务”所导致的社会矛盾和社会冲突），尤其是随着我国社会发展程度的提高和社会力量的日益强大，必然要求政府逐步推进“分权化”，即把市场机制能够自行调节、社会组织和公民通过自律能够自主解决的事项转移出去，把不再需要政府行使的部分社会管理和公共服务职能事项交由非政府、非营利组织承担，在减轻政府公共职责负担的同时也促进这类组织的发展壮大；而对政府各部门各自承担的职能进行全面梳理和分解，也为服务型政府建设提供更多的条件和空间。

延伸阅读7-2

温家宝论政府职能与服务型政府建设

2003年9月15日，温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话中指出，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能”，“非典疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能”。

2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，强调指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能。”公共服务，“就是提供公共产品和公共服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。这也是温家宝总理第一次正式提出服务型政府的改革目标。

3月8日，温家宝总理到陕西代表团听取意见时又指出：职能转变是我们政府改革的一项重大任务，过去政府管了许多管不了也管不好的事情，这也是人员膨胀、机构庞大、文山会海的根源，更为重要的是，它束缚生产力，因此我们要转变政府职能，把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中精力抓大事。

资料来源：宗禾：《温家宝总理眼中的政府职能与服务型政府建设》，见中国新闻网，2004年6月29日.

正如我国学者陈庆云指出的那样，政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需要若干配角，“西方20世纪70年代的行政改革给人们的启迪之一是：随着社会进步，特别是科学技术的迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利组织承担，这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理”。[6]这种多元主体共同参与公共事务管理的历史进程，便是近年来兴起的“治理”潮流。

20世纪90年代以来，“治理”被广泛运用于政治、经济和社会领域，它的兴起标志着一种新的政府管理方式的出现，其本质在于它所倚重的统治机制并不靠政府的权威或制裁，而强调围绕公共事务，寻求社会自组织的自治以及政府与社会的合作。因此，全球治理委员会对“治理”的权威性定义是：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。有学者因此将治理的内涵与实质概括为：第一，治理意味着政府组织已不是唯一的治理主体，治理承担者从政府扩展到政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运行方向从单向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；第三，形成了从事公共事务的多中心的社会网络组织治理体系；第四，政府治理的策略和工具也发生了转变。[7]显然，由于治理的根本含义是多元主体共同参与公共事务管理，而同样作为一种公共事务的公共文化服务，其社会化本身也代表了公共文化服务从单一依托政府而转向由全社会力量共同提供的过程。在此意义上，公共文化服务的社会化供给体现了我国努力建构文化治理结构的新理念，契合了世界范围内以分权化、合作化、网络化为方向的“治理”潮流。

（三）公共文化服务的社会化供给，还与我国推进社会管理创新、深化文化体制改革、推动文化大发展大繁荣有着内在的关联从社会管理创新来看，一方面，公共文化服务的社会化供给是政府职能转变的结果；另一方面则是基于社会管理、公共服务的内在需要。尤其是近年来，中国进入社会矛盾凸显期，群体性事件、百姓维权事件频发，给政府带来了越来越大的压力，如何创新社会管理方式，整合多元力量，有效提供公共服务，维护社会稳定和谐，促进经济社会协调发展，成为党和政府思考的重大问题。而非政府、非营利组织以其不同于政府组织的社会性、灵活性和相对独立性等制度优势，日益被看作是解决传统体制失灵的一种新的、有效的制度因素。

王名就此指出，作为由执政党和政府主导的这场深刻的体制变革，一方面要追求经济的发展和效益；另一方面又不能忽视社会的公益和公正，在体制本身存在失灵、需要改革的同时，市场力量又缺乏保障公益和公正的可靠性及有效性，因此民间组织从一开始就被作为同盟军和统一战线，得到来自体制的认可、包容和支持。[8]党的十六大以来，加快社会管理体制创新、推动包括民间组织在内的社会力量的更大发展得到了党和国家的高度重视。特别是2011年5月，胡锦涛同志主持中央政治局会议，专门研究加强和创新社会管理问题，提出“积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、能力建设，完善基层社会管理服务”。可以说，党的十六大以来特别是十七大报告对社会力量在社会管理、公共服务中的作用的强调，对于我国公共文化服务的社会化发展，无疑具有方向性的指引意义。

延伸阅读7-3

社会管理创新

社会管理是政府职能的重要组成部分，但是广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导；培育和健全社会结构；调整各类社会利益关系；回应社会诉求；化解社会矛盾；维护社会公正、社会秩序和社会稳定；维护和健全社会内外部环境；促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

2004年6月我党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

资料来源：百度百科http：//baike.baidu.com/view/3286973.htm.

而从文化体制改革来看，我国的文化体制改革早在改革开放之初就已启动，在2002年前后开始加速，其标志是党的十六大提出了“抓紧制定文化体制改革的总体方案”的要求。2003年年初，中宣部会同文化部、国家广电总局、新闻出版总署等有关部门，拟定了《文化体制改革试点工作方案》。7月，中办和国办转发了《关于文化体制改革试点工作的意见》。2004年9月，中共十六届四中全会第一次明确提出了“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”的重要命题。2006年1月，中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》，对进一步推进文化体制改革的指导思想、原则要求、目标任务作了全面部署。2010年7月，中共中央政治局就深化中国文化体制改革问题进行第二十二次集体学习。2011年10月中共十七届六中全会召开，专门研究文化体制改革问题，强调要深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展、大繁荣，努力建设社会主义文化强国。

在深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展、大繁荣的意义上，推动公共文化服务的社会化发展自是题中应有之义。因为我国文化体制改革的主要方向之一，就是要破除传统文化体制中由政府大包大揽文化事务的垄断格局，积极引导市场和社会力量来提供公共文化服务，促进文化的繁荣发展。正如《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中所提出的，要“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”，“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”。可以说，我国文化体制改革的潮流不仅构成了公共文化服务社会化供给兴起的宏观背景，而且必将成为其发展最为直接的驱动力。

总之，公共文化服务的社会化供给，不仅在发达国家和地区有着成功的实践经验，而且在我国也将成为一种未来的发展趋势，其概念及社会内涵，值得我国公共文化服务领域的研究者和实务界人士予以全面、深入的理解和把握。

[1] 郑杭生：《社会学视野中的社会建设与社会管理》［J］，载《中国人民大学学报》，2006（2）.

[2] 胡杨：《管理与服务：中国公共事业改革30年》［M］，15～24页，郑州，郑州大学出版社，2008.

[3] 郑杭生：《社会学视野中的社会建设与社会管理》［J］，载《中国人民大学学报》，2006（2）.

[4] 王名：《民间组织的发展及通向公民社会的道路》，见《中国民间组织30年》［M］，38～40页，北京，社会科学文献出版社，2008.

[5] 陈锦华：《代序》，见《政府转型》［M］，北京，中国经济出版社，2005.

[6] 陈庆云：《公共管理研究中的若干问题》［J］，载《中国人民大学学报》，2001（1）.

[7] 马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理》［M］，29页，杭州，浙江大学出版社，2009.

[8] 王名：《民间组织的发展及通向公民社会的道路》［M］，载《中国民间组织30年》，38页,北京，社会科学文献出版社，2008.