公共文化设施是开展群众文化活动，传播先进文化、推进文化事业繁荣发展的重要阵地，是公共文化事业中最具有公益性、大众性的基础设施，也是人民群众文化生活最直接的影响因素和“硬性”制约条件，建设公共文化设施，是保障公民基本文化权益，建设公共文化服务体系的重要组成部分。

一、公共文化设施建设的依据和模式

（一）公共文化设施

文化设施种类很多，按照文化设施投资主体和服务目的不同，文化设施大致可分为两种类型，一种是公益性非营利型；一种是经营性营利型。两者的区别在于：前者多提供纯公共产品（服务）或准公共产品（服务），多由公共财政投资建设（或资助非营利机构）建设，基本是免费或低价向公众提供服务，如公共图书馆、公益性社区服务中心等。后者则是一般商品，多由社会企业或私人投资兴建，需要有条件付费，按市场规则使用，如电影院、书店、游乐场等。根据我国《公共文化体育设施条例》规定，公共文化（体育）设施，是指由各级人民政府举办或者社会力量举办的，向公众开放用于开展文化（体育）活动的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）、体育场（馆）、青少年宫、工人文化宫等的建筑物、场地和设备。[1]

公共文化设施具有很强的公益性、大众性，是影响公众文化生活质量的重要基础设施，因此，大多数国家对公共文化设施建设都很重视。尤其是20世纪中后期以来，随着文化在当代国际竞争、社会发展和人们生活质量提升中重要地位的日益凸显，世界范围都出现了博物馆、文化艺术中心、影剧院等文化设施的建设**，各国高度重视公共文化设施的规划与建设，很多城市都在城市的中心位置、黄金地段精心打造独具特色的大型文化设施，如纽约的林肯中心、维也纳的博物馆区、澳大利亚的悉尼歌剧院、阿姆斯特丹的博物馆广场等，有的甚至成为地标性建筑。多数国家也将完善基层文化设施作为政府重要的基础性工作，努力形成体系健全、覆盖面广的公共文化服务设施网络。发达的博物馆、图书馆、美术馆、艺术馆、影剧院、科技馆、社区公共文化中心，以及各级各类业余文体培训、娱乐、旅游、休闲场所，往往成为国家发展水平的重要标志、体现着国家的文化形象，是城市文明、社会繁荣的象征，也是开展国际文化交流与合作的重要依托。

鉴于公共文化设施的公益性，根据政府的公共文化服务责任主体职责，包括图书馆、博物馆、美术馆、大剧院、音乐厅、基层文化馆（站）等在内的重要或基础性文化设施，就多数国家的情况看，往往由政府投入公共财政兴建并以非营利方式经营。电影院、剧场等文化设施则基本按照市场化的方式运营管理。很多国家还通过政策法规，从财政、税收等方面对公益性文化设施的经费来源给予保障。我国也不例外，政府在公共文化设施的建设中扮演着责任主体的角色，发挥着重要的主导作用。

（二）我国公共文化设施建设的依据和模式

我国《宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播影视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”。这是公共文化事业社会属性的法律依据，也是各级政府承担公共文化设施建设并保障其正常运行的社会责任和义务的法理依据。依据宪法规定，国务院《公共文化体育设施条例》第五条提出：“各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算”。上述政策法规，规定了我国公共文化服务设施的建设模式是政府主导、权威型供给式的，主要体现在：政府主持设施规划布局、设施用地由政府无偿划拨、无偿使用；设施建设经费由地方政府基本建设投资和财政拨款。大体上，地方政府的基本建设投资负责承担建设资金，地方政府的财政拨款负责专用设备的购置以及设施运营管理的各项费用。

二、我国公共文化服务设施建设的标准、规范和布局规划[2]

确定了建设主体和资金来源后，公共文化服务设施的建设，还需要依据一定的建设标准、规范，并进行合理的发展布局规划。

（一）公共文化设施建设的相关标准和规范

2003年6月，国务院颁布《公共文化体育设施条例》，通过立法的形式规范了公共文化体育设施的规划、建设、使用、服务、管理和保护，标志着公共文化设施建设和管理进入法制化轨道。文化部随后会同其他部委先后发布了《公共图书馆建设用地指标》（建标[2008]74号）、《文化馆建设用地指标》（建标[2008]128号）和《公共图书馆建设标准》（建标108-2008）、《文化馆建设标准》（建标136-2010）等4个国家标准。这些标准是我国公共图书馆、文化馆建设项目科学决策和合理确定项目建设用地与投资水平的全国性统一标准。

其中，《用地标准》由住房和城乡建设部、国土资源部、文化部联合颁布，解决的是设施建设用地的问题。公共图书馆、文化馆作为公益性文化设施，其建设用地是政府划拨无偿使用的，用地标准为审批建设项目可行性研究报告、确定建设用地规模提供了依据；是编制项目建议书和初步设计文件、核定和审批建设项目用地面积的依据；也是编制城乡规划确定设施发展用地的依据。

《建设标准》由住房和城乡建设部、发改委、文化部联合颁布，解决的是设施建设的资金问题；是编制、评估和审批建设项目可行性研究报告的重要依据，是有关部门审查设施建设项目初步设计和对其建设全过程进行监督检查的依据。目前，《博物馆建设标准》和《博物馆建设用地指标》《剧场建设标准》《乡镇综合文化站建设标准》的编制立项工作也在积极进行，未来将逐步形成全面、系统的公共文化设施建设标准体系。

另外，我国现行的技术标准规范体系中，涉及公共文化设施的建设工程行业标准共有5项：《图书馆建筑设计规范》《博物馆建筑设计规范》《文化馆建筑设计规范》《电影院建筑设计规范》《剧场建筑设计规范》。其中，工程建设项目标准主要回答的是：该不该建、建多大规模、应具备哪些功能等问题。建设工程行业标准主要回答的是：怎么建、房屋建筑设计应满足哪些工程技术要求等问题。

《指标》主要体现了以下几个方面内容：一是确立了根据服务人口确定建设规模的原则，使公共文化设施的规模大小不再完全取决于行政级别，而主要服从于服务人口；二是将居住半年以上的暂住人口纳入服务人口计算范围，充分保障了进城务工人员等流动人口的文化权益；三是通过对步行、骑车、公共交通等出行时间的测算，对文化设施的服务半径提出了具体要求；四是为了保障公共文化设施用地不被蚕食，提出公共文化设施确需异地兴建时，应不改变原馆址的公益性文化设施性质，使原址得以作为公共文化设施继续为市民提供文化服务。

我国公共文化设施标准的起草者之一、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员鹿勤指出，现行标准编制始终坚持的几个基本理念是：以人为本、普遍均等的布局理念；以服务范围内的常住人口或总人口为服务人口，进行设施配建的理念；以保护公益性文化设施建设用地，减少重复建设的理念；以开放的服务空间为主，保障设施建设主导功能和必需用房构成的设施建设理念。[3]在公共文化设施的建设过程中，应始终秉持上述理念，做到科学规划、科学建设。

此外，鹿勤还指出现行标准凸显了两个方面的功能：一是科学合理地建设单个工程项目——近期建设实施项目（要地、要钱）；二是科学合理地确定设施规划发展布局——中、长期设施建设发展目标（要地、留好发展空间）。上述标准作为我国公共文化设施建设项目决策及合理确定建设水平的全国统一标准，是工程项目决策和建设中有关政策、技术和经济等综合性宏观要求的技术文件；也是文化部门贯彻《公共文化体育设施条例》的配套文件；具有较强的政策性和执行力，因此，标准和规范的制定实施，对政府投资建设的项目有很好的针对性，具有十分重要的指导作用。无疑，上述标准和规范，推动了文化设施建设向科学化、法制化、规范化方向发展。

延伸阅读6-3

公共图书馆、文化馆的设置原则

续表

资料来源：《公共图书馆建设用地指标》《文化馆建设用地指标》.（二）公共文化设施的布局规划[4]

上述标准和规范，为公共文化服务设施的发展布局规划提供了重要依据。按照我国《城乡规划法》规定：“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”“城市政府组织编制城市总体规划。县人民政府编制县人民政府所在地镇的总体规划。”每个城市或镇都会编制总体规划和控制性详细规划。“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划。镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划”（城市规划、镇规划期限一般为20年）。

因此，我国涉及公共文化服务设施用地布局的法定规划层次一般包括：

1.城市及镇的总体规划

城市总体规划或镇总体规划是城市或镇发展的总体目标，一般描绘的是城市20年的发展蓝图。总体规划的成果一般为：（1）大城市——规划图将明确城市文化中心的位置，规划文本中将明确公益性文化设施建设的内容。（2）小城市或镇——规划图将明确博物馆、文化馆、公共图书馆等单项公共设施的位置。

2.控制性详细规划

控制性详细规划是总体规划的深化和落实，通常作为城市建设与管理的基本依据，涉及文化馆、博物馆、公共图书馆、科技馆、美术馆、电影院、剧院、展览馆等市级或区级公共文化设施；乡规划和村庄规划涉及综合文化站规划等。文化、教育、医疗卫生、体育及社会福利等公共服务设施是总体规划的强制性内容。强制性内容的修改，必须按照法定程序进行。控制性详细规划的成果一般为：规划图将明确各项设施的位置、用地面积、建筑面积、容积率、绿地率及配建停车等城市建设管理控制要求。

此外，大中城市通常在总体规划编制的同时，还会根据实际需要编制一系列专项规划，例如：综合交通规划、城市绿地系统规划、历史文化保护规划、市政设施综合规划等。近年来，随着文化建设战略地位的日益提升，很多城市也开始编制专项的文化规划，甚至文化设施空间布局的专项规划，上海、北京、温州、福州、威海等市，都编制或正在编制公共文化设施空间布局专项规划，如北京正在编制的《北京市中心城区基层公共文化设施空间布局专项规划》。

延伸阅读6-4

《朝阳区文化设施空间布局专项规划》

2013年2月，北京市规划委员会朝阳分局组织完成了《朝阳区文化设施空间布局专项规划》的成果编制。本次规划立足于文化融合的本质特征，立足全局制定了朝阳区文化整体建设发展的策略框架，重点深化公共文化设施、文化遗产和文化创意产业的发展策略，在空间上规划了城市公共文化设施整体空间布局方案和近期建设布局方案，明确了政府对于城市公共文化设施的保障职能。作为北京市首个文化专项规划，本次专项规划有三方面意义：一是建立了朝阳区文化资源GIS空间数据库，调查了文化需求。二是提出了文化整体发展的空间结构和引导建议，促进文化与城市的融合发展。三是立足需求、管理和实施规划了公共文化设施整体空间布局和近期建设布局，明确了建设标准。下一步，朝阳分局将积极推进该规划评审工作，按照专家意见尽快完善和优化，力争规划早日出台，更好地服务于朝阳区文化事业的发展。

资料来源：http：//www.bjchy.gov.cn/dynamic/news/8a24fe833b92d7e7013d5c58133c7aab.html.

总之，公共文化服务设施发展规划属于专项规划，通常由政府文化部门会同规划建设部门联合编制。规划应明确设施建设发展目标、总体布局、分期实施计划及实施措施。该项规划最好在控制性详细规划编制之前进行，以便有效纳入法定规划层次，提高实施效力。

城市或镇进行规划时，规划编制组都必须了解包括文化、教育、医疗卫生、体育、国土、环保、园林、交通、政法等政府各行政主管部门的意见，一般市（镇）政府都会召开“动员会”，了解各部门的发展设想、存在问题，规划方案也一定会广泛征求各部门的意见。因此，文化部门应抓住城乡规划的机会，认真研究规划草案，并按照现行相关标准，向有关规划组织部门提出科学、合理的要求，重点关注服务人口、服务半径、建设用地面积、选址、建筑规模等是否达标等问题，是推动公共文化设施发展布局合理规划、推动公共文化服务设施建设网络化和均等化的重要环节，其中，特别应该关注设施设置的数量是否满足现行标准的要求，以贯彻落实国家建设标准，为构建公共文化服务的设施体系奠定基础。

三、加快我国文化基础设施建设，打造公共文化服务设施网络

（一）我国公共文化设施建设存在的问题

改革开放以来，我国公共文化设施建设取得了很大成就，但仍存在不少问题，主要表现为：

1.投入不足、设施总量不够

历史地看，我国公共文化设施投入在逐年增长，但是，总的来说，投入经费基数较小，比例偏低，其占国家基建投资的比重较低，甚至一直呈下降趋势。“六五”期间，文化建设基建投资占国家基建投资的比重曾达到0.75%，“七五”期间,这一比重也还一直保持在0.30%～0.54%之间；“八五”期间开始大幅滑坡，降为0.20%～0.27%；“九五”期间，降到了0.14%～0.20%；“十五”“十一五”期间，这一比例更是连年下降，低至0.04%～0.14%。如2008年，文化建设基建投资仅占国家基建投资的0.04%。（参见表6-1）。

由于经费不足，除新建设施跟不上需求发展外，一些基层文化设施，如乡镇文化站、社区文化中心室等，设施落后，设备陈旧，不能有效提供服务；广大农村特别是中西部地区文化设施匮乏，有些基层文化设施形同虚设，公共文化服务的供给能力低下。此外，由于鼓励社会捐赠措施不力，各项文化经济政策不够完善，难以贯彻实施，社会力量、私人资本难以参与公益性文化事业建设，无法有效补充公共文化投入的不足。总体看，随着我国城市人口的迅速增长，公众文化需求急剧上升，我国公共文化设施方面总的来说供不应求、存在较为突出的供需矛盾。

2.缺乏法律法规保障，设施建设随意性大，存在投资浪费情况

尽管我国近年来出台了不少关于公共文化设施建设的标准和规范，但是，由于公共文化设施涉及面广，城市发展水平不一，在设施建设中存在相当大的随意性，建与不建，建大建小，建什么样，往往取决于领导的重视或喜好。少数设施过于追求形象，强调外观，而忽视了实际的使用功能和服务质量，常常出现设计不合理，中看不中用的情况，使得占有良好地段、投资巨大的设施因种种原因不能充分发挥作用，导致投资浪费。

表6-1 全国文化事业基本建设投资占全国基本建设投资的比重

3.分布不平衡、布局不合理、尚未形成覆盖城乡的公共文化服务设施网络我国由于地域辽阔，地区发展水平不一，城乡二元制结构等因素，地区之间、城乡之间文化设施配置差距明显，农村和欠发达地区文化设施总量不足问题明显高于城市和发达地区。此外，很多地方存在设施规划布局不合理、场地选择不科学等问题，总体看，文化设施分布不平衡、布局不合理的情况在各个层面都较为突出，严重影响了设施应有效能的发挥。总之，尚未形成覆盖城乡的公共文化服务设施网络。

4.运营经费缺乏、人员配备不足、管理水平不高、运营效率低下由于文化投入有限、人员编制限制等原因，我国部分文化设施运营保障资金不足，人手不够，存在收费经营、外聘人员等行为，一些场馆甚至把设施用于开展经营性活动，导致场馆的有效使用面积不断减少，将本该向市民免费开放的活动阵地改作他用，公共服务项目减少。此外，服务人员专业素质不够高，基层文化单位人员长期配备不到位，流动性大也是影响设施运营效率的重要原因。

（二）加强公共文化基础设施建设，形成覆盖城乡的公共文化服务设施网络体系设施网络体系是公共文化服务体系的基础。经过长期的持续努力，目前我国公共文化服务设施的基本架构已经形成，并达到了较高的“设置率”。但是，公共文化服务体系要真正做到“覆盖城乡”，就基础设施来说，最核心的指标并不是设置率，而是覆盖率，是公共文化服务设施有效覆盖目标人群的能力和水平。设施有效覆盖目标人群，就必须建立设施的服务半径、覆盖面积指标，以及作为固定设施必要补充的流动服务体系建设。有设施而形不成设施网络或设施网络不健全，“设施孤岛”现象突出，这是目前我国公共文化服务基础设施建设的最大短板。因此，从“有设施”走向“成体系”，从较高的设置率走向较高的覆盖率，是未来公共文化服务基础设施建设的重点任务，也是实现公共文化服务普遍均等、惠及全民的必由之路。[5]此外，如何提高已有设施的综合效能，发挥设施作用，也是设施建设中应当注意的问题。

根据《公共文化体育设施条例》《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》《“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》等要求，我国未来公共文化设施建设应着重作好以下几方面的工作：[6]

1.要加大投入力度，加快文化设施建设

要加大投入力度，加快设施建设。城市地区要在搞好群艺馆、文化馆、图书馆建设的同时，加强社区和居民小区配套文化设施建设，发展文化广场等公共文化活动场所。要在现有公共服务设施中开辟老年、少儿和残疾人文化活动场所，建设老年文化活动中心、老年大学、青少年校外文化活动设施和场所。要努力实现“县县有文化馆、图书馆”的目标。经济条件较好、人口规模较大的县可分设文化馆、图书馆；经济欠发达、人口规模较小的县可将文化馆、图书馆合二为一建设。农村要因地制宜建设乡镇文化站和村文化室；地广人稀、人口分散的少数民族地区，边疆地区，边远山区和农牧区要积极发展流动文化车、汽车图书馆和流动剧场等。

2.要把文化设施建设纳入城乡建设规划，加强设施建设用地管理各级城乡规划部门要会同文化部门，按照《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国土地管理法》的规定和有关要求，在城镇建设中，统筹规划城镇文化设施建设。城市新建居民小区和经济开发区必须规划和配套建设相应文化设施。

文化设施建设用地除具有城市土地的一般属性外，更具有公共性和社会性。因此，文化设施建设用地，必须优先安排。在文化设施用地的具体管理上，一要选择合适的区位布置文化设施用地；二是各地城乡规划行政部门要加强文化设施用地监督管理。对于现有的基层文化设施用地，不得随意改变使用性质，以作他用。在公共图书馆、文化馆的规划和建设中，要严格落实现行《公共图书馆建设用地指标》《文化馆建设用地指标》《公共图书馆建设标准》和《文化馆建设标准》中有关服务半径、覆盖面积、建设规模等的相关规定。要切实加强文化设施的管理和利用，完善群艺馆、文化馆、图书馆必要的设备和装备，加强对设备的日常维护保养。要防止文化设施被挤占、挪用，要坚决收回被挤占、挪用的文化设施。对城乡建设确需征用文化设施用地的，必须做到先建后拆，或建、拆同时进行，重建的文化设施规模原则上不低于原有的规模。

3.要认真做好文化设施的设计工作

公共文化设施是城市重要的公共建筑，是群众文化活动的主要场所，因此，对于文化设施的建筑设计要高要求，不仅要有文化品位，而且要体现地方特色；不仅要考虑到历史和文化传统，而且要体现时代特征。各级建设行政主管部门要加强和关注文化设施的建筑设计工作，使城市的文化设施建设与城市的整体风格相一致，使基层文化设施建设更能满足人民群众的需要。文化建筑要成为精品，要成为城市空间和人民群众生活的亮点。同时，要进一步加强和完善文化设施建设的规范，建立健全基层文化设施建设的法规。通过加强立法，进一步加大文化设施建设的力度。由于文化设施等公共建筑的使用对象是广大人民群众，因此在工程建设中，各级建设行政主管部门务必加强工程质量监督，确保使用的安全。

4.要严格市场准入，确保公共文化设施建设的质量

承担公共文化设施建设的勘察、设计、施工、监理、招标代理单位，必须依法取得建设行政主管部门颁发的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承接任务。要按照有关法律法规和法定建设程序，严格实行招投标制、施工许可制、工程监理制、合同管理制和竣工验收备案制，加强对工程质量的全过程管理，认真监督每一个环节，把好工程建设质量关。

此外，根据我国《公共文化体育设施条例》规定：国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量举办公共文化体育设施；鼓励通过自愿捐赠等方式建立公共文化体育设施社会基金，并鼓励依法向人民政府、社会公益性机构或者公共文化体育设施管理单位捐赠财产，捐赠人可以按照税法的有关规定享受优惠；鼓励机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放等。应研究制定配套政策措施，宣传、落实新政策、新规定，进一步鼓励吸引社会力量参与公共文化设施建设，推进我国的公共文化设施建设的快速发展。

延伸阅读6-5

《国家“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》摘录

二、重点任务

（一）继续提高基层公共文化设施建设水平，实现有效覆盖

适应推进城镇化和建设社会主义新农村的要求，统筹规划、合理布局，以城乡基层文化设施建设为重点，以流动文化设施和数字文化阵地建设为补充，继续加强公共文化设施建设，努力形成比较完善的国家、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）六级公共文化设施网络。

1.市、县、乡公共文化设施。实施地市级公共文化设施建设规划，对地市级文化馆、博物馆、美术馆、公共图书馆等进行新建和改扩建。落实县、乡文化场馆建设标准和设备配置标准，继续实施县级图书馆、文化馆修缮项目，提高基层公共文化设施建设标准化和规范化水平。

2.行政村文化活动场所。与城乡统筹、小城镇建设、新农村建设等政策相衔接，与村级组织办公场所、村小学、文化信息资源共享工程基层服务点建设相结合，统筹村级文化活动场所规划、修建、管理、运营和维护，体现多功能、综合性。

3.城市社区文化活动场所。继续实施“社区文化中心（活动室）设备购置项目”，落实全国城市社区文化中心（街道文化站）和社区文化活动室设备购置专项资金，对中西部地区社区文化中心（活动室）设备购置进行补助。

4.流动文化设施。推动流动文化设施建设，提高装备配置水平，因地制宜开展流动服务，提高流动服务设施的利用效率，建立起灵活机动、方便群众的流动文化服务网络。

5.数字文化阵地。统筹实施文化共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划等公共数字文化工程，努力形成内容丰富、技术先进、覆盖城乡、传播快捷的公共数字文化服务网络。

[1] 《公共文化体育设施条例》（国务院令第382号），2003年6月18日国务院第12次常务会议通过，同年6月26日公布，8月1日起施行.

[2] 本部分内容主要参照鹿勤：《关于公共文化设施建设几个关注的问题》，见文化部公共文化司：《国家公共文化服务体系建设专家组讲义汇编》，142页，2010.

[3] 鹿勤：《关于公共文化设施建设几个关注的问题》，见文化部公共文化司：《国家公共文化服务体系建设专家组讲义汇编》，142页，2010年6月.

[4] 参照鹿勤：《关于公共文化设施建设几个关注的问题》，见文化部公共文化司：《国家公共文化服务体系建设专家组讲义汇编》，142页,2010年6月.

[5] 李国新、杨永恒、毛少莹：《中国公共文化服务体系建设的历史性转折》，见于群、李国新主编：《中国公共文化服务发展报告（2012）》［M］，12页，北京，社会科学文献出版社，2012.

[6] 参见毛少莹：《公共文化服务体系建设》，见祁述裕主编：《中国文化产业发展战略研究》［M］，北京，社会科学文献出版社，2008.