为履行公共服务的基本职能，提供公共文化服务，政府有必要进行持续、稳定的财政资金投入，并不断提高投入资金的使用效益，以保障必要的财政资金供给。此外，政府还应鼓励社会资金参与公共文化服务体系建设。
一、公共文化投入的界定及原则
公共财政投入公共文化服务，或者说公共文化服务支出应该纳入公共支出范围的依据，来源于理论与实践两个方面：一是公共支出理论；二是公共支出发展历史提供的实践经验。
（一）公共支出与公共文化支出
1.公共支出
公共服务是有价值的公共产品，根据公共经济学理论，市场机制对公共产品的提供会产生“市场失灵”现象，这决定了公共物品的生产或提供不可能通过市场由私人企业来负责，只能由政府负责，纳入公共支出范畴，由公共财政[1]投入来予以保障。换言之，公共支出指的就是公共机构通过政府财政部门向社会成员提供公共产品的过程中，所支付的各种费用的总和。公共支出是政府履行其职能的具体体现。
公共支出总的来说分为两大类，一类是用于提供市场完全不能提供的纯公共产品，如安全、法律秩序等；另一类是提供准公共产品，即市场虽能提供一定数量，但是往往供给不足，如教育、对贫困者的救济、对高雅艺术团体的扶持等。就其本质而言，公共支出反映了政府的政策选择，是政府职能行为的成本。因此，公共支出具有以下几个特征：（1）公共支出的资金来源是财政收入；（2）公共支出的主体是公共部门；（3）公共支出的目的是满足社会公共需要；（4）公共支出具有非市场营利性（即不能用于市场营利）；（5）公共支出具有一定的生产性（典型的如公共支出用于兴建国有化的铁路运输等行业时，就具有一定的生产性）。[2]在市场经济国家，公共财政对经济的影响作用主要表现在税收和公共支出上。公共支出的数额和范围，反映了政府介入经济和社会生活的规模和深度，也反映了公共财政在经济和社会生活中的地位和作用。
2.公共文化支出（公共文化投入）
公共文化服务是公共产品，和其他公共产品一样，其供给必将出现“市场失灵”，因此，需要纳入公共支出的范围，这是公共经济学理论得出的必然结论。公共支出发展的历史实践也说明了这一点。
由于各国公共需求的高低、种类及公共财政实力的大小都有一个动态发展变化的过程，所以各国公共支出从种类到规模都不完全一样。但是，历史地看，公共支出无论是从支出范围，还是从支出规模（总量），都经历了一个从小到大的演变过程，工业化国家从19世纪70年代直至20世纪90年代中期，公共支出基本上保持增长的态势。财政学、福利经济学中有多种理论解释了公共支出增长的现象，如公共支出增长理论，公共选择学派的财政支出增长理论等。[3]总的来看，世界各国的发展历史表明，随着人民物质生活水平的提高，消费结构升级，对教育、文化、医疗等的需求呈现出快速上升的发展趋势。研究显示，当人均GDP达到1 000美元、1 600美元和3 000美元时，人们的文化需求将大幅上升，文化消费支出将大约占个人消费支出的18%、20%和23%。[4]在人民生活水平达到小康阶段后，吃、穿等需求的长期收入弹性[5]都低于0.4，但教育、医疗、文化等社会公共需求的收入弹性却高达1.6，这意味着教育、医疗、文化等的需求会随着收入增长而急剧增加。[6]文化产品私人需求的增加自然推动着文化公共产品与服务需求的增长，因而促使政府将更多的财政资金投入公共文化服务领域。
换言之，公共文化资讯服务、公共图书馆服务、博物馆服务等的支出是公共支出的一个重要内容，且随着社会发展程度和人民需求水平的提高而稳步增长。按照国际货币基金组织的总结，市场经济国家公共支出的内容一般包括：一般公共服务，国防与服务，社会治安事务、教育事务与服务，卫生保健食物与服务，社会保险福利事务与服务，住房和社区设备的事务与服务，娱乐文化和宗教事务与服务，燃料和能源事务与服务，农业、渔业和狩猎业的事务与服务，除燃料以外的采矿和矿山资源事务与服务，制造业事务与服务，建筑业事务与服务，运输和通信事务与服务，其他经济事务与服务等。[7]可见，包括公共文化事业投入在内的“娱乐文化和宗教事务与服务”所需的政府服务成本，通常是列入公共支出范围的。
延伸阅读6-1
公共支出（Public Expenditure）
所谓“公共支出”，就是公共财政的支出，是政府为市场提供公共服务所安排的支出。公共支出反映了政府依据市场和资本的意愿进行的政策选择。社会一旦决定了供应哪些产品和服务，生产多少、产品质量如何，公共支出就代表着执行这些政策的成本。
一、公共支出的分类：
（一）按政府职能分类
1.投资性支出
2.教科文卫等事业支出
3.国家管理支出
4.国防支出
5.各项补贴支出
（二）按对市场需求的影响分类
1.购买性支出。购买性支出，又称消耗性支出，这类公共支出形成的货币流，直接对市场提出购买要求，形成相应的购买商品或劳务的活动。购买性支出基本上反映了社会资源和要素中由政府直接配置与消耗的份额，因而是公共财政履行效率、公平和稳定三大职能的直接体现。
2.转移性支出。转移性支出，是指政府将钱款单方面转移给受领者的支出活动。转移性支出主要由社会保障支出和财政补贴支出等组成。转移性支出形成的货币流，并不直接对市场提出购买要求，即不直接形成购买产品或劳务的活动。转移性支出所提供的货币，直接交给私人和企业，而不是由政府单位直接使用。
二、确定公共支出范围的标准
（1）代表全社会共同利益和长远利益，只有社会出面组织和实施，方能实现的事务；（2）是家庭部门和企业部门不愿办，而又是社会所必须办的事务；（3）虽系一般社会成员可以举办，但唯有社会为主体去举办，才能有效地协调社会成员利益的事务。从市场经济角度来观察，也就是在社会资源配置中，不能进入市场的领域。
按照上述标准，今后我国政府的公共支出主要有两大类：第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通信、自然资源和生态环境保护等的需要等。第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支出等。
参见：马志强、刁云薇：《公共支出管理》，天津，南开大学出版社，2005；http：//baike.baidu.com/view/436762.htm。
所谓“公共文化投入”，指用于发展公共文化服务（公益性文化事业）的公共支出。因此，“公共文化投入”，按照公共经济学的规范用语，应当称为“公共文化支出”。本书主要采用“公共文化投入”的说法，是考虑到我国文化事业建设相关文件涉及公共文化支出时，多用“投入”一词——如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》提出：“完善公共文化服务投入机制。中央和省级财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅。”又如《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》提出：“保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。”这样表述，当然也更能说明公共财政对文化事业的“投入”。总之，无论是“投入”还是“支出”，都指的是用于公共文化事业的财政资金成本。[8]公共文化支出是公共支出的重要组成，就世界范围来看，公共文化投入，或涉及文化事业的政府支出，已经成为重要的文化指标，用于衡量国家或地区对文化的支持力度，以及文化的发展情况。
随着文化在经济社会发展中战略地位的显著上升，各国公共文化支出在公共支出中占的比例日益提高。就我国的情况来看，随着经济社会的快速发展，文化需求迅速增长。早在2003年，我国人均GDP已超过1 000美元。2003-2011年，中国经济年均实际增长10.7%，其中，2011年，我国人均GDP达到35 083元，按照平均汇率折算，我国人均GDP达5 432美元。与此同时，2011年我国城镇化率首次突破50%达到51.3%，比2002年提高12.2个百分点，城乡结构发生历史性变化。总体看，我国经济发展进入一个新的发展阶段，社会结构正快速向发展型、享受型升级，社会对文化、教育、卫生等领域的公共服务需求急剧增长。[9]换言之，公共文化支出在公共支出中的比重将日益扩大。
（二）公共文化支出的原则
作为公共文化支出的一种，公共文化投入（支出）应遵循公共支出的一般原则，此外，考虑公共文化自身的特殊性，公共文化支出应遵循的原则包括：[10]
1.弥补市场失灵的原则
根据公共财政的性质和目标，弥补市场失灵是国家财政义不容辞的责任。公共文化支出应该遵循弥补市场失灵的原则，将有关财政经费投入到那些公益性强、市场难以供给的公共文化产品与服务领域。同时，注意不进入或逐步退出市场可以有效运行的其他文化服务领域。这一原则旨在为政府行为和市场行为“划界”，是用好公共文化投入的重要前提。
2.社会效益第一的原则
政府的公共支出应以社会效益最大化为原则，追求社会最大多数人的幸福，这是由公共财政的公共性质所决定的。此外，公共文化产品与服务作为一种承载精神内容的特殊公共产品，具有其他公共产品不同的特殊影响，对公民文化素质提升、价值观构建、社会精神风貌形成等都有很大影响，其投入使用，更应严格遵循社会效益第一的原则。
3.公平原则
公共支出的公平原则包括横向和纵向两个方面。横向公平，指的是同等情况同等对待；纵向公平指的是不同情况不同对待。横向公平是一种独立的公平原则，它要求政府进行公共资源分配时应保持公平的立场。纵向公平则主要是考虑“因人而异”的相对公平——由于服务对象具有差异性，因此，不同情况应该不同对待。如不同阶层、群体和个人，公共文化服务受益能力不一样，交响乐等高雅艺术或地方戏等特殊类型的文化产品，并非所有社会成员均有相同的享受能力，因此，政府在选择投入领域时，应适当考虑这类差异。此外，相对而言，中产阶级更能表达自己的需求、意愿，更能游说政府部门将投入向自己倾斜，有可能导致对低收入人群需求的忽视。虽然纵向公平较难做到，但政府在安排公共文化支出时，仍应充分考虑本地不同阶层、族群居民的受益能力等，尽可能做到纵向公平。
4.厉行节约、讲求效益、量入为出、保持平衡的原则
财政支出是一种经济行为，厉行节约、讲求效益、量入为出、保持平衡是其必须坚持的基本原则，公共文化支出也不例外。应建立相关审计和绩效管理制度，分析支出效益的高低，增强政府对公共文化支出的选择性。公共文化服务绩效评估比较复杂，如何建立有效的文化投入绩效管理制度，值得深入探讨。[11]量入为出、保持平衡是公共财政不至于陷入困境，稳定发展的保障，公共文化投入应当遵循这一原则。
5.统筹兼顾、保证重点、选择性激励的原则
统筹兼顾，指的是合理确定公共财政文化支出项目及其各项支出的规模；保证重点，指的是正确安排各项公共文化支出中的各种比例，分清轻重缓急与先后主次；选择性激励，指的是由于公共文化投入有限，应选择那些满足大多数人民群众最基本需求的、符合我国社会主义文化价值观导向的公共文化服务，进行重点投入。总之这一原则要求的是正确处理好各项公共文化支出之间的关系，优化支出结构。
6.法定原则
所有的公共支出均应遵循法定原则。所谓法定原则，是指财政支出的投向和数量一经法律确定之后，必须依法安排支出。即按照法律规定，哪些是政府必须支出的，哪些是政府不应支出的，应有法定依据。就公共文化服务领域来看，《中华人民共和国宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。第四十七条规定“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。上述规定，为公共文化服务投入，提供了最高层级的法律依据。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发[2007]21号文）；国务院：《关于支持文化事业发展的若干经济政策的通知》（国发[2000]14号文）、《公共文化体育设施条例》（国发[2003]第382号文）、《财政部中宣部关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策的通知》（国办发［2006］43号文）等，都为公共文化投入提供了政策法规依据。
7.公开、透明的原则
公共文化支出来源于税收所得的财政资金，故政府及使用公共文化资金的机构，有责任将纳税人的钱用向何处、用于何种目的，以适当的方式进行公布，并接受社会的监督。在发达国家和地区，公共图书馆、博物馆等公共服务机构，其经费使用情况，除有关专业审计外，每年还以“年报”的方式向社会公布，最大限度地落实公开透明度的原则，获得公众信任之余，也更吸引了企业等社会资金的捐助。
8.尊重文化艺术发展规律的原则
公共文化支出除应遵守上述公共支出的一般原则外，鉴于文化艺术、文化服务的特殊性，公共文化支出还应当遵循尊重文化艺术发展规律的原则。在文化投入的方向、重点、使用绩效评估等方面，充分考虑文化产品与服务作为满足人们精神文化需求的特殊要求。
二、公共文化投入的方式及规模
（一）公共文化投入方式
随着公共文化服务在提升国家软实力、保护文化多样性、促进人的全面发展等方面的突出作用，世界各国均越来越重视对公益性文化事业的财政投入。但因国家公共文化服务模式上的差别，各国对公共文化服务的投入方式和规模也有所不同。如果将公共文化服务模式分为政府主导型、社会主导型以及两者兼顾型三种模式，那么，政府主导型突出政府在国家、社会、市场三个领域中具有最高决定权，政府对社会进行全面干预；社会主导型正好相反，强调政府只是社会组织中的一种，相对于社会来说国家是从属性的，政府的作用有限。不同的公共服务类型的国家，政府的公共文化经费投入方式各有不同，我们选取了可分别代表上述三种类型的法国、美国和英国进行考察，并结合我国实际进行分析。[12]
1.政府主导型——法国政府的文化资助模式
法国作为国际文化大国，高度重视文化事业的发展，在中央政府设立“文化和通讯部”统管全国的文化事务。法国历届政府坚持为文化发展提供充足的资金保障，对一些国家文化机构、团体以及与国家有合同关系的文化团体，每年给予固定补贴，在国家经费预算中所占比例也在逐年提高，稳定在1％左右。政府对文化的投入采取直接拨款方式，由国家“文化和通讯部”对重要文化机构、地方政府有关部门直接拨款，同时也对一些重要文化活动直接提供资助。法国的公益性文化单位所需经费完全由政府负担，人员享受公务员待遇。法国各地都有文化体育中心，经费主要源于政府补贴。政府对文化的投入不是通过简单的行政手段，而是通过签订文化协定的契约形式确保实现政府的管理目标。近年来，法国政府为避免文化设施、文化活动和文艺团体过分集中在巴黎地区，实现文化均衡发展，开始实施文化分散政策，加快“地方分权”步伐，把部分资金资助分散到各地。
2.社会主导型——美国政府的文化投入模式
美国是典型的社会主导型国家，奉行自由竞争的价值观，认为国家对社会不应有过多干预，对文化事业也实行间接管理，政府没有管理文化事务的专门机构，但设有联邦艺术暨人文委员会、国家艺术基金会、国家人文基金会等社会中介组织，由它们代表政府行使部分管理职能。
美国对文化艺术事业的资助主要依靠法律，通过法律法规和政策杠杆来鼓励中央和地方对文化进行投资。根据立法，国家艺术基金会与国家人文基金会的宗旨就是为发展美国文化艺术服务，保护美国丰富的文化遗产。根据规定，政府每年要拿出相应比例的资金投入文化艺术，并且使这些资金的使用直接面对文化艺术事业，而不是耗费于庞大的文化行政机构的运行之中，从而提高了资金的使用效率。总结美国政府对文化资助的特点，主要有三个：一是政府不直接对文化机构拨款，而是通过国家艺术基金会等社会中介组织对文化实施赞助。这些文化中介组织只有拨款权，没有在文化领域进行立法、政策制定和行政管理的职能。二是政府拨款对象为非盈利文化艺术团体。美国联邦政府所支持的是那些不通过市场运作方式经营的非盈利性文化团体，以商业方式运作的盈利性文化团体，如流行音乐、电影娱乐公司等无法获得赞助。三是政府采用资金匹配的方式实行有限拨款。联邦政府机构提供的资金支持是有限的，一般要求对任何项目的资助总额不超过所需经费的50%，其余部分则必须由申请者从政府机构以外筹集。资金匹配一方面促使各地方政府拨出相应的地方财政来与联邦政府资金配套，另一方面也要求各艺术团体或艺术家积极向社会筹集资金以获得政府的资助，调动了各州、各地方乃至全社会资助艺术事业的积极性，也调动了各艺术团体、艺术家的积极性。
3.政府与民间伙伴关系型——英国政府的文化资助模式
与法国相似，英国也建立了统管全国文化事业的中央政府主管部门——“文化、新闻和体育部”，负责统管文化艺术、文化遗产、图书出版、新闻广播、电影电视、体育、旅游等职能。英国政府的文化资助主要通过政府委托非政府公共文化机构（或称准官方机构）来进行，政府文化行政主管部门对非政府公共文化机构不存在行政领导关系，非政府公共文化机构奉行与政府保持“一臂之距”的原则，独立运作。政府虽然不能对文化单位直接提供资金支持，但可以通过具体拨款方式对非政府公共文化机构在政策上加以协调、引导，体现政府对文化艺术的管理目标和支持重点。此外，政府对文化事业支持不是大包大揽，而是鼓励他们自创收入、争取社会赞助。即使享受政府长期资助的团体或机构，一般也只能占其收入的30%左右，其余部分仍需自筹解决。为保证政府资助取得良好效果，艺术委员会通过各种方式对享受政府长期资助的艺术团体进行监督。政府每年与享受政府资助的艺术团体签订资助协议，规定签约艺术团体需达到的目标，并对资助情况进行评估，以此作为政府未来提供资助的依据。英国政府的文化资助模式实际是“一臂之距”原则的具体运用，这一原则优点突出，表现为：一方面，减少了政府机构的行政事务，保证了政府工作的高效运作；另一方面，政府机构不直接与文艺团体发生关系，有利于检查监督，避免产生腐败。
总体来看，各国对文化资助的范围和方式尽管不同，但均是根据其本国的公共需求状况和公共管理模式，经过多年探索所形成的，近年来也在互相借鉴，不断完善，对本国的公益性文化事业发展产生了积极作用。显然，各国的做法和经验对我国具有很好的启示和借鉴意义。
4.我国的“政府主导型”公共文化投入方式
我国的公共文化服务模式是政府主导型的，公共文化投入模式与法国较为类似，我国中央、省（直辖市、自治区）、市（自治州、地区）、县（设区的县级市、自治区）和乡（镇）五级政府，均设有相关的文化行政管理部门和各类文化事业单位。1994年开始，我国建立以“分税制”为基础的分级财政管理体制，重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，明确了各级政府的责、权、财。公共财政采取的是分级管理、财政“分灶吃饭”的模式，即中央、省（直辖市、自治区）、市（自治州、地区）、县（设区的县级市、自治区）和乡（镇）五级财政支出体系。根据这一财政体制规定，各级政府的公共文化投入，主要由本级财政负责，换言之，各级政府的文化部门和文化事业单位，其相关“养单位（行财费）、养人（人头费）、养项目（事业费）”等的费用，均采用纳入本级政府财政预算、直接拨款的方式进行直接投入。同时，中央财政也对一些重大文化项目提供直接资助或以“转移支付”的方式进行投入，如近年开展的公共文化设施的免费开放所需资金、乡镇综合文化站建设资金等，中央财政就以“专项补助”等方式，进行了大量的投入。[13]近年来，随着我国公共文化服务社会化的适度推进，各级政府往往也通过公益性文化项目公开招标、政府采购等方式，采取了更为灵活的公共文化投入方式。
此外，我国自1997年起开始征收“文化事业建设费”，[14]按照征收规定，征收所得的文化事业费返还财政，专门用于文化事业建设。因此，各省市还用“文化事业建设费”建立名称不一的“宣传文化发展专项资金”，如“深圳市宣传文化事业发展专项基金”“上海文化发展基金”等。这些资金来源于税收，也是公共财政的重要组成，通常以项目资助等灵活的方式，资助公益性文化事业，投入公共文化服务。[15]
借鉴国际经验，一方面，我们要立足中国实际，不断加大公共文化投入，为建立全覆盖的公共文化服务体系提供资金保障；另一方面，要提高文化投入管理的科学化水平，合理借鉴“一臂之距”等做法，改进文化投入方式，提高投入效率，把有限的资金用在最需要的地方，推动公共文化服务均衡发展。此外，要鼓励社会资金捐助公益性文化事业，在发挥公共财政主导作用的同时，推动公共文化事业投入的多元化发展。
（二）公共文化投入的规模
公共文化投入的规模，即投入总量。投入规模多大才是合适的，需要研究确定。一般来说，要衡量某项公共支出的大小是否合适，常用的方法是看其占公共支出的比例如何，是否合适。由于文化的特殊性及文化政策研究相对滞后等原因，要回答公共文化支出的规模这一问题难度很大，困难之一是关于文化投入的统计或计算口径不一（文化概念的界定、范围本身也存在很大争议），测定困难，以至于公共文化投入的现状及投入情况比较都十分难以进行。
“公共文化投入”通常又可以称为“公共文化支出”或“文化事业财政拨款”或“文化预算”等。由于文化管理体制和文化统计指标体系以及统计方法的不同，在不同的国家和地区，文化事业财政拨款的统计内容差异非常大，如澳大利亚政府就曾经将动物园的开支也列为公共文化开支。文化大国法国对国家文化经费预算的统计，包括了“基础设施投资、对文化活动的资助、对地方政府的拨款、文化部组织的活动、对地方活动的资助、购买艺术品的费用、文化行政开支、职工工资、对直属机构的拨款”等内容。[16]英格兰艺术局（ACE）的研究部在1995-1997年间，比较10个人均公共文化开支较高的国家的开支模式时，为使比较标准统一，曾将比较的范围限定在：“博物馆及艺术馆、音乐、歌剧、舞蹈、视觉艺术、社区艺术、节庆及综艺节目、文学创作资助及出版资助、电影制作补贴”等范围。香港艺术发展局于2000年公布的一项《香港人均艺术经费的国际比较》研究报告中，则从中将艺术经费的统计范围撇除了中小学校及艺术专业教育、场馆建设费用、文化的公共行政费用（公务员薪酬）、电视、电台的转播文化产品开支、图书馆开支及文物古迹保存费用等。[17]
就我国的情况来看，按照《中国文化文物统计年鉴》历年的统计口径，“文化事业财政拨款”是指国家财政对“公共图书馆、艺术表演团体、艺术表演场所、群众文化事业、（文艺类）中等专业学校（艺校）、（文化）干部训练”等项目的财政拨款，也就是说，并不包括专门的“文化事业基本建设投入”“文物博物事业投入”“新闻出版事业投入”和“通讯和广电事业投入”。[18]
虽然因为文化投入的统计口径不同等原因，各国公共文化支出占国家公共支出的国际比较存在不少问题值得深入研究，但是，各国对文化艺术事业的资助均占公共支出的一定比例，保持一定的投入规模，以便能够保障基本公共文化服务，推动本国文化艺术事业繁荣发展。其中芬兰、法国、德国、荷兰和瑞典等国，公共文化支出已占政府总开支的1%左右；韩国和台湾地区的文化经费，已相继于1999年及2000年通过立法形式，确定投入比例不低于公共开支的1%，美国因投入方式的差异，文化支出虽只占0.13%左右，但考虑其大量的社会捐助，文化艺术获得的实际投入并不低。[19]文化大国法国的投入比例，更是一直保持在1%左右。如1995年法国的文化经费预算为134.55亿法郎，占国家财政预算的0.95%；1996年的文化经费预算增加到155.42亿法郎，占国民预算的1%；1997年文化经费预算为151亿法郎，占国家财政预算的0.95%；1998年的文化经费预算为151.46亿法郎，占国家财政预算的0.95%；1999年文化预算经费为156.69亿法郎，占总预算的0.97%，即使在法国经济发展较为缓慢的时期，政府对文化领域的投入并没有减少。[20]总体看，随着文化在当代社会发展中重要地位的提高，不少国家对文化的公共财政投入无论是绝对数额还是相对数额都在逐年增加，在国家公共预算中所占比例也在逐年提高。国际经验表明，公共文化投入的规模为公共支出的1%左右是较为合适的。
相形之下，新中国成立以来，我国文化事业费占国家财政总支出的比重最高时仅为0.52%，近年更是一直在0.4%以下且不断回落。2010年，文化事业费占财政支出仅为0.36%，是改革开放以来的新低。总体来看，我国公共文化投入规模显然是偏低、偏小的。将文化投入与教育、卫生、科技等相关领域相比，文化投入偏低的情况仍十分明显。2009年，我国教育、卫生、科技分别占当年财政总支出的13.67%、5.14%和3.57%，而文化仅占0.39%。鉴于国际经验的启示，考虑我国公共文化需求的快速增长及公共财政实力的日益增强，多数研究者认为，我国公共文化投入的力度需进一步加大，其规模应大体确定为占公共支出的1%左右。考虑到我国公共文化投入历史欠账多、基础薄弱、地区差异大等因素，而且与美国、英国等成熟市场经济国家相比，公共文化事业对财政投入的依赖度高，社会资金投入公共文化服务的比例低等情况，我国的公共文化投入占公共支出的比例还可以根据具体情况（如当地财政实力雄厚或有特殊文化需求等），适当超过1%。
根据2007年颁布的中办、国办《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》等文件，我国公共文化服务体系建设投入应做到：中央和省级财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅，确保各级财政对公益性文化事业的投入逐年稳定增长；要切实保障实施重大公共文化工程、购买重要公共文化产品、开展重要公共文化活动所必需的资金；要明确中央与地方的事权，明确各级政府的投入责任和分担比例；要改进公共文化服务投入方式，中央财政通过转移支付对中西部地区给予适当支持。要积极推动在中央、省、市三级设立农村文化建设专项资金，保证一定数量的中央转移支付用于乡镇和农村文化建设；要建立健全有关文化发展的各类专项资金和基金，用好公益性福利彩票分成，加大对公益性文化事业的扶持力度，支持少数民族公益性文化事业的发展。
总之，就我国目前的情况看，投入不足是主要矛盾。但是，公共文化投入并非越高越好，由于公共文化投入与其他公共支出一样，具有“自发增长”的趋势，往往调上容易调下难，存在一定的刚性，支出总量过度膨胀容易导致财政困境；此外，公共文化投入过度增长，也会导致文化产品竞争力的下降和一定程度上文化市场的萎缩，因此，公共文化投入的总量，必须依据本地公共需求状况及经济社会发展水平、政府财政实力等进行全面考虑、科学决策，使公共文化投入合理增长。
三、公共文化投入的管理
公共支出的管理主要涉及三个方面的问题，第一是控制支出总量；第二是调整和优化支出结构；第三是提高支出效益。在确立了公共文化服务投入的规模大致应达到本级财政公共支出的1%比例之后，公共文化支出的总量基本确立。因此，我们接下来主要讨论后两个问题，一是如何调整和优化公共文化支出的结构；二是如何提高公共文化投入的使用效益。
（一）调整和优化公共文化投入的范围和结构
公共文化投入的范围指投入都用于哪些领域、生产何种产品、提供什么公共服务。显然，公共文化投入的范围由公共文化服务的范围决定。公共文化的投入结构（也就是公共文化支出结构），是指公共文化支出各部分之间的组合状态及其数量配比，或者说各类支出在总支出中所占的比例、组合方式，不同的公共需求状况和文化政策导向，决定了不同的公共文化投入结构。
根据我们前面的梳理，多数国家进行公共财政投入，并以免费或优惠方式提供的公共文化产品与服务的类别大致包括公共图书馆、博物馆、艺术馆、文化馆、高雅艺术团体、民间艺术团体、艺术教育、艺术普及、社科研究等16类，参见表5-1。其中，公共图书馆、博物馆（美术馆、艺术馆）、文化馆、文化遗产保护、哲学、社会科学研究等机构组织，其提供的公共文化产品与服务，属于纯公共产品，通常由公共文化财政经费全额负担运营成本。高雅艺术团体、民间艺术团体、艺术培训等提供的产品与服务，属于准公共产品，通常由公共文化财政经费部分负担运营成本。而文化信息服务、重大文化设施的兴建、基层文化网络如社区文化中心建设等需要的资金，也往往纳入政府财政预算，成为公共文化投入的一部分，但其运营管理，则可引入社会力量，多元投入。显然，为保证必要的公共文化产品与服务的供给，为实现公共文化服务体系发展的既定目标，公共文化支出的范围和结构需要有一定的稳定性，同时，既要有质的规定性（一定的类别，如公共图书馆服务的投入），又要有量的稳定性（一定的数额，如公共图书馆服务每年获得的投入大致保持稳定水平）。
公共文化投入的范围和结构也有调整优化的必要。在影响公共文化投入的诸多因素（如公共文化需求、文化政策目标、政府职能、公共财政规模、公共机构绩效）发生变化时，公共文化投入的范围和结构需要做出相应的调整变化。通常，投入范围的变动不大，而如何优化投入结构，提高投入效率成为公共文化投入管理需要解决的重点问题。
公共文化投入的结构可以从不同的角度来划分。从公共文化产品与服务的种类划分，分为公共图书馆的投入、文化馆的投入、博物馆的投入等；按照经费的用途划分，可分为基建投入、固定资产投入、人力资本投入、行政管理投入等；按照投入经费的最终用途，可分为“消费性支出”“积累性支出”和“补偿性支出”三大类；按照投入的经济性质，还可分为“生产性支出”和“非生产性支出”等。投入结构是否合理的问题，其实质是一个区分公共文化建设的轻重缓急，合理配置，以便将有限的资金更好地用于急需领域、重点领域的问题。
投入结构本质上涉及的是公共文化服务的“增长模式”问题。所谓公共文化服务的“增长模式”，指按照公共文化服务优先增长领域来进行划分的模式。公共文化服务的增长模式可分为四种：（1）全面均衡发展型；（2）重点领域优先增长型；（3）消极对待型；（4）萎缩型（参见本书第四章）。显然，在投入总量有限或足够的情况下，良好的投入结构有助于公共文化服务体系重点领域的快速增长，并最终实现整个公共文化服务体系的全面均衡发展。
根据我国作为社会主义初级阶段的发展中国家，公共财政实力有限、公共文化需求快速增长等实际情况，我们应采取的，是“重点领域优先增长”同时照顾“全面均衡发展”的增长模式。因此，现阶段我国在优化公共文化投入结构的过程中，要高度重视涉及公民基本文化权益的基本公共文化服务领域，如公共图书馆、文化馆、博物馆、乡镇综合文化站建设等。正如中央文件所指出的，建设公共文化服务体系，“东部及有条件的地区要加快发展，率先建成比较完备的公共文化服务体系；中西部欠发达地区要积极创造条件，加大建设力度，基本形成与经济社会发展水平相适应的公共文化服务保障能力。当前，要大力发展公益性文化事业，实施文化惠民工程，优先安排关系人民群众切身利益的重大公共文化服务项目，逐步解决农民群众收听收看广播电视难、看书难、看电影难的问题，基本满足城镇居民就近便捷享受公共文化服务的需求。”[21]总之，在目前公共资源有限的条件下，分清轻重缓急，优先发展重点领域，兼顾公共文化服务的全面增长，合理投放公共资源，最终实现公共文化服务体系的快速健康发展。
（二）提高公共文化投入效益
政府承担公共服务职能一定程度上解决了“市场失灵”的问题，但公共财政提供公共服务也存在诸如效率低下、政府部门自我扩张、提供的产品与公众需求脱节等问题。根据公共选择和政策分析学者的观点，导致公共机构提供公共物品低效率的主要因素有：一是公共物品的估价或评价上的困难。公共部门提供公共物品所追求的是社会效益，而非经济效益，社会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术；且合理确定社会对某一类公共物品需求的数量，提供公共物品的政府机构的规模以及对这些机构绩效的评估是困难的，甚至是不可能的。二是公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给。由于缺乏竞争，官僚机构就可能过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用，从而造成大量的浪费。三是政府机构及官员缺乏追求利润的动机。与企业经理不同，官僚的目标并不是利润的最大化，而是机构及人员规模的最大化，以增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围。四是监督机制的缺陷。[22]
为纠正和防范上述问题，应从以下三个方面来加以改进。[23]
1.建立资助文化事业的现代公共财政模式
在西方发达国家，文化资助方式日趋社会化、多元化，形成中央与地方、政府与市场、直接与间接相结合的混合资助格局，逐渐趋于一种符合公共经济学的财政资助方式。[24]而我国目前采用的仍是经济投资型财政体制，投资的重点在于支持公益性文化设施的建设、功能建设和公共文化服务平台建设。应当创新财政投入方式和管理模式，将公共财政对文化事业的资助模式逐步从直接拨款向项目投资、购买服务方面转变，以向公众提供服务的质量和数量确定财政补贴的数额，逐步提高具有激励性质的经费投入比例。
2.借鉴“一臂之距”的管理模式，提高资金管理的科学性
借鉴发达国家公共文化投入“一臂之距”的管理模式，探索建立“公共文化基金”，以规范的方式，通过项目申报、专家评审和社会公示等制度，面向全社会文化机构和个人进行资助，提高资金分配、使用的透明度和覆盖面，并接受社会捐赠，为社会资金投入公共文化建设提供运作平台。
3.建立公共文化投入的绩效管理制度
借鉴发达国家公共组织绩效管理经验，探索建立适合我国公共文化服务的绩效评价指标体系和评估管理方法，通过强化成本效益核算，使资金投入、资源配置、权力赋予与服务绩效挂钩，形成激励约束机制。探索引入第三方评估和公众满意度评估，提高绩效管理的公信力，推动公共文化服务机构不断提升服务的质量和效能。
四、公共文化投入的多元化
政府应在公共文化服务供给中发挥主导作用，并不意味着政府应包揽全部公共产品的生产、组织与供给，政府财政资金投入也不应是公共文化服务的唯一渠道，理想的公共文化服务供给模式应是以政府为主要供给者的“权威”＋“多中心型”供给模式（参见本书第四章）。这表明，在坚持政府主导的基础上，引入社会力量参与公共文化服务体系建设，形成公共文化投入多元化应是当前构建完善的公共文化服务体系的必然选择。当然，如何调动社会资本参与公共文化服务则需要政府的合理引导。
借鉴西方国家鼓励社会资金投入文化艺术领域，推动公共文化投入多元化的经验，结合我国国情，《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出：“采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”，“落实和完善文化经济政策，支持社会组织、机构、个人捐赠和兴办公益性文化事业，引导文化非营利机构提供公共文化产品和服务”。上述政策的出台，为调动社会力量参与公共文化服务体系建设，实现公共文化服务投入多元化提供了政策依据。具体来看，要改变传统政府财政“包揽”公共文化服务投入的局面，通过财政杠杆进行有效引导，鼓励和扶持社会力量举办公益性文化事业，逐步形成以公共财政投入为主、社会投入为辅的公共文化服务的多元化投入与运行机制,实现公共文化投入多元化，应从以下几个方面入手：
1.转变公共财政投入机制，探索文化多元化投入模式
积极发挥财政资金的引导和示范作用，转变公共文化投入机制，综合运用多种投融资工具和财税优惠政策，采取项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，引导民间资本投入公益性文化事业，投资兴建民间文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等文化设施；支持民间资本兴办具有公益性和准公益性的读书社、书画社、群众文艺团队、社区文化服务组织、民间文艺协会等，直接面向社会公众提供公益文化服务。带动和吸引社会资本投入公共服务体系建设，加快建立健全多渠道、多元化的文化投入机制。
2.借鉴国际成功经验，进一步完善及落实社会资本捐赠公益性文化事业的政策加大面向公益性文化事业捐赠的激励力度，对各种社会力量参与公共文化服务体系建设做出更为明确的政策和制度安排。落实国务院《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》和《国务院办公厅转发财政部中宣部关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》，增强捐赠文化事业税收优惠政策的可操作性。鼓励民间资本捐建或捐资助建图书馆、博物馆、文化馆、美术馆等公共文化基础设施，引导和鼓励民间资本通过捐助机构、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。
3.扩大公益性文化活动的社会化运作范围
积极探索建立公共文化服务的政府采购制度，支持社会力量生产的文化产业和服务进入政府公共文化产品和服务的采购目录。通过政府采购、委托生产、公共文化服务项目外包等形式，将重大公益文化项目交由符合条件的企业、社会团体和民间组织来承办；推行项目采购制，将财政资金资助举办的文化项目向社会文化机构采购。
4.培育社会组织，鼓励企业、社会组织举办公益性文化活动
加大民办文化艺术类非企业组织的培育，支持其承办各类公益性文化活动。对社会力量举办的符合条件的公益性文化活动，在经费、场地等方面给予一定的支持，通过财政补贴、贴息等多种形式对其进行资助；推进公益文化事业单位资源向企业或社会组织开放，为文化类民办非企业社团提供场地、人员培训等便利，促进社会组织的发展。对企业、社会组织和个人赞助政府主办的公益性文化活动的，可通过冠名或其他方式对赞助者予以适当的回馈。
5.鼓励公益性文化艺术基金的建立
鼓励企业或个人设立公益性文化艺术业发展专项基金，通过基金对公共文化活动进行资助，对社会文化机构和个人进行资助和奖励，支持文化艺术领域优秀作品创作和人才培养。
延伸阅读6-2
《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》
（国办发［2006］43号）节选
六、继续鼓励对宣传文化事业的捐赠
社会力量通过国家批准成立的非营利性的公益组织或国家机关对宣传文化事业的公益性捐赠，经税务机关审核后，纳税人缴纳企业所得税时，在年度应纳税所得额10%以内的部分，可在计算应纳税所得额时予以扣除；纳税人缴纳个人所得税时，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可从其应纳税所得额中扣除。公益性捐赠的范围为：
（一）对国家重点交响乐团、芭蕾舞团、歌剧团、京剧团和其他民族艺术表演团体的捐赠。
（二）对公益性的图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、革命历史纪念馆的捐赠。
（三）对重点文物保护单位的捐赠。
（四）对文化行政管理部门所属的非生产经营性的文化馆或群众艺术馆接受的社会公益性活动、项目和文化设施等方面的捐赠。
[1] “公共财政”与“传统财政”概念有区别，参见：http：//baike.baidu.com/view/137959.htm，http：//baike.baidu.com/view/4330817.htm.
[2] 黄恒学：《公共经济学》［M］，130～132页，北京，北京大学出版社，2005.
[3] 如德国财政学家阿道夫·瓦格纳研究了19世纪许多西欧国家以及美国、日本的公共支出增长情况后，提出的后来被称为瓦格纳法则或瓦格纳定律的观点指出，财政支出占国民生产总值的比例是不断增长的，即随着经济中人均收入的增长，公共部门的支出相对规模也会增长。马格斯雷夫和罗斯托则从经济发展的角度，分别对公共支出增长进行了分析。他们认为，到了经济和社会发展的成熟阶段后，公共支出的主要目的将会由提供社会基础设施，转向教育、卫生和福利服务的支出。参见杨志勇、张馨：《公共经济学》［M］，91～93页，北京，清华大学出版社，2008。黄恒学：《公共经济学》［M］，141～142页，北京，北京大学出版社，2009.
[4] 焦斌龙：《文化资源的产权属性演变及其对文化体制改革的启示》，载《中国文化产业评论》（第2卷），245页，上海，上海人民出版社，2004.
[5] 需求收入弹性指在价格和其他因素不变的情况下，由于消费者的收入变化引起的需求数量发生变化的程度大小。参见：http：//baike.baidu.com/view/288463.htm.
[6] 参见李军鹏：《公共服务型政府》［M］，106页，北京，北京大学出版社，2004.
[7] 马志强、刁云薇：《公共支出管理》，2页，天津，南开大学出版社，2005.
[8] 这里需要区分的一个概念是“公共收入”。“公共收入”指为满足社会公共需求，凭借公共权力，由以政府为代表的公共组织向私人部门和个人筹集的一种收入，如税收、公共收费、公债、国有资产收益等.
[9] 一般认为，人均GDP达到1 000美元时，第三产业在经济结构中的比重应达到40%；人均GDP达到3 000美元时，第三产业应达到55%。用这个标准来衡量，我国目前包括文化服务在内的第三产业是33.7%，低于国际标准6～7个百分点，大约有6 000亿～7 000亿元的缺口。假定继续按照3年来第三产业的发展速度增长，到2020年，我国第三产业占GDP的比重将达到42%左右，低于标准值13个百分点，大约会出现41 000亿元的缺口。张晓明等：《2004年：中国文化产业发展报告》［M］，12页，北京，社会科学文献出版社，2004。http：//finance.ifeng.com/news/macro/20120817/6923318.html.
[10] 黄恒学：《公共经济学》［M］，133～135页，北京，北京大学出版社，2005.
[11] 毛少莹：《公共文化服务绩效指标体系若干基本问题思考》，见于群、李国新主编：《中国公共文化发展报告（2012）》［M］，71页，北京，社会科学文献出版社，2012.
[12] 以下关于美、英、法国公共文化投入的分析，主要根据卢娟：《国外政府文化资助模式及对中国的启示》，见http：//www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/zcfgs/whzcydy/201112/t20111206_222019.html，2012年8月2日.
[13] 国家发改委、文化部：《“十一五”全国乡镇综合文化站建设规划》，见http：//www.sdpc.gov.cn/zjgx/t20071016_164970.htm；文化部、财政部：《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》.
[14] 《财政部国家税务总局关于印发〈文化事业建设费征收管理暂行办法〉的通知》（财税字［1997］95号）》，见http：//baike.baidu.com/view/3118249.htm。财政部、中宣部：《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》的通知（国办发[2006]43号文）.
[15] 这些基金，其性质多为财政专项资金，并非《基金会管理条例》规定的“基金”，但使用了“基金”的名称。参见：深圳市宣传文化事业发展专项基金，http：//www.szcf.org.cn/FCC/website/。少数地方用该专项资金与其他资金来源共同建立了“基金”，依照基金管理条例运作，如“上海文化发展基金会”：http：//www.shcdf.org/eastday/whjjh/node570211/node570213/node570771/u1a6305772.html.
[16] 苏旭：《法国文化》［M］，32页，北京，文化艺术出版社，2001.
[17] The Art Council of England，International Spending on The Art,June,1998,London,pp.4-7，转引自《香港人均艺术经费的国际比较》，参见：香港艺术发展局网页.
[18] 文化部计划财务司：《中国文化文物统计年鉴》，北京，北京图书馆出版社.
[19] 根据香港艺术发展局研究部2000年7月15日研究工作报告“香港人均艺术经费的国际比例——世界排名第九”。其实，美国投入比例偏低是因其大部分投入是间接的、隐性的，无法准确估算，如占文化预算较高比例的社会捐赠背后，是政府的免税政策，美国对公益性文化机构的日常收入实行免税政策，这些均可算作政府的隐性投入.
[20] 卢娟：《国外政府文化资助模式及对中国的启示》，见http：//www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/zcfgs/whzcydy/201112/t20111206_222019.html，2012年8月2日.
[21] 中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》之“目标任务”.
[22] 陈振明：《公共管理学》［M］，222～223页，北京，中国人民大学出版社，2011.
[23] 陈振明：《公共管理学》［M］，229页，北京，中国人民大学出版社，2011.
[24] 王列生等：《国家公共文化服务体系论》［M］，239页，北京，文化艺术出版社，2009.