公共文化服务制度是国家文化制度的组成部分，受国家文化政策类型及文化行政管理体制等高层级级制度的制约，并有自己丰富的内容。

一、文化政策的类型

所谓政策类型，是对不同政策的总体特征的概括。考察世界各国的文化政策实践，可以从不同角度总结出不同的类型，它们体现了不同文化政策及其约束之下建立的文化制度特征，为我们把握并认识不同的文化制度安排提供了一个宏观视角。

我国大陆学者林国良按照政府在文化管理中的作用大小，将文化行政管理和文化政策模式分为“强调控型”和“弱调控型”：（1）强调控型（也称多元复合型）：以法国为代表，法国是最早设立中央文化行政主管部门的国家，对国家的文化发展采取大力度的政府干预，文化事权集中在中央政府。其特点是政府运用法律、经济、行政乃至国家指导计划等手段，通过较强的综合调控影响社会文化生活。（2）弱调控型：以美国为代表，美国至今没有中央级的文化行政部门，仅设立国家艺术理事会对非营利的高雅艺术及人文社科研究进行有限的资助。其特点是政府采取自由放任的政策，只在某些领域进行有限的干预，政府意志对社会文化生活的影响较弱。[1]此外，孙萍等则从政府、市场、社会对文化政策的影响程度，将文化政策模式归结为以下四种模式：国家计划模式——典型的代表是苏联的文化政策；政府主导模式——典型的代表是韩国的文化政策；市场调节模式——典型的代表是美国的文化政策；多元复合模式——英、法等欧洲国家的文化政策。[2]

在本书中，我们比较倾向于香港学者陈云对政策模式的总结性划分。他指出，现代公共文化政策可以按照政府干预公共文化的意志准备（干预与否），以及干预资源的使用手法（积极或消极干预），分为三种比较成熟的类型：（1）限定式的政策或措施（Prescriptive Policies）——它带有全权主义色彩，一般在发展中国家实行，目的是要定义（文化）艺术的范畴，控制（文化）艺术创作和展示的所有形式。这是积极干预型的文化政策。（2）描述式的政策或措施（Descriptive Policies）——它不设定具体的目标，不对（文化）艺术下定义，容许多元看法；主要透过“共识”（common sence）来维持资源的分配，支援艺术的运作系统公开而具有问责性。控制权按科层分配，权责分明。这种艺术政策常见于高度开发、公权彰显的现代化理性社会。这是积极不干预型的文化政策。（3）回应式的政策或措施（Reactive Policies）——政府设立一些被动式的、回应市场需求的机制，当艺术家有要求时，才给予帮助或咨询，以支持行动与短期资助计划为主，双方无强迫性的义务。此外，政府也以保障表达自由和其他公民权利的法律，消除危害艺术创作的事物（如政治审查）。这是消极不干预型的文化政策。换言之，公共文化政策从总体上说可分为“积极干预”“积极不干预”和“消极不干预”三种主要类型。[3]

一个国家究竟采用了哪一类型的文化政策，往往受到多种因素的影响，如文化传统、政治哲学、文化价值观、管理理念、国情差异等。作为文明古国，我国一直有“文治教化”的传统，历朝历代，均重视文明礼教。新中国成立后，作为共产党领导下的社会主义国家，我国的文化政策和文化制度安排，“在延安文化管理体制的基础上，借鉴了苏联的文化管理模式，结合中国的实际情况，建立了一套‘党、政、群’三位一体的文化管理体制。在这套管理体制的运行实践中，发展出一系列基本政策、制度规范和工作机制。”[4]此后，60余年的发展，除“**”时期文化管理体制遭到严重破坏外，中国共产党一直高度重视对文化工作的领导和管理工作，牢牢把握着文化工作的领导权和管理权。显然，从文化政策类型来看，我国采取的是一套“政府主导”的、“积极干预型”的文化政策，这既是由马克思主义在我国思想文化领域的领导地位所决定的，也是在我国文化传统、政治意识形态管理需要和经济社会发展水平等诸多因素影响之下的历史选择。政府主导的积极干预型文化政策模式，决定了我国文化制度的总体安排与特征。

二、我国的文化行政管理制度与公共文化服务的基本制度安排

（一）我国的文化行政管理制度与政府公共文化服务职责分工

1.文化行政管理制度

文化政策需要一定的文化行政制度来贯彻实施，或者说，文化行政制度是文化政策实施的基本依托。由于公共文化服务体系建设的责任主体是政府，它构成了政府文化行政的重要内容。目前，我国政府文化行政的内容大体包括文化艺术、新闻出版、广播影视、文物博物等领域的领导与管理工作，本书所说的公共文化服务制度，是文化行政管理制度框架内的具体制度。

“文化行政”或“文化行政管理”是文化行政机构依据所属的国家和地方的文化政策、法律规章，对各项文化事业的规划、组织、调控等实施行政职能的过程。在我国，其内容主要包括：（1）制定文化发展的总体战略、规划和计划；（2）建立相关文化行政管理执行机构；（3）指导、监督、协调各有关部门、单位有效地贯彻国家文化发展规划，逐步实现其总体目标；（3）为重大项目的事实开展组织、协调工作；（4）健全人事制度，壮大文化队伍，对部门的领导人员进行考核、任命、监督；（5）制定和颁布重大的文化政策法规；（6）有序开展文化体制改革，不断完善具有本国特色的文化行政管理制度。[5]

作为一种重要制度，文化行政体制是一个复杂的系统，具有一定的结构。通常可将文化行政系统的结构分为“纵向”和“横向”两大类。其中，“纵向结构”是反映文化行政系统内“领导”与“被领导”“命令”与“服从”关系的上下结构。纵向结构有宏观和微观之分，前者如中央政府文化部门与地方政府文化部门的结构关系，后者则是指行政组织内部的科层机构和职责分工。而“横向结构”则指相关部门在水平方向上的职责分工，各部门体现为一种平行关系，因此也称为“分部结构”，并可按照行政职能分为决策部门、执行部门、监督部门等。但基于行政活动的复杂性，仅仅按照这一方式分设部门是不够的，因此还有其他的分部标准：如按照地区划分、按照服务对象划分、按行业与产品类型划分等。例如我国“文化部”与“国家新闻出版总署”，就是按照行业和产品种类划分的一种横向管理结构。实际上，在大部分国家的文化行政管理体制中，上述划分方法都兼而用之，我国也不例外。[6]

在计划经济体制下，我国行政管理体制在实行“条块分割”的同时，在机构设置上也体现出“职责同构”的特点，因此从中央到地方，各级政府文化管理体制大致相同，均依据对口设置原则分别设有文化（文物）、广电、新闻出版部门。改革开放以来，这一文化管理体制也发生了变化，如在文化管理组织构架的改革上，深圳早在1989年就较早地建立起集文化艺术、新闻出版、广播电视三位一体的“大文化”管理架构，几块牌子一套人马，实行小政府、大社会运作，同时还积极进行文化市场综合执法改革探索，成立了全国第一个文化市场综合执法队伍，改变了文化市场管理权被不同部门分割的局面，为全国推进文化市场综合执法改革提供了有益经验。新的文化管理体制因2008年以来国务院的大部制改革而获得了更多样的尝试和更大的推进。

2.中央政府与地方政府在公共文化服务体系建设中的职责分工

公共文化服务体系建设是关系到我国经济社会发展、人民生活改善、国家综合竞争力提升的重要战略任务，政府在其中肩负着不可推卸的责任。因此，明确中央政府与各级地方政府在公共文化服务体系建设上的职能和责任，是公共文化服务基本制度安排的关键。

2002年以来，我国政府职能被界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大方面。[7]就文化领域来看，它同样可区分为相应的四方面——文化领域的经济调节与市场监管，主要针对营利性的文化产业、文化市场而言；社会管理，主要针对社会办文化艺术机构、组织等的管理；公共服务，则是政府有责任组织提供的基本文化服务，通常是公益性的免费或优惠型服务。按照上述政府职能划分，根据我国中央政府与地方政府的相关法律规定，中央政府承担的公共文化服务职能主要有：

表4-3 我国中央政府承担的公共文化服务主要职能一览表[8]

可见，中央政府的公共文化服务职能主要侧重在国家文化战略、重大政策的制定、主流文化价值观的确立；全国性公共文化行政法规的制定；国家文化安全保护；对地方政府及国家重要文化公共服务机构的行业指导；国家级公共文化设施建设；国家级物质及非物质文化遗产保护；国家级公共文化产品的提供；国际文化交流的开展；国家级重大公共文化工程的推进（如广播电视村村通、农家书屋等）以及中央财政文化投入的转移支付等方面。

通过综合比较、总结、归纳各省、自治区、直辖市有关政府文化部门的职能规定，我国地方政府承担的公共文化服务职能主要为：

表4-4 我国地方政府承担的公共文化服务主要职能一览表[9]

上述职能划分，不仅规定了中央、地方各级政府应当担负的公共文化服务责任，确立了各级政府作为公共文化服务责任主体的基本制度安排，而且也对政府供给公共文化产品与服务的种类、内容、资源配置方式、体制机制等都作出了规定。

（二）我国公共文化服务制度安排

公共文化服务的基本制度可以从不同的角度划分，大致可分为外部制度与内部制度；也可分为管理制度与供给制度。

公共文化服务的“外部制度”，主要指与公共文化服务制度相关的其他制度（如国家基本文化制度、国家公共财政制度、人事制度、经营性文化产业制度等）。总体来看，公共文化服务作为文化事业的一个组成部分，其基本制度，是国家文化制度的一部分，受国家文化制度安排的制约。同时，公共文化服务制度也受其他相关的高层级国家制度的约束。公共文化服务的“内部制度”，主要指影响公共文化服务体系内部事权划分、资源配置、产品提供、服务实施等方面的制度，如公共图书馆制度；文化事业单位人事管理制度等。

公共文化服务的“管理制度”，指国家管理公共文化服务的制度，是国家文化制度框架内，公共文化服务的行政管理制度，如中央政府与地方政府公共文化服务的职权划分；政府对文化事业单位的管理制度等。公共文化服务的“供给制度”，主要指公共文化服务供给的方式和机制，如公益性文化设施的免费开放制度等。当然，所谓“内”与“外”是相对而言的，行政管理与服务供给也是密切相关的。为分析我国公共文化服务的基本制度安排，我们侧重于从管理制度与供给制度的角度切入，在国家基本文化行政管理制度的框架内进行展开。

三、我国公共文化服务的实施模式选择

随着我国社会主义市场经济体制的建立和服务型政府建设的推进，我国政府也逐渐从“传统管制型”向“现代服务型”转型，公共文化产品和服务的生产、供给、消费都面临着全面的转变。作为发展中国家，怎样建立符合国情的“现代服务型”政府，怎样选择包括文化在内的公共服务实施模式，是值得深入探讨的制度设计问题。

（一）公共文化服务的实施模式

由于历史、国情和公共管理哲学的差异，世界各国形成了不同的公共服务模式。到目前为止，它大致可分为三种基本类型：一是以美国和德国为代表的自保公助模式，又称“最低保障与兼顾效率型”公共服务模式；二是以英国与北欧各国为代表的国家福利模式，又称“全面公平型”公共服务模式；三是以新加坡和智利为代表的自我积累模式，又称“效率主导型”公共服务模式。[10]就公共文化服务而言，各国也形成了不同的模式，大致上也可分为三种：政府主导模式；社会主导模式；分权化模式。（1）以法国等为代表的“中央集权”或“政府主导”模式，其特点是中央和地方政府均设有文化行政部门，为社会提供较完善的公共文化服务，对文艺团体、非营利文化组织给予一定的资助；（2）以美国等为代表的“社会主导”或称“市场分散”模式，其特点是中央和各级地方政府不设置专门的文化行政部门，政府主要是通过政策法规对各类文化团体、组织或机构进行管理，并给予优惠，以使其在市场中生存和发展，公共文化服务的提供主要由大量的非政府组织（NGO）或非营利机构（NPO）即所谓第三部门承担；[11]（3）以英国等为代表的政府与民间共建伙伴关系的“分权化”模式，其特点是政府以“一臂之距”（Arm??s Length Principle）与民间建立“伙伴关系”进行文化资源的分配、文化事务的管理和文化服务的提供。[12]

从公共服务理论及其实践来看，公共服务模式还可从供给、支出、消费、增长等多个角度进行更为细致和准确的概括。下面，我们尝试按照供给模式、支出模式、消费模式、增长模式等多种角度进行理论上的细分，并结合发达国家和地区的实践加以分析总结。[13]

1.“供给模式”

“供给模式”指公共文化服务的组织提供模式，包括相关的制度安排、政策制定、产品生产与提供等。由于公共文化服务的供给在理论上可由不同的主体承担，因此我们可按供给主体的不同来区分公共文化服务的不同模式，[14]主要有如下四种：

表4-5 以“供给模式”划分的公共文化服务模式

续表

进入20世纪90年代，随着社会文化需求的普遍高涨、公共服务型政府的建立和公民社会的成长，纯粹只采取上述某一模式的国家几乎找不到了，大多数国家政府在承担公共文化服务基本职责的同时，都采用了多中心的公共文化服务供给模式。可见，以政府为主要供给者的“权威”＋“多中心型”供给模式可以说是公共文化服务的理想供给模式。

2.“支出模式”

“支出模式”指按公共文化服务支出所需资金来源的不同而划分的模式。本来“资金”也可以归入“供给”的范畴，但考虑到公共财政投入的重要性，这里仍须单独分析。事实上，大多数国家在公共文化服务的实践中，往往也将财政用于公共文化的资金成立专门的艺术基金会进行独立运作，并专门制定鼓励社会赞助公共文化的政策法规。支出模式可分为如下三种：

表4-6 以“支出模式”划分的公共文化服务模式

续表

目前，市场经济发达的国家和地区，奉持自由主义下的“有限政府”理念，提供公共文化服务的资金来源往往是多元的。而在一些转型国家，限于公共财政的不足，鼓励社会赞助公共文化事业，建立政府与民间伙伴关系型的公共文化支出模式，也就成为很多国家公共文化服务的理想支出模式。

3.“消费模式”

“消费模式”指按公共文化受益者与受益方式的不同来进行划分的模式。公共文化服务体系的建立与完善，其模式的形成有一个历史的发展过程，这一过程最直接的表现，就是公共文化受益者范围的逐渐改变，比如博物馆、公共图书馆开放范围的扩大、高雅艺术观众群体的扩大等。联合国教科文组织出版的《公共图书馆宣言》（1994年修订）明确指出：平等、自由地利用图书馆、享受图书馆服务是现代社会中每一个公民的一项基本“权利”。消费模式可分为三种：

表4-7 以“消费模式”划分的公共文化服务模式

在和平与发展成为时代主题、权利与平等意识普遍高涨的今天，维护和实现每个公民的文化权利，是现代政府的重要职责。因此，开展公平的、面向全民的公共文化服务，即兼顾公平与效率的公共文化服务模式成为多数国家的选择。

4.“增长模式”

“增长模式”指按照公共文化服务优先增长领域来进行划分的模式。公共文化服务包括图书馆、博物馆、广播电视、新闻出版等众多服务领域，在公共资源有限的条件下，需要有优先发展某些领域，确定公共服务增长先后的考虑。因此，按照增长情况也可区分不同的模式，包括如下四种：

表4-8 以“增长模式”划分的公共文化服务模式

续表

以全面发展为长远目标，在特定的历史阶段根据国家和地区发展需要有所偏重，是多数国家采取的公共文化服务增长模式。

（二）我国公共文化服务的实施模式选择

新中国成立后，我国十分重视文化建设，较早成立了各级党政文化行政管理部门，随后在计划经济体制下，安排大量财政资金，兴办了图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等一系列基础性文化设施和文化服务机构，为广大人民群众提供了基本的文化服务。[15]按照我国《宪法》确立的公民基本文化权利，国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。但长期以来，由于国家整体发展水平有限，文化领域与政治领域“重合”程度较高，文化的宣传教育功能多于公共服务功能，[16]社会组织不发达，公民享有的公共文化服务品种单一，服务水平和质量不高，文化“管理”或“管制”意识强于“服务”意识。特别是由于财政能力较差，文化服务投入不高，对公共文化需求的重视程度也不够，公共文化服务长期徘徊在较低水平，发展缓慢。

近年来，随着经济社会快速发展，公共文化服务体系建设在国家文化战略中的地位越来越突出，国家对公共文化服务体系建设的投入不断加大，文化类社会组织发展明显加快，公共文化服务配套政策日趋完善，公共文化服务模式选择也有了新的变化，“权威型+多中心型”供给模式、政府与民间伙伴关系型支出模式成为新的发展方向。

我国公共文化服务的实践进一步说明，公共文化服务的理想模式是：政府为主要供给者的“权威”＋“多中心型”供给模式；“政府与民间伙伴关系型”的公共文化支出模式；“兼顾公平与效率”的公共文化服务消费模式；以及在特定的历史阶段根据国家和地区发展需要有所偏重的“重点领域优先增长型”公共文化服务增长模式。我国目前正处于现代化的快速发展阶段，随着市场经济体制的进一步完善和公民意识的进一步觉醒，公共领域与私人领域的界限进一步明确，公共文化服务需求快速增加，各类社会文化组织发展迅速。就公共文化服务体系建设来看，一种以政府为权威供给主体，社会力量积极参与公共服务投入和供给，兼顾公平与效率，尤其是兼顾农村、边远地区的基本文化需求，以普及型、福利型文化服务为核心内容，兼顾高端文化需求的服务模式正在形成之中。

当然，这种模式既体现了与世界各国发展趋势一致的方向，也考虑了我国社会制度、管理体制的不同，我国公共文化服务实施的具体路径、方式和侧重点也有所不同，特别是在“多中心”形成、政府与民间伙伴关系建立、公共文化服务一体化等方面还存在广阔的发展空间。因此，应充分发挥民族文化优势，借鉴国际先进经验，进一步完善公共文化服务的制度安排，促进科学合理、适应我国国情的公共文化模式的形成。

[1] 林国良：《现代文化行政学》［M］，35～40页，上海，学林出版社，1995.

[2] 孙萍主编：《文化管理学》［M］，北京，中国人民大学出版社，1995.

[3] 陈云：《香港有文化》［M］，42～44页，香港，花千树出版有限公司，2008.

[4] 蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制研究》［M］，153页，上海，上海人民出版社，2010.

[5] 黄飚：《文化行政学》［M］，8页，上海，上海文艺出版社，2003.

[6] 黄飚：《文化行政学》，18页，上海，上海文艺出版社，2003.

[7] 2002年，党的十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2003年，党的十六届三中全会进一步提出了“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供有力的体制保障”的目标.

[8] 根据文化部职能并结合公共文化服务体系建设目标，略去文化市场管理等内容整理而成。参见文化部网站：http：//www.ccnt.gov.cn/xxfb/jgsz/.

[9] 参见各省、自治区、直辖市文化厅局网页.

[10] 李军鹏：《公共服务型政府》［M］，170页，北京，北京大学出版社，2004.

[11] 毛少莹：《引言：公共文化服务体系的界定、一般模式及研究意义》［M］，见陈威主编：《公共文化服务体系研究》［M］，深圳，深圳报业集团出版社，2006。毛少莹、袁园：《发达国家和地区的公共文化服务及其发展趋势》，见于群、李国新主编：《中国公共文化服务发展报告（2012）》［M］，291页，北京，社会科学文献出版社，2012.

[12] 所谓“一臂之距”，即中央政府部门在其所接受拨款的文化艺术团体和机构之间，设置了一级作为中介的非政府的公共机构，亦即所谓“官歌”，负责向政府提供政策咨询、负责文化拨款的具体分配、协助政府制定并具体实施政策等.

[13] 毛少莹：《深圳公共文化服务实践与中国公共文化服务模式创新》［J］，载《南方论丛》，2009（4）.

[14] 周晓丽、毛寿龙：《论我国公共文化服务及其模式选择》，见李景源、陈威主编：《中国公共文化服务发展报告》［M］（2007），149页，北京，社会科学出版社，2007.

[15] 蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制研究》［M］，107页，上海，上海人民出版社，2010.

[16] 毛少莹：《中国文化政策30年》，见http：//a175440222.oinsite.cn/_d271157125.htm，2010年12月3日.