一、我国公共文化服务政策与制度安排存在的主要问题

我国现有公共文化服务政策及制度安排总体看尚处于起步阶段，配套不足，有不少需要完善之处，主要体现在：

1.现有政策配套不够完善，贯彻落实难以到位

近年来，公共文化服务政策出台比较密集，相关政策目标也日益明确，对政府文化部门、事业单位等公共文化机构提出了不少要求。但是，目前涉及公共文化服务的政策法规，多侧重从宏观层面提出总体要求，微观执行层面的配套政策往往不足，特别是在经费保障、体制机制建立等方面，现有政策并不能全部落实到位，有的甚至与政策目标存在很大距离。例如《国家“十一五”文化发展规划纲要》提出的建立公共文化服务专项资金或基金、从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设等要求就未能落实。此外，鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设的政策力度不够、实施细则不完善、税收减免程序和手续过分繁杂，导致社会力量参与公共文化服务的积极性不高，参与程度有限，相关的公益性捐赠税收优惠等政策措施也未能有效跟进。此外，对多年来颁布的各类政策没有进行必要的清理，有的适用期限不够明确，有的相互矛盾、冲突，也影响了政策法规的贯彻落实。

2.“条块分割”的文化行政管理体制，导致公共文化服务政策法规政出多门，部门利益冲突、行政壁垒森严，带来了政策衔接和执行的困难公共文化服务是涉及多个领域、需要调动多种资源的公共服务，其服务效益也因文化边界的“模糊性”而难以清晰“划界”。而受我国“条块分割”的现行文化管理体制所限，不仅中央和各级地方政府文化事权划分不够清晰，而且宣传、文化、文物、广播影视、新闻出版、文联、教育乃至体育、旅游等部门，都拥有公共文化资源，在公共文化服务上程度不同地存在各自为政、部门利益冲突、行政壁垒森严等问题，带来了政策衔接和执行的困难。在有的领域，甚至存在重复出台政策、重复建设、浪费资源等问题。上述状况也使得基层部门在执行政策时难以清晰把握其轻重缓急，而各上级部门名目繁多的考核、验收也往往让基层单位疲于应付、不胜其烦。如何深化文化体制改革，建立科学的公共文化服务管理体制，使各部门形成分工合理、资源共享、协作共建的局面，促进服务效率和质量的提高，还有待进一步探索。

3.政策决策过程单一，缺乏足够的社会参与

公共文化服务政策是一种公共性极强的政策，随着现代社会结构的复杂化，政策制定的专业化要求也日益提高，但由于没有制度化的保障，我国公共文化服务的决策过程基本上还是传统的“领导拍脑袋”的方式，专业团队的作用有限，社会公众的参与更是不足。这一状况，使得公共文化服务政策未能很好地结合实际需求，现实性和可操作性受到很大影响。而一些公共文化产品的设计、供给，往往是一厢情愿的决策结果，并不能获得老百姓的欢迎与认可。未来，如何以制度化的方式，保障公共文化服务决策过程的科学化、民主化，将是我国公共文化政策制定的关键问题。

4.立法资源不足，立法速度慢，法制化程度有待进一步提高

作为发展中国家，我国公共文化服务的相关理论研究和实践探索都起步较晚，相关政策法规的研制力量不强，立法资源不足，立法速度不够快。当前，与我国教育、公共医疗等社会公共服务的其他领域相比，文化领域的立法工作相对滞后，一些基本的立法工作尚未完成。如何尽快形成以《宪法》为最高依据、法律为主干，以各种规章、政策为辅助，形成相互配套、协调统一的公共文化服务政策法规体系，全面提高我国公共文化治理的法制化程度，还有待进一步努力。

5.制度安排不够完善

由于上述文化政策法规存在的种种问题，我国在公共文化服务基本制度安排上，也存在各级政府公共文化服务职责不清、部门职能交叉、体制机制僵化、社会参与不足等问题，需要进一步加以完善。

可见，处于社会转型期的我国公共文化服务体系建设，有必要高度重视制度设计与安排，而制度设计的目的，就是要适应人民群众对公共文化服务需求的变化，落实中央对公共文化服务体系建设的战略要求，通过制定、调整公共文化政策、改革管理体制、完善或精简机构设施、创新服务机制等，最终实现公共文化服务规范化、制度化、高效化、法治化的目标。

二、加强制度设计研究，完善我国公共文化服务政策

（一）公共文化服务政策及制度设计的一般原则

公共文化服务制度是国家文化制度的重要组成，是国家公共文化服务政策法规的制度化表现。完善公共文化政策，加强制度设计，应当遵循如下的一般原则：

1.遵守宪法及高位阶文化政策法规原则

宪法是国家的根本大法，一个国家所有的政策法规，都应该遵守宪法的相关规定，在宪法的规定和指导下进行具体政策法规的制定工作。公共文化服务的制度安排和政策法规是国家文化制度、文化政策的有机组成，应遵守高位阶的文化政策的规定。例如宪法关于公民权的规定及文化领域的基本政策（“二为”方向、“双百”方针），就是公共文化服务政策法规制定和制度设计时首先应该遵循的基本原则。

2.保障公民文化权益原则

作为一种典型的公共产品，公共文化服务的根本目的是要满足公民文化需求，保障公民基本文化权益。因此，公共文化政策法规的制定，必须满足保障公民基本文化权益的原则，以公共需求为价值导向将公共文化产品与服务的供给、各类公共文化活动的社会效益放在第一位。

3.平等原则

平等原则是根据宪法提出的公民基本权应当得到平等有效保护的规定而得出的原则。公共文化服务的平等原则，即公民在法律面前享有平等而不是区别对待的文化权利。就我国的情况来看，由于城乡二元结构、地区发展水平差异、社会贫富分化等多种原因，贯彻公共文化服务的平等原则任务艰巨，需要进一步积极加以落实。贯彻平等原则，也即推动公共文化服务均等化的过程，其重点方向在于保障农村地区、老少边穷地区、城市贫困人口、外来务工人员等弱势群体的基本文化权益。

4.先进文化引领原则

文化由于其蕴含价值观、伦理道德倾向、审美品位，对提升人们的思想境界、文明素质具有重要的教化作用；而文化艺术高度的创造性、对人类精神世界的不倦探索与创新，则不断愉悦、开拓、丰富、引领着人类精神文明的发展。公共文化服务所具有的愉悦生活、教化人心乃至改造灵魂的功能，是其不同于医疗卫生等其他公共服务的最大特征。因此，公共文化服务的制度设计、相关政策法规的制定，必须坚持先进文化引领的原则。就我国的实际情况来看，就是要坚持发挥社会主义核心价值观在文化建设中的引领作用，鼓励发展健康的、积极向上的代表人类先进文化前进方向的文化产品与服务，遏制乃至禁止那些腐朽的、颓废堕落的、不利于人类生存发展和民族团结的文化产品与服务。

5.实事求是、适应国情原则

公共文化服务作为一种典型的公共物品，其供给应基于公共需求大小、公共财政实力强弱以及其他公共资源约束之间的动态平衡。换言之，在一定的社会经济条件下，必须实事求是地判断本国公共文化需求状况，确定公共文化服务供给的规模、种类、水平等。作为历史悠久的多民族国家，我国文化资源丰富，但存在一定的民族差异；同时由于东、中、西部地区经济社会发展水平差异大，各级各地政府公共财政实力也各不相同，难以对全国的公共文化服务问题实行一刀切。因此，我国公共文化服务的制度设计和政策制定，尤其需要坚持实事求是、适应国情的原则，同时随着我国经济社会的进步，公共财政实力的增强，与时俱进地促进公共文化服务范围、数量、质量的逐渐提升，实现满足公民文化需求、保障公民文化权益的目标。

6.文化效益最大化原则

公共文化服务的文化效益，是指公共文化服务所产生的综合社会效益，包括公民文化素质的提升、社会和谐度的提高、文化生态的改善、文化创造力的激发、文化成果的增多、人民生活幸福感的增强等。文化效益的提高，不但可促进文化的繁荣与发展，保障公民文化权益，也可为国家发展民族复兴提供重要的精神支柱和智力支持，促进国家经济、政治、社会的整体协调发展。因此，坚持文化效益最大化原则，建立更加科学的、以“绩效”为核心的文化管理体制和运行机制，争取使公共文化服务发展以较少的投入实现最大的产出。

7.科学系统原则

鉴于文化自身的整体性，公共文化服务体系的各子体系、各个构成要素之间存在着紧密的联系，它们相互作用、相互依存、相辅相成，构成一个完整的体系，因此其制度设计还应借鉴系统、科学的研究成果，充分考虑各个部分之间的逻辑联系，做到协同一致、配套完善、资源共享、形成合力，最终实现公共文化服务的整体化、规范化和内部协调化，最终达致提升公共文化服务综合效益的目标。

（二）完善我国公共文化服务政策、加强制度设计工作的主要途径1.进一步提高对公共文化服务体系建设重大意义的认识，营造有利于公共文化服务体系建设的总体政策环境应全面落实党的十六大、十七大、十七届六中全会、十八大提出的关于公共文化服务体系建设的重要精神，进一步营造有利于公共文化服务体系建设的总体政策环境。党的十七届六中全会的《决定》把党和政府在公共文化建设中的责任提升到“政治责任”的高度，明确要求各级党委政府把文化建设纳入经济社会发展总体规划，纳入“五位一体”的总体布局；明确要求把文化建设的成效作为评价地区发展水平、发展质量和领导干部工作业绩的重要内容；明确要求把文化建设的内容纳入各级党校、行政学院、干部学院的教学体系。这些要求表明，党和政府对文化建设在经济社会发展中的战略地位的认识已达到了一个全新的高度。公共文化服务作为文化事业的基础性组成部分，地位重要，意义深远，要进一步提高各级党委和政府、提高社会各界对公共文化服务体系建设重大意义的认识，强化在公共文化建设中的党委领导、政府主导责任，营造有利于公共文化服务体系建设的总体政策环境。

2.进一步完善重大公共文化服务政策的衔接配套措施，并加以贯彻落实如前所述，尽管我国近年出台了不少公共文化服务政策，但因配套措施不足等原因，其贯彻落实情况还有待进一步提高。各级有关文化部门，应组织政策研究机构，认真梳理相关政策法规，检查落实情况，明确使用期限，制定配套措施，进行不同政府部门（如文化部门与财政、税务部门）之间相关政策法规的必要衔接，推动《中国公益事业捐赠法》在公共文化服务领域的贯彻；进一步落实中共中央、国务院颁发或转发的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》《国家“十一五”时期文化发展纲要》《国家“十二五”时期文化发展纲要》《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策的通知》等重大文化政策；推动建立“公共文化服务专项资金或基金”，落实从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设等目标要求，为公共文化服务体系建设提供投入、财税等方面的硬性保障。

3.建立社会参与公共文化服务决策的制度平台

在公共文化服务决策中，引入社会多元主体共同参与，以形成共同“治理”结构十分重要。应制定相关政策，探索文化管理委员会、文化机构理事会等制度，建立公共文化服务的共同治理结构，提供社会力量参与公共文化服务决策的制度化平台，保障决策过程的科学化、民主化，切实围绕公共需求提供公共文化服务，保障公民文化权益。

4.鼓励社会、市场力量参与公共文化服务供给

针对目前鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设的政策力度不够、实施细则不完善、税收减免的程序和手续过分繁杂，导致社会、市场力量参与公共文化服务体系建设的积极性不高，参与程度有限等问题，应调整相关的公益性捐赠税收优惠等配套政策措施，完善公益性文化项目的政府采购制度，推动文化类社会组织发展，鼓励社会力量参与公共文化服务。

5.加强制度设计工作

制度设计理论，为公共文化服务制度安排提供了更好的理论工具，加强制度设计研究工作，是完善国家公共文化服务政策的重要途径。2010年3月起，文化部启动了国家公共文化服务体系制度设计研究工作，其主要任务是针对当前公共文化服务体系建设存在的突出问题，按照“决策参考、指导实践、推动立法”的目标要求，结合现阶段我国国情和文化发展实际，重点研究亟待解决的涉及全局性、战略性和前瞻性的重大问题，总结发展规律，判断、预测发展趋势，提出政策建议。同时，通过制度设计研究，吸纳一流专家，建立一支由政府公共文化机构、专家学者组成的公共文化服务体系政策理论研究队伍，为政府决策提供参考咨询；形成一系列推进公共文化服务体系建设的政策、手段和措施，努力建立公共文化服务体系建设的长效机制。实践证明，制度设计研究工作，为我国公共文化服务体系建设提供了有力的理论支撑和智力支持。[1]

6.重视非正式制度的建设

在公共文化服务发展的制度建设中，除了成文的正式制度，非正式制度也非常重要，它表现为潜在的精神力量和传统的文化积淀，从多个方面对人们的行为产生影响和约束，在人类发展的历史中扮演着重要的角色。研究表明，如果说正式制度是一种刚性的制度，那么非正式制度就是一种柔性的制度。就公共文化服务体系建设而言，非正式制度有助于维护公共文化的良好价值导向、提升公民文化自觉、提高文化组织的自治能力，降低文化服务成本，并能与正式制度建设形成良性互动。因此，在公共文化服务体系建设中，要大力弘扬社会主义核心价值观、弘扬优秀民族文化，营造讲诚信、守规则的公民意识，共同创造公共文化服务体系建设的良好社会氛围。

三、加快我国公共文化服务法规体系建设

文化法规是文化政策的重要组成，是我国公共文化服务未来健康有序、可持续发展的重要保障，针对我国公共文化服务领域存在立法层次不够高、法规不够健全、立法资源缺乏、立法速度慢等情况，我们在此专门就如何积极贯彻“依法治国”的基本国策，加快建立我国公共文化服务的法规体系，提高我国公共文化服务建设的法制化水平，提出若干建议：

1.明确法律框架

法律框架由不同位阶的法律组成。在我国，按照《宪法》和《立法法》规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是基本法、普通法、行政法规、地方性法规和规章等。因此，我国完备的公共文化服务政策法规体系，应包括如下各位阶的法律法规：

（1）宪法

宪法是一个国家的根本大法，是所有政策法规的总依据。《中华人民共和国宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”上述规定，是制定公共文化服务法律法规的基本依据，也是我国公共文化服务政策法律框架的核心主干内容。

（2）公共文化服务或公益性文化事业的基本法

基本法是规范国家行为的重要法律。目前我国公共文化服务领域已有的国家级法规，主要是《著作权法》、《文物保护法》、《非物质文化遗产保护法》等。关于公共文化服务或公益性文化事业专门的基本法，目前看到的只有广东省率先于2011年出台的《广东省公共文化服务促进条例》。下一步，应以党的十八大报告、《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》等重要文件为依据，区分公共文化服务或公益性文化事业与营利性文化产业的不同性质，制定适当的基本法律，如《公共文化服务促进法》或《公益性文化事业促进法》等，为公共图书馆、博物馆、文化馆、文化遗产保护、公共广播影视、社区文化、农村文化等公益性文化事业的发展，提供基本法律依据，确保公共文化服务长期、可持续地稳定发展。

（3）公共文化服务或公益性文化事业的专门法

公共文化服务作为文化的一个特定领域，包括了众多不同性质的服务，因此应在基本法的范畴内制定一些专门法加以治理，包括《公共图书馆法》《公共博物馆法》《公共文化设施法》《公共文化基金法》等若干种。与基本法相比，专门法规范的领域更明确，相关条款也更加具体，因此立法难度相对较小，推进较容易，这也是目前尽快解决我国公共文化服务立法现实需求的一个捷径。

（4）公共文化服务的相关行政法规

公共文化服务的行政法规是指国务院为领导和管理公共文化服务及其他公益性文化事业，根据宪法和法律，按照行政法规规定的程序制定的相关文化法规。由于法律关于行政权力的规定常常比较抽象，因而还需要由行政机关进一步具体化。行政法规就是对法律内容具体化的一种主要形式。我国现行的文化行政法规有《公共文化体育设施条例》《文化事业建设费征收管理办法》等，在此基础上还可根据需要制定更多的行政法规。

（5）公共文化服务的部门规章及政策

公共文化服务的“部门规章”，是指由国家文化部、新闻出版总署、国家广电总局等具有行政管理职能的部门，根据法律制定，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。“部门规章”也包括“地方规章”，是指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。部门规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均居行政法各表现形式之首。我国现行的公共文化部门规章及政策众多，如《文化部关于实施全国文化信息资源共享工程的通知》等，应对之进行梳理、整合，不断加以完善，使之更好地发挥作用。

（6）地方性公共文化服务法规

指地方政府根据国家法律规定权限和程序，所制定的适用于本地的公共文化服务法规。目前我国地方性的公共文化服务法规主要有：《广东省公共文化服务促进条例》《北京市博物馆条例》《江苏省非物质文化遗产保护条例》《云南省民族民间传统文化保护条例》等。考虑到我国地区差异大，各地方政府还可根据本地实际情况制定必要的公共文化服务法规。

上述六个层级的法规，构成了公共文化服务法规体系的基本框架。目前，总的来看，这一基本框架尚未完全建立，缺失的主要是第（2）层级即公共文化服务的“基本法”和“第（3）层级”，即公共文化服务的专门法。

2.制定立法规划，加快立法步伐

所谓“立法规划”，是指立法机关根据国家发展的中长期任务、方针、政策、社会实际情况等对法律的需求，所提出的立法设想和部署。制定公共文化服务的立法规划，其目的在于使公共文化服务的立法工作与社会经济的发展变化相适应，与公民文化权益保障的需求相适应，同时也使公共文化服务立法工作有计划、有步骤、有组织地实施，促进文化立法工作的科学化、系统化。

公共文化服务的立法，应与我国国民经济和社会发展规划协调一致，与今后国家的中长期发展任务、目标、工作部署等相衔接。鉴于文化建设的整体性，公共文化服务的立法规划，应当以我国文化立法的总体规划为依据。此外，制定公共文化服务立法规划，还必须进行广泛、深入的调查研究，了解我国公共文化需求的实际情况和今后中长期社会发展的趋势，了解借鉴发达国家和地区公共文化服务立法的经验。

公共文化服务立法规划的草案一般应由立法机关的法制工作机构拟订，同时应广泛征求国家机关、政党、社会团体、企事业单位和公民的意见和建议。立法规划一般要经过权威机关的批准或立法机关审议通过。立法规划制定以后，各有关方面应当认真执行。根据实际情况的发展，可以适当调整立法规划。根据目前我国公共文化服务体系“历史欠债多”、建设任务重、重点领域立法需求迫切等实际情况，我国应重点加快公共文化服务立法规划的研制，尽快推进《公共图书馆法》《公共文化服务促进法》《公共博物馆法》《公益性文化事业捐赠法》等的立法工作。

【思考题】

1.什么是公共文化政策？公共文化政策主要有何功能？

2.我国现行的公共文化服务政策主要有哪些？您觉得最亟须配套补充的是哪方面的政策？

3.现行文化政策执行中您碰到哪些问题？您觉得政策不能贯彻落实的原因何在？

4.什么是文化制度？我国公共文化服务基本制度有何特色？

【推荐阅读】

1.胡惠林：《文化政策学》，上海，上海文艺出版社，2003。

2.张金马：《公共政策分析：概念、过程、方法》，北京，人民出版社，2004。

3.蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制研究》，上海，上海人民出版社，2010。

4.毛少莹：《公共文化政策的理论与实践》，深圳，海天出版社，2008。

5. Toby Miller，George Yudice：《文化政策》（Cultural Policy）,蒋淑贞、冯建三译，台北，国立编译馆、巨流图书公司，2007。

[1] 参见白雪华：《国家公共文化服务体系制度设计研究工作概述》，见于群、李国新主编：《中国公共文化服务发展报告（2012）》［M］，225页，北京，社会科学文献出版社，2012.