文化政策如同其他公共政策一样，也有“元政策”“基本政策”和“具体政策”之分。所谓“元政策”也称“总体政策”“总政策”，是用于指导和规范政府政策行为的一套理论、方针或原则，是政策体系中具有统摄性的政策，对其他各项政策起着指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据。所谓“基本政策”即元政策的方针、原则、内容在不同政策方向上的展开、体现，是政策系统的延展。所谓“具体政策”，则是基本政策进一步细化、具体化的政策。

公共文化服务政策是我国公共文化政策的重要组成，可视为我国公共文化政策的基本政策及其在公共文化服务领域的展开与具体化。要分析公共文化服务政策，首先需要对我国公共文化政策的元政策和基本政策有所了解。

一、我国公共文化政策的元政策和基本政策

（一）我国公共文化政策的元政策

宪法是规定一个国家的根本制度和根本任务，确认和保障公民基本权利，集中表现各种政治力量对比关系的国家根本大法。《中华人民共和国宪法》中关于文化问题的相关条款，是我国公共文化政策的元政策。

《中华人民共和国宪法》中关于文化的条款主要有：

第二十二条国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

第三十五条中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

第四十七条中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。

根据宪法及我国重要文化政策文件，我国公共文化政策的元政策主要可以归结为：

1.保护公民文化权利

作为世界最大的发展中国家，和很多国家一样，我国也将对文化权利的保护纳入了宪法。根据我国宪法规定，公民的基本权利包括了“文化教育权”。随着改革开放的深入，我国政府于1997年10月27日签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，并于2001年2月28日获得第九届全国人大常委会第20次会议的正式批准，2001年7月开始在我国生效。2003年6月27日，中国政府首次向联合国提交了该公约的履约报告。随着对宪法及上述国际公约的贯彻实施，保护公民文化权利日渐被纳入我国公共文化政策实践之中。我国文化政策中“为人民服务”方向的提出，公共文化服务政策中关于公民文化权益的保护要求，其法理依据，正是来源于宪法所规定的公民文化权利。

2.“为人民服务，为社会主义服务”[1]

“为人民服务，为社会主义服务”是我国社会主义文化艺术事业发展的基本方向，简称“二为”方向。“为人民服务”主要有两层含义，一是文化工作要满足广大人民群众日益增长的精神文化需求；二是文化工作、文艺作品要注重民族风格、民族气派，为人民群众喜闻乐见，能够起到鼓舞人民、愉悦人民、教育人民的作用。“为社会主义服务”则是要求文化艺术要反映社会主义的本质特征和时代精神，表现社会主义伟大实践中的人物和事件，歌颂真、善、美，揭露假、丑、恶，净化人的灵魂，陶冶人的情操，激励人民群众为社会主义现代化建设而努力奋斗。“二为”方向规定了我国文化事业的社会功能和服务对象，明确了文化艺术的性质、方向和文艺工作者的历史责任，确保了文化工作的服务对象是最广大的人民群众。作为我国文化元政策的重要组成，“二为”方向为其他具体文化政策的制定提供了基本的准则和依据。

3.“百花齐放、百家争鸣”[2]

“百花齐放、百家争鸣”是我国繁荣发展文化事业的基本方针，简称“双百”方针。具体而言，就是在文艺创作上，允许不同风格、不同流派、不同题材、不同手法的作品同时存在，自由发展；在学术研究上，提倡不同学派、不同观点相互争鸣、自由讨论。“双百”方针是充分发扬民主、保障自由的方针。中国宪法规定公民享有充分的创作自由和学术自由，“双百”方针体现了宪法的这一基本精神。“双百”方针也有利于营造宽松、自由的文化氛围，促进文化艺术工作者的团结合作，符合文艺发展的内在规律，是我国发展文化事业的重要总体政策之一。

（二）我国公共文化政策的基本政策[3]

1.“弘扬主旋律，提倡多样化”

作为基本政策，“弘扬主旋律，提倡多样化”既体现了保障公民文化权利的“二为”方向和“双百”方针，也考虑了文化艺术发展的特有规律，是我国文化艺术领域长期执行的一项基本政策。

所谓“弘扬主旋律”，主要指在建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线指导下，大力弘扬优秀民族文化和人类一切优秀文化，弘扬爱国主义、集体主义、社会主义的思想，大力倡导有利于改革开放和现代化建设、有利于民族团结、社会进步、人民幸福的时代精神，大力倡导一切用诚实劳动争取美好生活的思想和精神。“提倡多样化”则指在不违背“二为”方向的前提下，艺术家表现什么、如何表现，完全可以百花齐放，百家争鸣。中国历史悠久，地域辽阔，人口众多，不同民族拥有不同的文化背景和审美习惯，不同职业、不同年龄、不同经历和不同受教育程度的人们，有多样的生活习俗、文化传统和艺术爱好。文化工作要努力满足人民群众多方面、多层次的文化需求。此外，在弘扬主旋律的同时，要注意在题材、形式、风格和表现手法上，努力做到丰富多彩，生动活泼。

随着我国改革开放的进一步深化和扩大以及文化全球化的推进，一个价值多元化、文化多样化、不同民族文化加速融合的时代正在来临，如何正确处理好主旋律与多样化的关系，达到二者的有机统一，使文艺作品为广大人民群众喜闻乐见、各类文化活动为各阶层民众乐于参与，以科学理论武装人，以正确舆论引导人，以高尚精神塑造人，以优秀作品鼓舞人，在全社会形成积极向上的精神追求，是繁荣发展我国社会主义文化事业的重要内容。

可以说，“弘扬主旋律，提倡多样化”为我们确立公共文化服务价值导向、设计公共文化服务内容、丰富公共文化产品等提供了基本的政策指导。

2.“古为今用、洋为中用、推陈出新”

“古为今用、洋为中用、推陈出新”是关于如何正确认识、利用古代文化遗产和外国优秀文化成果，建设社会主义新文化的基本政策，主要用于解决文化建设中普遍遇到的“传统”与“现代”、“民族的”与“外来的”文化关系问题。

世界各民族的历史都蕴含了弥足珍贵的精神财富和民族智慧，善待自己的历史文化遗产，不但有助于提升民族素质，增强民族自信心和凝聚力，而且有助于以史为鉴，以其他民族为鉴，帮助我们察往知来、察人知己、博采众长，创造更加美好的明天。就文化建设而言，任何一个时代的文化发展，都离不开已有的文化传统与文明积累，离不开对外来文化的吸纳与借鉴。中国是一个历史悠久、文化积淀异常丰厚的国度，建设有中国特色社会主义文化，同样需要从传统文化和外来文化中吸取有益成分，使之与现代精神、中国特色相融合，在传统与现代、本土与外来文化交融的基础上，进行新的文化创造。换言之，对待传统文化、对待历史成果，我们要取其精华、去其糟粕，摒弃历史虚无主义；对待外来文化，我们同样要站在人类共同文明的高度，通过批判性学习，借鉴其优秀成果，为我所用，海纳百川，有容乃大，创造出无愧于时代的新文化。

“古为今用、洋为中用、推陈出新”的方针对指导公共文化服务体系建设同样具有重要的现实意义。在公共文化服务体系制度设计、政策制定及实施过程中，坚持继承和创新相统一，在继承优秀民族文化传统，借鉴、学习发达国家成功经验的基础上，不断创新公共文化服务的内容和方式，构建有中国特色的公共文化服务体系。

二、我国的公共文化服务政策

（一）我国公共文化服务政策的现状

如前所述，尽管迟至2005年“公共文化服务体系”一词才正式成为我国的文化政策语汇，但相关的公共文化服务政策措施，在此之前就已出台实施。事实上，新中国文化管理体制的建立过程中，就陆续颁布了许多文化政策，均涉及公共文化服务领域。但由于“**”的破坏性影响，直到1978年党的十一届三中全会召开后，我国公共文化服务相关政策法规的制定、实施才进入一个新阶段。为了便于分析，我们在此对新中国成立以来的文化政策法规进行一个初步梳理，并将其中涉及公共文化服务的一些重要政策法规列出名录如下：

表4-2 我国涉及公共文化服务的部分政策法规名录

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（二）我国现行公共文化服务政策的特点

分析上述政策文本，不难看出我国现行公共文化服务政策具有如下特点：

1.确立了公共文化服务体系建设的战略地位

我国以国家正式出台政策法规的形式，确立了公共文化服务体系在国家文化建设中的重要战略地位。例如新出台的《国家“十二五”文化发展规划纲要》，将“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，城乡居民能够较为便捷地享受公共文化服务，基本文化权益得到更好保障”作为“十二五”时期文化发展的重要任务，予以积极实施。[4]

2.公共文化服务政策体系雏形基本形成

从公共文化服务政策的一般类别来看，我国现行公共文化政策主要包括：

（1）公共文化基础设施建设及管理；

（2）公共文化服务机构的设置及管理；

（3）公共文化服务主要领域的界定（包括图书馆、博物馆、文化馆、艺术培训、展览、欣赏、文化活动参与、基层文化馆站服务、公益性广播影视、新闻出版及版权服务等）；

（4）重要公共文化服务领域的立法（如图书馆服务的立法）；

（5）公共文化服务及产品的种类及相关服务的行业标准（如图书馆建设标准）；

（6）公共文化服务的财政投入或经济、税收调节政策；

（7）部分公共文化服务的免费政策；

（8）重大公共文化服务工程及其相关政策；

（9）弱势群体的公共文化服务倾斜政策。

上述公共文化服务政策，不仅涉及了文化政策的各个种类和领域，更对政策的具体目标、项目等提出了细致要求。例如关于“重大文化设施建设”，就具体列出了“国家大剧院工程、国家博物馆改扩建工程、国家图书馆二期暨国家数字图书馆建设工程、中国美术馆二期改扩建工程、国家话剧院建设工程、中央电视台新址建设工程和地方重要文化设施建设”。关于乡镇综合文化站建设，具体提出了“在欠发达地区新建、改扩建2.5万个左右综合文化站，配备必需的设备，完成对农村危旧公共文化设施的改造，基本实现全国乡镇均建有综合文化站”等内容。总之，我国现有公共文化政策法规，层级十分丰富，形成了较为完整的现代公共服务政策体系雏形。

3.公共文化服务政策目标清晰、导向明确

我国现行的公共文化服务政策，围绕尊重、保护和实现公民的基本文化权益，以促进文化创作和表达自由、享受均等的基本公共文化服务以及参与文化活动、文化成果获得保护等权益为目标诉求和基本导向。《国家十一五时期文化发展规划纲要》就此提出：“十一五”时期，我国文化发展的方针原则是“八个坚持”，如坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则，弘扬主旋律，提倡多样化；坚持以人为本，保障和实现人民群众的基本文化权益，使广大人民群众共享文化发展成果等，对未来我国公共文化发展提出了明确的导向性要求。

4.公共文化服务的法制化程度不断提升

改革开放以来，随着文化事业的快速发展，我国在某些公共文化服务领域开始了立法。例如1982年颁布的《中华人民共和国文物保护法》，1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，2003年出台的《公共文化体育设施条例》等。“文物保护法”对我国文物保护范围、文物的界定与归属、保护的方针原则、相关经费来源等都做出明确的法律规定。“公益事业捐赠法”对自然人、法人或其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和事业单位捐赠或受赠行为作出了法律上的规定，为促进包括公共文化服务在内的公益事业发展提供了法律依据。“公共文化体育设施条例”则是我国第一部专门为保障和促进公共文化体育设施建设而制定的行政法规。该条例对各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、资金来源、公共文化体育设施社会基金的建立等作出了明确规定。

就公共文化服务领域而言，近年除了出台《中华人民共和国非物质文化遗产法》外，《公共图书馆法》的制定工作也在稳步推进中。此外，公共文化服务法制化建设的一大亮点，是文化部等相关部门联合确立了公共文化服务设施规划、建设和服务的标准，如2008年颁布的公共图书馆和文化馆的“建设用地指标”与“建设标准”，2012年颁布的《公共图书馆服务规范》，正在制定过程中的《博物馆建设标准》，即将颁布的《乡镇综合文化站建设标准》等。在地方层面，如上海、山东、江西、新疆等地先后出台了公共图书馆服务规范，为正在研制中的国家《公共图书馆服务规范》积累了经验。而2011年9月《广东省公共文化服务促进条例》出台，[5]作为我国第一部专门针对公共文化服务的地方法规，标志着我国公共文化服务立法进程正在加快，法制化程度正在提升。

5.公共文化服务政策的公共性与福利性不断增强

现阶段我国公共文化服务政策的目标是“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，城乡居民能够较为便捷地享受公共文化服务，基本文化权益得到更好保障”，这在赋予了政策具有公共性的同时，也使其体现出显著的福利性特征。

在某种意义上，我国公共文化服务系列政策，其实质是一种公共福利政策。“福利”概念来源于福利经济学，通常指公共福利（社会福利），它是国家和社会为满足全体社会成员的物质及精神生活基本需要而提供的公共产品及服务，如教育、卫生、文化娱乐以及住房等。“文化福利”可以界定为国家和社会为满足公众的精神文化需要而兴办的具有福利性质的文体设施和提供的相应服务，如公园、图书馆、博物馆、文化体育中心等公共设施及服务。它包括如下内涵：（1）国家或集体兴办和实施管理，并给予资金支付；（2）为满足社会大众的精神需要而兴办，不以营利为目的；（3）实行免费或抵偿的服务；（4）向社会开放，广大群众能普遍、平等地享用。显然，“文化福利”既反映了政府对公共文化服务的财政投入状况，其水平的高低也是衡量政府公共服务职能履行程度的重要标尺。

延伸阅读4-2

《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》摘录

……

“切实维护低收入和特殊群体的基本文化权益。采取政府采购、补贴等措施，开辟服务渠道，丰富服务内容，保障和实现城市低收入居民、残疾人、老年人和农民工等群体的基本文化生活需求。国有博物馆、美术馆等公共文化设施免费或优惠向残疾人、老年人等群体开放。国有艺术院团、影剧院每年安排一定场次，主要面向低收入居民的低价演出或放映。中央和省级电视台开办添加手语的节目或栏目。积极开展为农民工送书、送戏、送电影活动。有线电视数字化整体转换后，保留一定数量的模拟频道，完整转播中央、省和当地的主要节目，对低收入家庭给予优惠的资费政策，保证他们的基本收视需求。”

[1] 胡惠林：《文化政策学》［M］，247～263页，上海，上海文艺出版社，2003.

[2] 胡惠林：《文化政策学》［M］，264～286页，上海，上海文艺出版社，2003.

[3] 同上书，291～330页.

[4] 《中办国办印发国家“十二五”文化改革发展规划纲要》，见http：//www.gov.cn/jrzg/2012-02/15/content.206781.htm,2012年2月15日.

[5] http：//baike.baidu.com/view/7088637.htm，2011年11月4日.