作为一种现代政策形态，包括公共文化服务政策在内的公共文化政策，是公共政策的重要组成部分。因此，要分析公共文化服务政策，必须先对公共政策及公共文化政策等基本概念有所了解。
一、公共文化政策
（一）“政策”与“公共政策”
中国古代，并没有“政策”这一固定词组，只有“政”与“策”，是指治理国家、规范民众的谋略或规定。[1]到近代，中国人才开始使用“政策”一词。[2]英文中，“policy”（政策）一词源自“politics”（政治），指政府、政党等为完成特定目标所采取的计划、措施。[3]一般认为“政策”可泛指国家、政府等社会权威组织或其他机构、企业乃至个人为实现某一目标而制定的策略、计划、办法及其活动或执行过程。制定政策的原意是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，它在政治、经济、社会、文化等领域得到了广泛的运用。
“公共政策”与“政策”有所不同，传统的“政策”概念，可在广义上被理解为“在某一特定环境下，个人、团体或政府的有计划的活动过程”。[4]政策的主体，可以是个人、团体、企业、政党等。近代以来使用的“政策”，其实大多是一种“政党政策”，如《辞海》中对“政策”的定义是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”。而我们所说的“公共政策”（public policy）则是具有“公共性”的政策。
根据陈振明等学者的总结，“公共政策”具有如下特征：第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定和执行，政策体现了上述主体的意志，与个人、企业等做出的决定不同，它具有法定的权威性。第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定的目标或目的，具有明确的方向性。第三，公共政策表现为由一系列行为所构成的行动过程，是政府为解决特定的社会问题及调整相关利益关系而采取的政治行动过程。第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。政策总有具体的作用对象或客体，它规定对象应该做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。政策规定常带有强制性，它必须为政策对象所遵守。[5]总之，公共政策是政府有选择的管理行为、体现了明确的政治价值取向和对社会公共利益的权威性分配，具有权威的地位及普遍的效力。[6]
可见，“公共政策”是“政策”的一个特殊类型，作为一种现代政策类型，它是伴随现代政府的产生而出现的。戴维·伊斯顿指出，公共政策是“对全社会的价值所作的权威性分配”。[7]公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略；公共政策是管理部门为保证社会或某一区域向正确的方向发展的行动计划或方案。换言之，所谓“公共政策”，即社会公共权威组织在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则，用以规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行动规定或命令、国家领导人口头或书面的指示，政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。
（二）文化政策与公共文化政策
一般意义上的文化政策可追溯的历史很长。[8]广义的文化政策是指某一社会共同体，包括政府、部门或企业等社会实体为实现其目标而制定的措施，还可以是人们在处理文化事务的日常行为中所体现出来的“事实上的政策”，因此，它被视为“指导某一社会共同体处理文化事务的价值和原则”。具体来说，文化政策是一国政府对于文化艺术、新闻出版、广播影视、文物博物等领域进行行政管理所采取的一整套制度性的规定、规范、原则和要求的总称，是有别于科技政策、教育政策等其他领域的一种政策形态。[9]
目前常见的对文化政策的界定中，一般不区分“文化政策”与“公共文化政策”。例如联合国教科文组织在1967年召开的“24国文化圆桌会议”，得出一个关于文化政策的“最低限度的定义”：文化政策应该是指一个社会为了迎合某些文化需求，通过该时期可以取得的物质资源和人力资源的最优化调动，因而制定的有意的、特定的措施，以及干预的或不干预的行动的总和。[10]我国学者胡惠林认为，“文化政策是文化的政治表现形态，是国家形态下人类有意识的、自觉的文化统治行为和文化政治行为，反映的是一定阶级的文化权益、愿望、要求和目的，体现的是国家的文化意志”。“文化政策作为阶级和国家管理意志在文化领域里的集中反映，它是一定的阶级和国家、一定的政党和社会利益集团运用文化自我规范的客观规律，为实现一定历史时期的文化任务和文化目标而规定的文化行为准则和行为方向，是一定的物质生产方式所产生的利益和需要在文化利益分配领域中的政治表现和统一。”[11]
需要说明的是，在人类漫长的文化发展史中，文化政策往往以政党政策等形式出现，并与当时的社会、政治、经济政策密切相关，甚至成为政治的工具。例如我国秦朝的“焚书坑儒”，汉代的“独尊儒术”，既可视为一种文化政策，也是一种政治政策。第二次世界大战期间，意大利法西斯为了在思想上、精神上控制意大利人民，为法西斯政党利益服务，墨索里尼在其长达21年的统治中，始终利用一切机会推行公开的文化专制主义政策，提出政府的文化职能是“在政治和艺术家之间建立一种等级制度”；“艺术家应具有鲜明的政治性”等。[12]无疑，这也是一种文化政策，是其政党政策的重要组成。
为区别此类政策，本书研究的“公共文化政策”与传统的“政党文化政策”之间有本质的不同，表现为政策主体（一是合法拥有公共权力的政府，一是政党）、政策目标（一是公共利益最大化，一是政党利益最大化）、政策手段（一是以宪政法治为前提，一是人治色彩浓厚）的不同，以及在内容制定、手段选择等方面表现出来的差异。我们力图梳理的，是公共政策意义上的文化政策，即公共文化政策。
在区分公、私领域，实行宪政法治、推行市场经济的社会条件下，政府是有限政府，其可以干预公民文化生活的范围是有限的，政府的文化职能“只限于使用公币、公共场地进行或受到法例管制的文化活动，即‘公共文化’（public culture）的范围，在公共文化之外，政府能做的，一般只是在关键时刻，做道德与品味的表率，间接带引市民的文化修养”。[13]换言之，文化领域和其他领域一样，有一般意义上的“文化政策”及“公共文化政策”之分。所谓“公共文化政策”，即社会公共权威（通常是政府）在特定情境中，为达到一定的文化目标而制定的行动方案或行动准则；其作用是规范和管理公共文化事务，指导有关文化机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行动规定或命令、国家领导人口头或书面的指示，政府大型文化规划、具体行动计划及相关策略等；常常表现为国家或地区的重要领导讲话、文化规划、文化法规、文化经济政策等多种形式。[14]
其中，文化法规是关于文化艺术、新闻出版、广播影视、文物博物等文化领域的国家或地区性法规。例如法国于1913年颁布的《历史古迹法》；美国于1965年颁布的《国家艺术及人文基金法》；我国于1990年颁布的《中华人民共和国著作权法》等。当然，如同其他领域的法规一样，文化法规也存在不同的法律位阶，并依照法律位阶进行分层、分类而开展相关的司法实践。[15]随着文化全球化的加速，具有国际法意义的文化类国际公约也日益增多，如联合国大会于1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》，联合国教科文组织于2005年颁布的《保护和促进文化表现形式多样性公约》等，促进了全球文化政策的兴起。[16]
文化法规属于公共文化政策的一种，或者说是经过立法机构认可了的、具有法律权威性的文化政策。为维护文化政策的稳定性和权威性，一个重要的途径就是将其法律化，也就是文化立法。总的来看，文化法规为保护文化遗产、维护文化秩序、规范文化行为、资助文化艺术等提供着必不可少的法律保障。
（三）公共文化政策的目标
总结当代文化政策实践，公共文化政策的目标主要包括以下几个方面：
第一，总体目标：以文化发展为中心，充分运用各种政策工具，凝聚核心价值观，引导国家或地区社会全面发展，提高国家和地区的文化认同感、文化凝聚力和创造力。
第二，对外文化政策：应对全球化挑战，一方面要积极维护国家文化安全和国家文化利益，保护人类文化的多样性；另一方面要实现不同文化之间的相互理解和包容，促进不同文化的和谐共存。
第三，对内文化政策：发展公益性文化事业，提供公共文化服务，尊重、保护和促进公民的各项文化权利，包括文化创作和表达自由的权利，享受均等的基本公共文化服务的权利，以及参与文化活动、文化成果获得保护的权利。
充分认识艺术教育在提升公民综合素质、生活质量以及培养公民创造力等方面的综合作用，普及基本艺术教育，发展高等艺术教育。
以公共财政直接资助或鼓励社会资金投入的方式，保障和促进艺术创新，保障和促进人文社会科学的发展。
第四，文化遗产保护：保护和开发物质及非物质文化遗产，弘扬民族优秀文化，保护文化的多样性。
第五，文化与经济融合：充分认识文化创意产业在提升国家和地区的综合实力方面的重要作用，鼓励和扶持本国文化创意产业的发展，发挥其在创造财富、提供就业等方面的作用。[17]
延伸阅读4-1
文化政策的目标
1.通过文化策略引入社会和经济的发展政策来促进社会整体发展：包括交叉部门的政策和地区发展计划；
2.支持创新和公民参与文化生活：都市文化政策，适应青年和老年人文化需求的策略；
3.维护和保护有形和无形的文化遗产：文化景观、工业遗产或旅游方面新的遗产目录的确认；口头传说和传统表演艺术的注册；改善文化遗产的科学维护；在都市和地区发展计划中保护具有文化意义的建筑、遗址和景区；
4.促进多元化，信息社会中文化和语言的多样性：促进媒体的多元化；发展在公共广播、电视和互联网方面的社区、少数民族和语言的服务；建立数字化档案、博物馆、图书馆，以便公民接触相关文化内容；运用新媒体技术为儿童提供教育和培训；推进关于文化与其（通过新的电信服务和媒介的）传播之间关系的研究；促进正规和非正规教育中的文化内容，以及母语和外国语言的学习；
5.推进青年人间的文化：增进并增强儿童和弱势群体接受特殊的教育和文化需要的权利；鼓励青年一代欣赏现存的文化表达形式和文化内容的多样性；包括他们作为社区或公民组成部分的表达；
6.增强文化产业：制订国家的专门人才、文化行政管理人才和经营人才的培训计划；通过保护和增进创造者的权利来扶持艺术家、设计人员和手工艺者；
7.增强和扶持新兴的和传统的传媒：支持传媒在当地或全国的生产和发行；发展创新基金系统，促进私人与公共媒体之间首创精神的互补；支持接触新技术；
8.改进文化政策的国际合作和研究：支持发展中国家巩固其文化制度，培训文化专业人才；鼓励民间的和专业的文化政策研究网络的发展，增进文化部长在地区和国际层面上的磋商和合作；
9.动员更多的人力和财政资源发展文化：增加文化发展的投资；拓展文化活动的财政来源；促进文化发展的企业资助；发展公共捐助和能带来其他收入项目的文化制度。
资料来源：联合国教科文组织：《保护艺术表达和文化内容多样性文化公约草案初稿》。参见：http：//www.unesco.org.
（四）公共文化政策的类别
公共政策可根据不同的角度进行分类，如按其在政策体系中的重要性分为“元政策（政策的政策）、基本政策和具体政策”；按政策形式可分为“实质性政策和程序性政策”；按功能可分为“分配性政策与再分配政策”“管制性政策和自我管制性政策”“物质性政策和象征性政策”“涉公政策和涉私政策”等；按政策主体行政层级的不同分为“中央政策和地方政策”；按政策是否成文分为“成文的政策”和“不成文的政策”；按具体政策涉及的领域区分，如在文化领域可分为“文化艺术政策”“新闻出版政策”“文化市场管理政策”等。[18]
这里，我们根据文化政策的不同目标，来尝试进行一种简易的文化政策分类，将文化政策大致分为如下类别：
1.文化发展的总体政策：如文化发展战略、方针、原则、大型文化规划、各种都市文化发展计划等；
2.文化行政管理类的政策：包括文化管理架构的设立、文化事权的划分、文化组织的等级注册、文化经营许可证的审批、文化管理体制改革的配套政策等；
3.公益性（公共文化服务）的政策：包括公共图书馆政策、公共博物馆政策、文化遗产保护政策、艺术教育政策、语言文字政策、知识产权保护政策、公共文化设施政策、非营利文化组织的扶持资助政策等；
4.非（准）公益性文化服务（文化产业）——经营性文化产品生产和服务行业政策，包括文化市场准入政策、文化投融资政策、国家重点鼓励的文化产业类别及其优惠政策、文化市场监管政策、对外文化贸易政策等；
5.高雅艺术、专业研究及创作的政策：包括文艺创作、社科研究等的指导性政策、文化艺术赞助条例、人文社科基金的设立和使用、非营利文化组织的扶持资助政策等。
由于国情不同，世界各国公共文化政策的类别有一定差异。就我国情况看，按照目前的文化行政管理架构，我国的文化政策大致分为以下11类：
表4-1 我国公共文化政策分类表
就我国现阶段公共文化服务体系狭义界定的范围来说，我国公共文化服务类政策，主要涉及表4-1的第1、2、5、7、8、9政策类别，以及部分涉及第3、4、6类别。事实上，由于文化问题的复杂性，公共文化服务的相关政策与其他类别的公共文化政策存在很多交叉，另外一些未纳入文化政策系统的其他政策，如公共教育政策，因其富有文化内涵，影响文化生态，也可视为广义的文化政策。
二、公共文化政策过程
（一）公共文化政策的主体和形式
所谓“主体”是一个哲学概念，一般是指有意识、有实践能力、能够对客观事物进行主动认识和实践的人或群体。政策主体，简单讲即政策的制定者。一般而言，政策主体可以被简单地界定为直接或间接参与政策制定过程的个人、团体或组织。文化政策主体有权制定文化政策，确定文化政策的价值取向、目标、适用范围、针对人群、政策期限等。因此，文化政策通常代表的是文化政策主体的利益。
尽管在不同的国家、不同的历史阶段，文化政策主体会因社会政治制度、国家形式、政党制度、文化体制等政策环境的不同而存在差异，它们对政策制定过程的作用方式和影响程度也有所不同，但政策主体的构成因素并无大的差别，其主要构成因素均包括立法机构、行政决策机构（政务官系统）、行政执行机构（文官系统）、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。[19]一般而言，国家、政府作为公共部门，具有对文化资源进行权威配置的权力和职能，因此各级政府（包括其决策智囊机构），往往是文化政策的“决策中枢”，即政策主体。
就我国而言，具体的文化政策主体及公共政策形式主要包括以下几类：[20]
1.执政党
执政党是政策制定的核心力量。公共政策在很大程度上可视为执政党的政策。通过执政党实现对国家政权的有效掌握和对国家事务的有效管理，是现代民主和法治国家的主要政权形式。现代国家的政党制度多样，但无论是一党制还是在多党制，执政党均具有制定包括文化政策在内的一切国家政策的权力，从而获得制定国家文化政策的主体资格。由于我国宪法和法律规定实行中国共产党领导下的多党合作制度，这就决定了党在整个文化政策决策体系中居于主导地位，发挥着决定性作用，并规范和制约着其他文化政策主体。在实践中，党的文化方针、路线往往通过直接或间接的形式转化为国家文化政策。其直接形式是将党中央发布的政治文件以及党的主要领导人发表的重要讲话，作为党的基本政策，直接以公共政策的形式贯彻于社会生活的各个领域和各个方面。如党的十六大以来的党代会报告，其中关于文化的表述成为我国基本文化政策的依据，直接指导我国文化的改革发展。
从党的十三大开始，党在工作中强调“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序，变成国家意志”[21]。这里所谓法定程序主要有三种并形成了不同的政策形式：一是中共中央与国家其他机构联名发布的政策文件，如中共中央与国务院联名发布的决定、指示等，这种政策形式在我国政策制定过程中最为普遍，如2007年颁布了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》；二是中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体政策方案，并依照法定程序加以通过，如1982年邓小平在题为《精简机构是一场革命》的报告中提出机构改革的指导原则，会后国务院据此拟定了国务院机构改革的行动方案，并经全国人大常委会讨论、通过，以公共政策形式加以颁布；三是国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策。
2.人民代表大会（国家立法机关）
国家立法机关是有权制定、认可、修改、补充和废止法律的国家政权机关，是最重要的政策主体之一，其主要职责是立法，即通过制定法律使文化政策合法化。任何文化政策建议和主张，只有经过法律程序才能成为国家行为和国家意志，获得规范社会文化行为的合法性。现代国家的立法机关主要包括议会、国会、人民代表大会等。
在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政策制定的主要机关。全国人大及其常委会的主要职能是制定法律，如宪法，基本法及其他适用全国的法律（如环保、土地管理、文化等领域的法律），而地方人大及其常委会则制定地方性法规、自治条例或单行条例等。此外，全国人大及其常委会还拥有对国家行政、司法机关的监督、检查权，以确保行政、司法机关对相关法律和政策的贯彻执行。就文化法规来看，国家立法机关制定的文化法律和文化政策具有最高的法律效力，国家行政机关、司法机关制定的有关文化的法规和政策都不得与之相抵触，一旦抵触，国家立法机关有权予以纠正和撤销。
3.政府
政府即各级行政机关，是国家权力机关的执法机关，它直接执掌国家行政权，从事国家事务的管理，是国家意志的直接体现者。就文化领域来看，我国中央政府文化部门主要是国务院的文化行政部门——文化部、广播电影电视总局、国家新闻出版总署等。省、市、区等各级地方政府，则根据对口原则设有相应的文化行政部门。一般来说，政府及其文化行政部门根据国家权力机关制定的法律和政策及其赋予的立法权来制定文化管理规章和政策，具体引导、规范全体公民和所有社会组织的文化行为，处理和解决国家文化管理事务中经常发生的政策问题和文化矛盾，以确保国家文化意志的切实执行和国家文化事业的顺利发展，维护人民的合法文化权益和社会正常的文化秩序。
由于政府拥有对社会文化资源进行权威性分配的权力，国家文化行政机关制定和执行的具体文化政策，将直接影响各种文化利益的再分配、文化力量的均衡和一定时期内文化发展的速度与方向。因此，政府文化政策的正确、科学与否，对社会公众的文化利益维护和文化关系调整具有很大影响。
4.非官方参与者
文化政策制定中，也存在非官方参与者，包括利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等，相比官方决策者而言，尽管他们对政策制定过程的影响较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。其中，利益集团是由具有相同价值需求和利益诉求的个人所组成的团体或团体联盟，它们对公共政策的影响一般取决于团体的规模、资金及其他资源条件。当代社会发展的多元化趋势正在使得利益集团的种类增多、规模和活动方式多样化，成为公共政策制定过程中团体冲突博弈的重要力量。政党是利益集团的特殊类型，同样影响公共政策的制定。随着传播技术的发展，现代大众传媒在公共政策制定中的作用日益扩大，被称为“第四种权力”。思想库（thinktank）或脑库（braintank）是现代政策研究组织的别称，随着现代社会问题的高度复杂化，决策难度日益加大，思想库在公共文化政策决策中的作用日益重要，特别随着专业人士的介入，决策的质量不断提高。[22]
就我国情况来看，民主党派按照国家政治协商制度，协助参与了各级政府制定公共政策，各种文化企业、民间文化团体、文化政策研究机构、大众传媒、个人等在文化政策制定过程中的作用，尽管受到越来越多的重视，但也有待进一步发挥。
（二）公共文化政策的客体
客体是相对于主体而言的，指主体认识或实践的对象。“政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题及其目标群体。”[23]由此可见，公共文化政策客体是指公共文化政策的作用对象，即所要处理的文化问题及其目标群体。公共文化政策的客体包括：
1.文化政策问题
公共文化领域存在很多问题，但并非所有的问题都是文化政策问题，只有那些成为文化政策问题的问题，才成为公共文化政策的客体。根据文化的一般定义，文化问题主要指涉及社会和人们精神文化生活领域的各种问题，如文化权益的冲突、文化价值观的选择、文化秩序的维护、文化生态的保护等。而“文化政策问题”则是指由文化问题引发、产生并需要国家决策系统通过政策手段干预的问题，也即需要制定文化政策才能解决和处理的文化问题。
要确立一个社会问题是否成为政策问题并不是一件容易的事。文化问题能否成为文化政策问题需要审慎的分析判断。其中，既涉及对文化问题的客观了解，又涉及对文化问题的主观判断。一般而言，当一个文化问题涉及矛盾冲突尖锐、社会影响面较大，甚至影响国家和社会的文化进步与发展，或国家文化安全等公共文化利益时，才成为一个文化政策问题。当然，文化政策有不同的层级，文化政策问题也有不同的层级，有的是国家文化政策问题，有的是地方文化政策问题，而是否将一个文化问题最终确认为文化政策问题，由当时的政策主体判断确定。
2.文化政策目标群体
尽管文化政策种类繁多，政策目标各式各样，但它总是对一部分人的利益进行分配或调节，对其行为进行规范或指导。这些受文化政策影响和制约的社会成员被称为“文化政策目标群体”或“文化政策对象”。如果说“文化政策问题”是从“事”的角度对文化政策客体的界定，那么文化政策目标群体，则是从“人”的角度对文化政策客体的界定。
文化政策目标群体既是文化政策作用的对象，在某种程度上也对文化政策的制定发生作用。一种文化政策能否落实、政策目标能否实现，并不单纯取决于政策制定者和执行者的意愿，它与目标群体的态度有着直接的联系。目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素。因此，政策制定过程中，考虑政策目标群体的利益、需求、思想观念、身份认同、文化习惯、社会心态、成本收益衡量等十分重要。就公共文化服务来说，由于其固有的公共产品和公共服务性质，相关文化政策的制定，更应该充分考虑服务对象的需求。
（三）公共文化政策过程
文化政策与其他公共政策一样，有一定的“生命周期”，文化政策过程与其他公共政策的过程基本相同，主要包括政策制定、政策执行和政策终止三个阶段。在这一过程中，政策主体围绕文化政策问题，制定出相应的文化政策，并由相关政策执行主体付诸实施，当文化政策的目标已经实现或者被发现与时代发展、与特定政策对象或与其他更重要的政策措施等不相适应、矛盾冲突时，需要及时终止文化政策。
图4-1 公共政策的生命周期模型[24]
公共文化政策过程具体包括如下环节：（1）分析、确认公共文化政策问题；（2）建立政策议程；（3）提出政策方案；（4）进行政策方案的评估与选择；（5）执行政策；（6）政策执行效果评估；（7）政策的调整与改变；（9）政策的终结。
我国现行公共文化政策（包括公共服务政策），大多经过上述环节研究制定、出台实施或调整终止。当然在某种情况下，当中的某些环节可能会被简化。
三、文化制度安排
（一）制度
“制度”是个重要的社会科学概念，泛指规则或运作模式。人类一切有组织的活动，无论体育运动还是经济运行活动，都需要一定的“游戏规则”。一种制度即一种规范个体或组织行为的社会结构或游戏规则，“制度”的概念被广泛应用到社会学、政治学及经济学等研究领域中。
在中文里，“制度”是个古老的概念，《易·节》中有：“天地节，而四时成。节以制度，不伤财，不害民。”孔颖达疏中谓：“王者以制度为节，使用之有道，役之有时，则不伤财，不害民也。”王安石《取材》：“所谓诸生者，不独取训习句读而已，必也习典礼，明制度。”总之，我国古代，“制度”指一定的规格或法令礼俗，其中“制”指规范，就是规定“应该做什么”或“不许做什么”；“度”则是“应该做什么”或“不许做什么”的标准、尺度。现代汉语中的“制度”概念与古代相差不远，认为“制度”一般指在特定社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律、戒律、规章等的总和，或者说是国家机关、社会团体、企事业单位，为了维护正常的工作、劳动、学习和生活秩序，保证国家各项政策顺利执行和各项工作正常开展，依照法律、法令、政策而制订的具有法规性、指导性与约束力的规则或规则系统。
英文institution或system可对应中文“制度”或“体制”，其一般含义也是指要求社会成员共同遵守的规章或准则。著名新制度经济学家道格拉斯·诺斯认为：制度是一个社会的游戏规则，更规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些“制约”。制度由三部分构成，即正式规则、非正式规则和规则的执行机制。“正式规则”又称“正式制度”，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列政治、经济规则与契约等法律、法规，以及由这些规则构成的社会等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则（政策）与个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束；“非正式规则”又称“非正式制度”，是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；“实施机制”是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环，这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。[25]
制度也可以分为“制度框架”（结构）、“制度体系”和“单项制度”。制度框架是一个社会中正式的和不正式的制度安排的总和。如诺斯就认为，“人类搭建的支撑结构——制度可以分为三大框架，即（1）政治结构，它界定了人们建立和加总政治选择的方式；（2）产权结构，它确立了正式的经济激励；（3）社会结构，包括行为规范和习俗，它确立了经济中的非正式激励。”[26]制度体系则是某类制度的总称，如市场经济制度，就是一种关于经济活动的制度体系或曰总体制度，在这个制度体系中，有很多“单项制度”，如税收制度等。“文化制度”也是一大制度体系，“公共文化服务制度”则是其中的一类制度，往下当然还可以对该类制度进行更细致的划分——如文化场馆的免费开放制度等。所有各类制度，都无不蕴含、凝聚了一定社会历史阶段的某种价值观、管理理念和规则，而良好制度的正常运行，则为人类社会秩序的确立及其健康发展提供了必不可少的保障。由于制度的重要性，近30年来，从新制度经济学、新制度主义政治学到文化领域，制度研究几乎在所有的社会科学中都获得了广泛的重视。[27]
（二）“制度安排”或“制度设计”
设计、采用不同的制度，以规范组织及个人行为，减少不确定性、不稳定性，降低交易风险和成本，即不同的“制度安排”或“制度设计”。不同的“制度安排”即约束特定行动模型和关系的一套行为规则。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度如家庭、企业、工会、医院、大学、政府、货币、期货市场等。相反，价值、意识形态和习惯则是不正式的制度安排的例子。[28]其中，正式制度表现为相关的政策法规、规章、实施细则等，是可以人为地依据一定的价值观、理论模型等来设计、安排或改变的；而非正式制度，则是人类长期历史中不同族群在特殊文化背景影响下通过“自然”代际传递而积淀形成的，表现为一些信念、价值观、自愿遵守的道德规范等，难以人为安排或设计。“尽管正式制度可以通过法令来改变，但是非正式制度的演化方式却很难完全理解，人们也很难控制非正式制度的演化。”[29]因此，一般所说的“制度安排”或“制度设计”，主要是指对正式制度的设计或安排，或者说是对正式规则，即相关法律法规、政策、章程、公约等的设计与安排。
（三）文化制度安排
文化领域与其他领域一样，也有不同的制度安排。文化制度安排中，同样有正式制度和非正式制度。前者即文化政策法规，以及在文化政策法规规定之下形成的文化管理体制和运行机制、文化发展模式。后者则包括文化价值观、信念、人们自愿遵守的文化习俗等。文化制度的功能主要体现在：制定管理文化事业的方针政策和法律、法规；规范全国的文化机构、文化组织、文化人在文化生产、文化传播、文化活动中的行为。[30]换言之，所谓“文化制度安排”或文化制度设计，即在一定的文化价值观统领下，制定公共文化政策、设计建立文化管理体制机制、分配文化管理权力、确定部门及机构职能、配置文化资源、管理文化事务、生产和供给文化产品与服务的系列规则安排或设计。
公共文化服务是文化事业的重要组成部分，公共文化服务体系涉及公共图书馆、文化馆、广播电视、群众文化等多个领域，需要责任主体、供给主体协同合作，其供给、支出、消费、增长等也需要遵循一定的“游戏规则”，因此，公共文化服务体系建设中也存在制度设计与安排等问题，需要依据国家宪法，借助系统论等理论，制定必要的政策法规、出台相关规章制度与行政程序，来确立公共文化服务发展的法理依据与战略地位，安排公共文化产品与服务的供给，并完善各类文化服务的流程、质量、绩效评估等各个环节的管理。关于公共文化服务的制度安排，我们将在本章第三节详细讨论。
总之，基本的文化理念、文化政策是建立良好的公共文化服务体系管理体制和运行机制（制度）的前提和基础，反过来说，良好的文化管理体制和运行机制（制度）是文化理念、政策得以落实的依托。
这里，顺便解释一下“顶层设计”这一概念。近年来，中央多次提出要重视改革的顶层设计和总体规划，努力在重点领域和关键环节取得突破。那么，什么是“顶层设计”呢？著名学者汪玉凯先生指出：所谓“‘顶层设计’本身是一个系统工程学的概念，意思是从高端开始的一种总体构想，强调的是一项工程‘整体理念’的具体化。就是说，要完成一项大工程，就要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，成为政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。从我国实践看，顶层设计在前些年的电子政务建设中被广泛应用，后经由国家‘十二五’规划、中央经济工作会议等文件引入改革领域。……所谓改革的‘顶层设计’，实际就是对未来改革的整体谋划。也是从人民的最高利益出发，站在国家的层面，对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，作为制定具体改革政策的依据，从而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。”[31]无疑，以制度研究的视角看，顶层设计也可以说是一种高屋建瓴地从全局性、关键性的“顶层”（根本问题）出发，对所需要解决的问题进行总体的、长远的制度设计或制度安排。
顶层设计概念同样也可用于文化领域。我国文化领域在改革开放后，实现了与政治领域的“适度分离”，开始了适应市场经济体制和建设有中国特色社会主义文化的新旅程。[32]改革开放30年来，文化领域出台了种类、数量繁多的政策法规，原有的制度、规则都在经历前所未有的变革。随着我国经济社会的迅速发展和国际文化竞争态势的加剧，文化体制改革如何深化、文化领域如何进一步扩大开放等问题，都存在需要加强制度设计的问题。怎样从“顶层设计”出发，出台重大政策法规，创新文化体制机制，完善文化政策，提高文化制度安排的科学性、系统性、协调性，还需要进一步努力。因此，随着制度设计、顶层设计等理念的重要性日益被认识，并受到文化管理者的重视，相关理论和方法也被用于文化领域的改革发展。
[1] 在古汉语中，“政”和“策”是分开使用的。“政”，通常指“政治”“政事”“政权”“正义”等。如《论语》说：“不在其位，不谋其政。”《说文解字》注：“政者，正也。”《左传》曰：“政以正民。”《周礼》曰：“建邦之六典……四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民。”古汉语中的“策”有两个词义与政策有关：一是“策书”，相当于今天的“政令”“文件”“规定”。《释名》注：“策书教令于上，所以驱策诸下也。”二是计谋、对策、谋略，如《战国策》的“策”，讲的就是战国时代各国发生事情时所采取的各种计谋和对策。见http：//www.110.com/falv/xingfa/xingfalunwen/2010/0715/100600_2.html，2010年7月15日.
[2] 有人认为“政策”一词是从日本转译来的。日本明治维新后，接受西方文化，将“policy”译为“政策”，传入中国。也有人认为，它可能是由在中国生活的西方人翻译出来的。中国人中较早使用该词的是梁启超，如在写于1899年的《戊戌政变记》中，他认为“中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣”。孙中山随后在文章中也使用“政策”，该词开始流传开来。胡宁生：《现代公共政策学》［M］，4页，北京，中央编译出版社，2007.
[3] 西方的“政策”概念可追溯到古希腊和文艺复兴时代的政治理论中，随着近代欧洲国家和政党的大量出现而获得广泛使用。在早期的使用过程中，政策一词与“政治”“行政”等是混用的，如牛津英语词典对政策的解释是：“政治的睿智、治国的本领、慎重的引导、权术以及被政府与党派采购的行为。”第二次世界大战后，政治家和理论界对国家、政治与行政都倾向于一种合法化的表达方式，不少民主国家更希望通过政策去解释其合法化的制度体系，政策概念开始被重视并与其他概念区分开来。张金马：《公共政策分析——概念、过程、方法》，39页，北京，人民出版社，2004.
[4] [美]J.E.安德森：《公共决策》［M］，3页，北京，华夏出版社，1990.
[5] 陈振明：《公共政策学》［M］，4～5页，北京，中国人民大学出版社，2004.
[6] 陈庆云：《公共政策分析》［M］，4页，北京，中国经济出版社，1996.
[7] 转引自张金马：《政策科学导论》［M］，17页，北京，中国人民大学出版社，1992.
[8] 我国文化机构和政策可以说早在商周时代就已经出现，如据《周礼》记载，商周时期就已形成以“大司乐”为首脑的音乐机构，人数达千人以上，分设官吏进行管理。参看黎国韬：《古代乐官与古代戏剧》［M］，7页，广州，广东高等教育出版社，2004。西方也早在古希腊时期就出现文化管理机构和政策措施，如雅典城邦政府直接组织管理戏剧的创作、演出等。参看廖可兑：《西欧戏剧史》［M］，2页，北京，中国戏剧出版社，1981.
[9] 胡惠林：《文化政策学》［M］，1页，上海，上海文艺出版社，2003.
[10] 原文是：“Cultural policy’ should be taken to mean the total of the conscious and deliberate usages action or lack of action in a society ,aimed at meeting certain cultural needs through the optimum utilization of all the physical and human resources available to that society at a given tine.” Cultural Policy, A Preliminary Study（Paris：UNESCO,1969）,p.10,转引自何志平、陈云根：《文化政策与香港传承》［M］，65页，北京，中华书局，2004.
[11] 胡惠林：《文化政策学》［M］，4页、10页，上海，上海文艺出版社，2003.
[12] 金重远：《炮火中的文化——文化和二次世界大战》［M］，3页，杭州，浙江人民出版社，1991.
[13] 何志平、陈云根：《文化政策与香港传承》［M］，65页，北京，中华书局，2008.
[14] 毛少莹：《公共文化政策的理论与实践》［M］，6～8页，深圳，海天出版社，2008.
[15] 在一国同一法域之中，法律体系呈现出纵横交错的特征。在单一制国家结构中，为了维持法律体系的内在统一，不但各种法律部门在横向上要相互衔接，而且各种法律渊源在纵向上要保持协调。从法的效力上看，一切法律渊源都具有法的形式效力，其效力本身并不存在差异，但不同渊源的法律规范却存在等级，即所谓法律位阶，它是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法。在我国，按照《宪法》和《立法法》规定的立法体制，法律位阶共分六级，从高到低依次是：基本法、普通法、行政法规、地方性法规和规章等.
[16] 毛少莹：《文化全球化与文化的全球主义的兴起》，见张晓明等主编：《中国文化产业蓝皮书》［M］，北京，社会科学文献出版社，2010.
[17] 参看陈鸣：《西方文化管理概论》［M］，108～109页，北京，书海出版社，2006；毛少莹：《公共文化政策的理论与实践》［M］，10页，深圳，海天出版社，2008.
[18] 参看张金马：《公共政策分析》［M］，44页，北京，人民出版社，2004；谢明：《公共政策导论》［M］，33～40页，北京，中国人民大学出版社，2012.
[19] 张金马：《公共政策分析》［M］，291页,北京，人民出版社，2004.
[20] 以下关于公共文化政策主体的介绍，主要参看胡惠林：《文化政策学》，（29～33页）以及张金马：《公共政策分析》（296～300页）的相关论述.
[21] 《中国共产党第十三届全国代表大会文件汇编》［M］，36页，北京，人民出版社，1987，转引自张金马：《公共政策分析》［M］，296页，北京，人民出版社，2004.
[22] 张金马：《公共政策分析》［M］，300～304页，北京，人民出版社，2004.
[23] 同上书，306页.
[24] 本图选自张金马：《公共政策分析》，313页，北京，人民出版社，2004.
[25] [美]道格拉斯·诺斯：《理解经济变迁过程》［M］，45～46页，北京，中国人民大学出版社，2008.
[26] 同上书，46页.
[27] [美]道格拉斯·诺斯：《经济史中的结构与变迁》［M］，陈郁、罗华平等译，上海，上海三联书店，1991；任俊志、任军锋、朱德米编译：《新制度主义政治学译文精选》［M］，天津，天津人民出版社，2007；洪子诚：《问题与方法——中国当代文学史讲稿》［M］，北京，生活·读书·新知三联书店，2002；陈平原：《20世纪中国小说史》［M］，北京，北京大学出版社，1989；蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制研究》［M］，上海，上海人民出版社，2010；王本朝：《中国现代文学制度研究》《中国当代文学制度研究》［M］，北京，新星出版社，2007；张利群：《文艺制度论》等.
[28] 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱使性变迁与强制性变迁》［M］，见《现代制度经济学》［M］（下），260页，北京，北京大学出版社，2003.
[29] [美]道格拉斯·诺斯：《理解经济变迁过程》［M］，47页，北京，中国人民大学出版社，2008.
[30] 蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制研究》［M］，2页，上海，上海人民出版社，2010.
[31] 汪玉凯：《准确理解顶层设计》，见http：//www.people.com.cn/h/2012/0326/c25408-3960222313.html，2012年3月26日.
[32] 毛少莹：《中国文化政策30年》，见http：//www.ccmedu.com/bbs35_75790.html?1348198317，2008年11月11日.