一、文化权利与政府公共文化服务责任

在人权的历史演变中，人们力求实现人类的人格完整、自由和平等。经过近几个世纪的努力，基本形成了关于人权与人权保护的国际规范体系。文化权利是人的基本权利的重要组成部分。文化权利主要包括：人人有参与文化生活的权利；享受科学进步及其应用产生的福利的权利；作者对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，有享受保护的权利;有进行科学研究和创造性活动的自由等（参见本书第二章）。

有人享受权利就要求有人承担责任，公民的权利规定了政府的公共服务义务，实现公共服务权利是政府的首要责任。政府的公共服务义务包括如下内容：政府要尊重公民的公共服务权利，尊重个人拥有的资源、个人寻找工作的自由、采取必要行动和利用必要资源的自由；政府要保护公民的公共服务权利，防止公民的自由受到侵害；政府要通过促进和直接提供权利的方式实现公民的公共服务权利，如社会救济、义务教育、公共文化服务等，从而逐步达到公民公共服务权利的充分实现。就文化领域而言，政府则应该根据公民文化权利的需要，提供必要的公共文化服务，逐步推动公民文化权利的充分实现。

实现文化权利，必须有一系列相应的产品、服务及保障措施。《经济、社会、文化权利国际公约》指出，要确保文化权利的充分实现，各成员国应采取各种必要的措施。世界各国在确保文化权利实现的过程中，采取了一系列措施，这些措施主要有：加大对文化事业的资金投入，促进文化发展和大众的文化参与；加大文化基础设施建设力度，确保文化服务的数量的增长与人们更便捷地接触文化，如出版更多的书、建立更多的图书馆与博物馆、拥有更多的电视机、发行更多的报纸杂志等；促进文化多样化与文化自由，促进文化认同；国家有义务尊重个人主张和发展其所喜欢的文化，包括语言、宗教、传统和习惯的权利；保护和展示文化遗产；立法保护艺术创造与表演自由，确保个人自由创作文化产品的权利，以及所有人通过博物馆、音乐会、剧院、图书馆等自由地利用这些作品的权利；促进文化艺术领域的专业教育等；国家应提供人们享有的参与文化的权利的条件，包括建立或保留促进大众参与的文化中心、博物馆、图书馆、剧院、电影院以及传统艺术机构的设施，以及采取措施保护、发展和传播文化。

二、公共文化服务的公共产品属性

1.公共产品的内涵与分类

（1）公共产品的概念与特点

公共产品是用于满足社会公共需要的物品或劳务。整个产品世界可以分为两类：一类是私人产品，如服装、食品等，用于满足个人消费需要；另一类是公共产品，如国防、治安、城市污水处理等，用于满足社会公共需要。严格地说，公共产品是区别于私人产品，具有非排他性和非竞争性，用于满足社会公共需要的物品或劳务。

公共产品具有非排他性和非竞争性。公共产品的非排他性也称为消费上的非排斥性，即当某人消费这类产品时，他无法排斥其他人也同时消费这类产品；即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥；公共产品的非排他性使它具有公共性，这类产品具有极大的外部收益，是一种人人都有权使用、人人都获益的产品，从而体现了全体居民的共同利益。

公共产品的非竞争性是相对于私人产品具有的竞争性特点而言的。私人产品具有消费上的竞争性，竞争是指获得消费权利时要经过价格竞争，也就是出价最高的人将获得消费的优先权；竞争性的另一特征是边际生产成本不为零，因为社会每生产一件产品都是要付出成本的，如果你要增加消费，就必须付出更多的钱。而公共产品则在消费上具有非竞争性的特点，可以为许多人同时享用，也可以反复消费，其边际消费成本为零，每增加一个消费者并没有引起总成本的增加；公共产品的生产成本是很高的，但由于它具有非竞争性，可以为许多人同时享用，因而每个人所分摊的费用并非一定很高，因而，公共费用最好是由所有居民共同分担；同时，公共产品具有非排他性，这就意味着它既可以为许多人同时消费，也可以反复消费，因而其利用效率远远高于私人产品；由于公共产品具有消费上的非排他性，不管是否付费，都可以获得消费收益，就会出现“免费搭车”现象，因而，公共产品的生产费用一般采取税收方式强制性地分摊。

（2）公共产品的分类

公共产品具有非排他性和非竞争性，这是就公共产品的总体而言的，但是，并非所有的公共产品都完全具备这两个特点。根据公共产品的性质，可以将公共产品分为纯公共产品与准公共产品两大类。

纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性的公共产品，如：国防、国家安全、社会综合治理；行政管理、司法管理、立法；环境保护、基础科学研究等。

准公共产品是指只具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个特点，另一个不具备，或者不完全具备；或者虽然两个特点都不完全具备，但具有较大的外部收益的那些产品。如教育产品，具有非排他性特点，而不完全具备非竞争性的特点，但是具有较大的外部收益；大多数公共工程如公路、桥梁等具有非竞争性特点，而不完全具备非排他性特点；医疗卫生产品的非排他性和非竞争性特点不充分，但具有较大的外部收益。

私人产品也可以根据其性质分成纯私人产品和俱乐部产品两种。纯私人产品是指完全具备排他性和竞争性特点的产品，由于这类产品只适宜市场供给，因而又称为市场产品。俱乐部产品是指具有私人产品的特点，但又不十分强烈；或者虽然具备准公共产品的某些特征，但受益范围较小，如行业协会、读书社等。

（3）公共产品与公共服务

所有的公共产品都是公共服务。但是，“公共服务”概念比公共产品广泛，一些公共服务具有公共产品的性质，这些公共服务的成本不可能通过向消费者收费而收回，必须由国家收费或接受捐赠；如果要通过公共服务的提供者向使用者收费来收回成本，就会导致公共服务的供给不足。因而，公共服务首先具有公共产品的特征。但是，公共服务基于公平性的考虑，其内涵比公共产品广泛，公共服务是在社会福利最大化意义上的公共产品，隐含着价值观的判断，即什么东西应该由政府提供；如医疗服务消费具有竞争性的特点，但是在社会发展与进步的意义上来说，政府应当提供或部分提供医疗公共服务。因而，政府对医疗服务提供补贴，主要是因为对收入不平等的后果的关注。同时，一部分公共服务还具有正的外部性，如义务教育，儿童接受良好的义务教育不仅对本人及其家庭有益，对整个社会和民族也有益。

2.文化的属性与公共文化服务的公共产品属性

文化是人类物质文明和精神文明的总和，是在一定的物质资料生产方式基础上产生和发展的精神生活方式的总和。在现代社会，文化事业活动的内容日益丰富，在社会生活中占有重要的地位。文化服务是准公共产品，主要体现在文化服务具有一定的非排他性、一定的消费竞争性和外部收益性。（1）一定程度的非排他性。在一定范围内，一个人消费文化产品如听广播、看电视等，并不排斥其他人同时消费，因而，文化服务具有一定限度内的非排他性。（2）一定程度的消费竞争性。在文化服务供给能力有限的情况下，会产生需求竞争，如优秀或可视性强的演出和影视作品、时尚的娱乐项目等的消费就存在竞争，因而，文化产品具有一定的消费竞争性。（3）外部收益性。文化服务具有社会功能，具有外部收益性；公众在消费文化事业产品后，精神享受和文化娱乐的需求得到了满足，提高了文化素质，为激发创造性和积极性提供了重要条件，促进了自身的全面发展；共同的优秀文化遗产通过文化活动得到了继承和发展；文化产业还是现代社会经济发展的一个增长点。总之，一个国家或地区的文化事业的发展水平是其社会经济发展水平的重要标志和文明程度的重要体现。

公共文化服务是文化服务的重要组成部分，具有文化的属性，但公共文化服务主要体现的是文化的公共属性。“公共文化服务”是由政府公共文化部门、文化事业单位或其他社会主体提供的，为实现公民文化权利、满足社会公共文化需求而提供的文化产品、服务行为的总称。公共文化服务主要包括公共文化设施、公益性文化产品、公益性文化活动及相关文化服务等内容。其中，公共文化设施包括图书馆、博物馆、文化馆（站、室）、纪念馆、美术馆、非物质文化遗产馆（传习所）、科技馆、青少年宫、文物保护单位、文化广场、广播电视台（站）等；公益性文化产品包括文艺作品、藏书藏品、出版物、影视广播节目等；公益性文化活动包括文艺演出、图书阅览、群众文化活动、陈列展览、文化艺术教育、影视广播节目播放等。公共文化服务事业与经营性文化产业相区别，主要着眼于社会效益，为全社会提供非营利性的公共文化产品与服务。

公共文化服务具有鲜明的公共产品特征。第一，公共文化服务是一种基本公共产品，涉及人民群众的基本文化生活需要。公益性文化活动是以满足社会成员的基本的文化生活需要为目标，着眼于提高全体公众的文化素质和文化水平，既给公众提供最基本的文化精神享受，也是维持社会生存与发展所必需的文化基础与条件。公益性文化事业主要包括公共图书馆、博物馆和纪念馆、群众艺术馆、文化站等公众文化事业等。第二，公共文化服务具有正的外部性或外部正收益。公共文化服务是积累精神资本、促进人力资本发展的重要途径，是提高民族素质、激发民族创造活力的重要手段。公共文化产品作为人的精神活动的产物，有着历史的、伦理的、审美的多重精神内涵，负载着真、善、美的价值取向，对公民思想道德和科学文化素质有重要影响。特别是公益性文化事业直接为公众服务，具有全民性和健康文化价值的导向性，其存在和发展对于满足人民群众日益增长的精神文化需求，对于提高民族素质，促进经济发展和社会全面进步，具有重要作用。

三、政府的公共文化服务责任

由于文化属于上层建筑领域，具有社会性和思想性合一的特点，对社会发展具有重要作用，因而政府必须介入公共文化领域，提供公共文化服务。政府提供公共文化服务的必要性主要体现在以下两方面。第一，公共文化服务主要是满足社会全体成员基本的文化需要，具有外部性，政府应该代表社会对公共收益支付必需的费用。如一些代表国家意识形态和主流思想的重要报刊、反映国家科学文化事业水平的理论性较强的刊物，具有十分突出的外部收益，且本身不具有经营能力，故应该由政府代表社会对这一收益支付费用。第二，公共文化是一种精神产品，具有特定的思想观念和价值，因而，任何一个国家的政府都会对文化事业产品的生产进行必要的引导和管理。

政府公共文化服务责任主要体现在如下方面。

1.确定文化发展战略与目标，制订公共文化政策

政府作为公共权力部门，其承担的公共责任要求，需要由政府组织研究提出与国家经济社会发展总目标相适应的共同价值观念与文化发展战略，并依此制订相应的文化政策，为公共文化服务体系的完善提供科学的政策依据。

2.制定公共文化服务发展规划，确定在一定时期内公共文化服务的发展规模和所应有的水平公共文化服务发展规划、发展规模和水平也需要由政府负责研究确立。公共图书馆、展览馆、博物馆等公众文化事业设施的建设，必须根据整个国家文化发展的总体需要和不同地区的具体情况，确定合理的发展规模与水平，并合理配置资源；又如电视、广播等社会效益和经济效益都很强的文化事业，覆盖面广、建设投资大，因而必须有合理的布局。这些，都必须由政府组织完成。

3.建立由政府、非政府组织和个人共同参与生产的多元主体生产模式发达国家和地区的公共文化产品的生产经验表明，应建立由政府、非政府组织和个人共同参与生产的多元主体生产模式。其中，政府保证基础和重点公共文化产品的生产，以公共财政支出作为主要经费来源，如公益性文化事业（公共图书馆、纪念馆等）、国家电视台、重要的报刊、重点艺术团体等。主要由非政府组织或私人生产并主要由非公共财政支出来承担经费的文化事业，包括娱乐业、音像影视、一些报刊，在一些国家还有私人开办的电视台等。政府对公共文化产品生产过程的管理并不是介入生产过程，而是在尊重文化产品生产规律如艺术作品创作规律的基础上，对文化产品的生产进行必要的、严格的管理，并通过政府和非政府组织的一定的活动方式如评奖、投入政策上的优惠等，积极鼓励、支持符合公众需要和社会文化发展方向的文化产品，抵制落后的、不健康的文化产品。

4.进行公共文化服务的财政投入

公共文化服务的财政投入是公共文化事业发展的重要保障，政府必须对各类公益性文化活动与非营利文化项目提供财政支持，资助各类公共文化服务主体，确保公共文化服务的公平公正。同时，要鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设，制订社会捐赠的相关税收优惠减免政策。

5.建立公共文化服务的制度与规则

政府要完善公共文化活动方面的各种政策法规与制度平台，完善公共文化服务的发展指标并对其进行绩效评估，以更好地促进公共文化活动的开展。

延伸阅读3-3

建立、健全公共文化服务体系扩大公共文化产品和服务的供给

2012年7月19日，国务院对外公布我国首部国家基本公共服务总体性规划《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》），《规划》第十章提出，国家建立公共文化体育服务制度，保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动和体育健身等权益，指出围绕社会主义核心价值体系和满足城乡居民精神文化需求的要求，坚持公益性、基本性、均等性、便利性，建立、健全公共文化服务体系，扩大公共文化产品和服务的供给，推进全民健身公共服务体系建设的重点任务。

——公益性文化。继续实施文化惠民工程，以农村基层和中西部地区为重点，加快公共文化基础设施建设。推进建立公共电子阅览室和未成年人公益性上网场所。促进城乡基层公共文化服务资源的共建共享。逐步实现公共文化场馆向全社会免费开放。推动文化科技卫生“三下乡”“送欢乐下基层”等活动制度化，充分发挥流动文化服务车、流动电影放映车的作用。广泛开展社区文化、村镇文化、校园文化、家庭文化等群众性文化活动，积极开展面向农民工和残疾人等群体的公益文化服务。完善公益性演出补贴制度。加大对地方特色和民族特色文化的支持力度。加大文化和自然遗产、非物质文化遗产保护力度，逐步提高面向公众开放、展示的水平。

——广播影视。加强农村基层广播电视和无线发射台站建设，全面解决20户以下已通电自然村“盲村”广播电视覆盖。加强直播卫星平台建设，在有线网络未通达、无线网络不能覆盖的农村地区开展直播卫星公共服务。提高少数民族语言广播影视节目译制、制作、播出及传播覆盖能力。继续推进农村电影数字放映，将观看爱国主义教育影片纳入中小学教育教学计划。鼓励电影企业深入城乡社区、厂矿等开展公益放映活动。积极推进国家应急广播体系建设。加强地面数字电视建设，逐步完成地面模拟信号向数字信号的转换，不断提高无线广播电视公共服务的质量和水平。

——新闻出版。广泛开展全民阅读活动，逐步扩大基本免费或低收费阅读服务范围。继续加强农家书屋和城乡阅报栏（屏）建设，合理规划布局建设农村和中小城市出版发行网点。推进公益性数字出版产品免费下载、阅读和使用。大力扶持少数民族出版物的翻译和出版，积极开展少数民族文字书报刊赠送活动。

资料来源：《建立健全公共文化服务体系扩大公共文化产品和服务的供给》［J］，载《中国文化报》，2012-07-27.