公共服务（Public Service）指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。公共服务的目标是平等地解决社会成员的基本生存、基本生活问题，平等地改善公民的生活状况、提高公民的生活质量、造就精神心理健康且有能力的公民。

一、市场失灵与政府公共服务

从广义而言，政府公共服务职能的存在是因为市场失灵的存在，政府公共服务是政府为弥补市场失灵而采取的各种干预手段。在市场经济条件下，政府职能定位的基本依据是：政府要顺应市场，为各类产权主体实施平等的法律保护、提供无歧视的公共服务、进行无差别的公共管理、履行有效的市场监管职能；在市场有缺陷的地方，政府要充分发挥作用，政府要弥补市场失灵。

市场经济并非是完美无缺的，它毕竟是一种把外部强制减少至最低限度的一种机制，因而，单纯的市场机制具有一定的局限性或缺陷，也就是存在着市场失灵。所谓“市场失灵”，是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状态。如单纯的市场调节会导致收入分配中的严重两极分化并影响社会公平与稳定，市场不能自动地给社会提供充足的公共产品和公共服务等。市场失灵的存在，决定了单纯的市场调节难以保证资源配置的合理化，也难以保证经济社会的协调发展，这就决定了市场经济条件下政府作用的范围和内容。也正是由于市场失灵的存在引起了政府干预，因而，现代市场经济国家都把市场失灵作为确立政府职能的基本前提。正是在这一意义上，有些经济学家从市场失灵需要政府干预的角度来定义公共服务，如Paul A.Grout和Margaret Stevens指出：“公共服务是指给公众提供具有如下特征的任何一种服务：在这些服务的提供中存在着潜在的、严重的市场失灵，这说明了政府干预的合理性，政府干预的方式包括生产、资助和监管。”

依照竞争的平等性、市场效率和分配公平这三条判断标准来看，市场失灵主要表现为垄断、宏观经济失衡、不能有效提供公共产品、外部不经济问题和收入分配不公平等。因而，需要政府发挥公共服务职能予以弥补。

第一，垄断导致竞争失灵，因此，需要政府干预以确保竞争的真正实现。市场机制的有效作用是以充分竞争为前提的，但是在现实经济生活中，自由竞争的结果往往会导致垄断的产生。不受限制的竞争可能反而会导致对竞争的破坏，而竞争者也完全可能会由于合并或者串谋而结束竞争，这样，通过市场机制达到资源优化配置的目标就难以实现。因此，需要政府制定反垄断法，根据不同行业、不同部门的具体情况，遏制垄断行为的出现和发展。

第二，市场调节不能解决宏观经济的平衡问题，因此，需要政府干预保持经济稳定。由社会总供求失衡引起的经济衰退、失业和通货膨胀等宏观经济问题，单纯依靠市场机制难以很好解决。市场调节资源配置是通过供求关系和价格的波动来实现的，这种调节是一种事后调节，带有一定的自发性、盲目性和滞后性，特别是在市场不完善的情况下，价格对于供求的调节，从不平衡到平衡往往需要一个较长的过程，这期间会产生严重的生产过剩和通货膨胀问题，造成生产浪费，影响资源的有效配置。商业性经济周期总是上下波动的，暴涨之后是暴跌，政府可以通过制定财政预算、货币政策以及工资和物价的调控等政府行为予以缓和。因此，政府要负责对国民经济的发展速度、结构及方向进行宏观调控，正确制定并实施财政政策、货币政策、产业政策、物价政策、外贸政策等，以保证社会经济的协调稳定发展。

第三，市场不能有效地解决某些“公共产品”与“公共服务”的供给问题，因此，需要政府提供公共产品与公共服务。“公共产品”是指具有共同受益或联合消费特征的物品或劳务（参见本书第一章）。由于这类物品或劳务所提供的效用不能分割成若干单位，从而不能向个人或企业出售，也不能为其定价，导致市场供给失效。如国防、公安、司法等公共产品因为其应用的广泛性、不可分割性以及非排他性，使得以价格为核心的市场不能使其生产和供给达到最优，只能由政府部门承担责任。因此，政府必须通过财政集中资金进行投入，以保障公共产品与公共服务的供给。

第四，市场不能有效解决“外部不经济”问题，因此，需要政府干预以保护自然资源和生态环境。“外部不经济”亦称“外部成本”或“外部损失”，它是指某一企业的经济活动造成了经济损失而企业并不承担外部成本的情况，最显著的例子是污染物的排放等，这便需要政府加以干预，采取行政管制或经济惩罚的方法加以处理，使外部不经济内在化或者限制其规模或程度。政府要负责保护环境，治理污染，坚决防止企业的生产给社会和自然带来危害和污染。

第五，市场不能解决收入分配的公平化问题，因此，需要政府干预以调节社会收入分配差距。在市场中通常不存在以公平分配为目标的再分配机制。以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性、在社会上的灵活性等因素决定的，因此会产生各种不平等。市场经济条件下，优胜劣汰、适者生存的竞争原则必然导致收入分配中的严重不均和两极分化现象。在这种情况下，就需要政府通过财政税收政策、社会保障政策、社会福利政策等，对国民收入进行再分配，建立、健全社会保障体系，以保证每个社会成员最基本的生存条件，满足最基本的发展需要，维护社会公正和稳定。

延伸阅读3-1

市场失灵

在某些情况下，市场并不能提供社会所需要的所有商品和服务，或者可能是以一种对整个社会产生不利影响的方式进行的。市场机制自身并不足以实现所有的经济职能，这就需要公共政策在这些方面予以引导、矫正和支持。市场失灵的存在是政府行为得以合理化的理由之一。有些理论和模型可以表明政府行为仅出现于市场失灵的领域之内，政府在这些特定领域可以发挥良好的作用。市场无法提供的商品和服务包括教育、法律和秩序、环境保护、国家安全、道路桥梁、医疗卫生和公共服务以及公共交通等。斯托基和泽克豪泽指出了导致市场失灵的六种原因：（1）存在交易信息的不完全和不充足的可能性。（2）交易成本会有碍交易的实现。（3）由于信息不足或分布不均衡或是无力保障合同的实施，有些市场是难以存在的。（4）有些买家或卖家的市场力量会足以破坏公平定价的条件。（5）某些交易具有“外部性”。（6）有些商品或服务无论消费者付费与否都可享有，天生具有公共的特点。

资料来源：[澳]欧文·休斯：《公共管理导论》，彭和平、周明德等译，113～114页，北京，中国人民大学出版社，2001.

在市场经济条件下，政府的公共服务职能是弥补市场失灵。政府的基本公共服务职能包括如下五个方面。第一，提供经济发展的基础结构。政府要为市场经济的运作提供必需的制度、规则和框架，包括界定和保护产权、确保契约的履行、维护市场经济秩序等。第二，提供公共产品和公共服务。政府必须通过国家预算开支，承担起公共产品的生产和供给的主要责任。第三，保护并维持市场竞争。政府要努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等。第四，调节收入分配。政府实现再分配的手段主要有税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。第五，保持宏观经济的稳定。政府要通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定，主要政策工具包括预算政策和税收政策等财政工具，法定准备金、贴现率、市场开放政策、信用制度等货币工具。

二、政府在公共服务供给中的作用

与一般的社会组织相比，政府在历史上是个后起的社会公共权力机构，它的出现源于对社会公共事务管理上的需要。“公共事务”是随着人类社会的公共利益的产生而出现的一个范畴，即涉及公众共同利益的那些社会事务。[1]它与公共权力一起构成政府的核心要素。人类社会发展的历史表明，先有社会公共事务的管理，后有国家与政府，政府既从社会中产生又管理着社会，社会构成了政府得以存在的前提与基础，并与政府形成互动的历史关系。

从政府与公民的关系来看，一般将普遍的公民权看做是政府得以建立的合法性与正当性的主要来源，政府拥有的公共权力是人民“让渡”“赋予”的，它实质上是一种委托权，体现了一种委托关系。此外，政府作为代表公民意志的国家的执行机构，靠纳税人的钱来供养。因此，政府最根本的职能就是满足公民的各种权利，这构成了政府存在的合法性根基。[2]政府提供公共服务不仅是必然的，而且是应该的，并且，有必要不断扩大公共服务的领域，不断扩大公民参与社会管理的活动空间，以满足公民对政府越来越高的要求。

具体地说，政府在公共服务中的作用分为如下四个方面。

1.公共服务规划与建设

政府要确定公共服务的制度安排，完善公共服务体系、制度与机制，科学规划公共服务的发展，并通过公共财政支出和转移支付手段为公共服务付费。

2.确定公共服务政策

政府应依据一定的社会哲学，在公共服务的一定模式下，确定适合经济社会发展的公共服务政策，从总体上优化公共服务资源的配置，确保公共服务在地区间、城乡间、人群间的公平分配，同时还要确保公共服务与经济社会发展水平相适应，具有可持续发展的特征，为未来的发展留下空间。

3.直接生产和提供核心公共服务与公共产品，确保基本公共服务的供给根据政府在不同种类公共服务供给中的地位，可以确定政府的不同角色，政府是核心公共服务的直接提供者，混合公共服务提供的协助者和公共服务的监管者。

4.履行公共服务的协调、监管职能

加强对各种公共服务供给主体的协调，负责对公共服务供给价格、服务水平与质量的监管，确保公共服务的绩效。

总的来看，政府在公共服务的提供中具有明显的优势，同时也有突出的局限性，优势主要体现在政府公共服务供给具有规模性、强制性与公平性，可以确保依法建立均等化的公共服务体系；局限主要表现在官僚机构的低效率性，难以充分、及时满足多样化、差异性的社会公共服务需求。因而，政府在公共服务方面要有一个正确的角色定位，要充分发挥政府在公共服务中的主体地位和主导作用，确保政府公共服务的合理规模，同时，要切实提高公共服务的绩效。

三、政府公共服务职能的演变与发展

在市场经济体制建立与完善的过程中，政府公共服务职能经过了三次重大演变，政府管理模式也经过了由守夜型政府向服务型政府的转变。

1.自由竞争市场经济与政府公共服务的提供

在市场经济发展初期，为摆脱教会、地主、城镇行会对经济活动的控制，确立新型的市场秩序，打破地方封锁，扩大国内市场，对外扩张，促进外贸，人们一般强调国家的干预作用，这在重商主义经济理论及其政策主张中得到了充分的体现。

市场经济体制及秩序在西方各国确立之后，人们对国家作用的认识及所采取的政策发生了变化，自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论。18世纪中叶，欧洲发生了从国家主义经济到自由放任经济的深刻变化，自由竞争的市场经济已经趋于成熟。其主要标志是：市场经济的自我调节力量已经基本形成，价格机制和竞争机制已在实际的经济生活中发挥着自我调节的作用；私人产权制度已经牢固确立，人们在市场交易中逐步认识到，运用市场制度来实现社会经济资源的配置，其费用远比运用政府力量要低廉且更有效率；市场竞争的规则已经十分健全，整个社会的经济活动也已高度商业化。在这种背景下，以亚当·斯密为代表的一代经济学家竭力主张“自由放任”的经济政策，要求国家为了商业和贸易的自由而尽可能地缩小其经济权限。

亚当·斯密主张由市场机制（价格）这一“看不见的手”去引导经济活动，政府要少干预，只起“守夜人”的作用，政府的作用仅仅限于保护社会免受外敌侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。这种观点实际上成了当时西方各主要国家的基本政策主张。这时的政府职能是有限的公共服务职能，如必要的国防、警察和行政管理职能。因而，在自由竞争的市场经济时期，政府是守夜型政府。在市场经济发展的初期，政府的作用一直被严格地的限定在“保护产权”和“维护秩序”的公共领域，政府扮演着市场交易双方契约执行的监督者、市场交易秩序的维护者的角色，其职能仅仅是“第三方裁决者”的职能的延伸。

2.混合经济与政府公共服务的提供

随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，资本主义市场经济所固有的一系列弊端如失业、贫富分化、周期性经济危机更加严重，特别是1929-1933年的大萧条，使人们清楚地认识到市场机制本身的局限性，这在客观上促使凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主张放弃自由的放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策来调控市场经济的运行；在他看来，政府不仅要履行传统的职能，而且要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、收入均等化等负责。1937年美国总统罗斯福的“新政”创造了政府大规模干预经济的先例，随后是凯恩斯经济学派在美国的迅速崛起。第二次世界大战后，凯恩斯主义成为西方经济学的主导学派，各主要西方国家普遍采取了干预主义政策。这些干预政策对战后资本主义经济的发展起到一定作用，保证了战后近30年资本主义经济的持续“繁荣”。几乎在所有主要的资本主义国家中都发生了从自由竞争的市场经济到有政府调节的“混合经济”的转变。

“混合经济”是以社会目标补足私人目标，以政府经济政策补足个人经济决策，以政府调节补充市场调节的一种经济体制；在这种经济体制下，政府与市场、政府与企业通过职能分工与合作以实现国家经济的稳定增长和社会福利的最大化。

混合经济时期既是福利国家建立与完善的阶段，也是市场经济发达国家经济高速增长的黄金时期。第二次世界大战前后，特别是20世纪50年代后，政府公共服务不再局限于传统的国防、司法和行政管理职能，而是通过管理经济、收入再分配和社会福利来影响社会经济生活，国家干预社会经济生活的职能日益强化，福利国家逐步建立和完善。如英国采纳1942年《贝弗里奇报告》的绝大部分建议，推出1944年《教育法》，提出建立一整套从初等教育到中等教育再到继续教育的覆盖全国的教育体系，初等教育和中等教育免费提供给适龄儿童；1946年推出《国民保险法》，确定受雇员工有权享受失业补贴、产妇补贴、疾病补贴、退休津贴等；1946年还推出了《国民健康服务法案》，建立了一整套覆盖范围广泛的非缴费型的健康保险计划。国家以“弥补市场失灵、提供公共产品”为理由，成功地切入了市场机制之中，使公共机制成为市场机制的有效支持和补充，共同构成现代混合市场经济体制的基础。随着政府公共服务体系的不断完善，政府公共支出的不断增加，政府补贴与转移性支出占GDP的比重、公共养老金支出占GDP的比重也不断上升。政府补贴与转移性支出占GDP的比重由1937年的4.5%提高到1980年的21.4%；公共养老金支出占GDP的比重由1913年的0.4%急剧上升为1980年的8.4%。

在这一时期，公共服务制度与体系也逐步完备，主要体现在如下三个方面。

第一，政府公共服务的覆盖面面向全体社会成员扩展，逐步实现了公共服务与社会保障的全民化。政府职能广泛地介入市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的义务教育、初级医疗保健、养老保险、失业保险、贫困救济、国民收入再分配、环境保护等公共服务领域。

第二，政府的公共服务职能深入到公共产品生产与国民收入再分配领域，形成了完善的社会福利体系和全面的社会保障制度。社会性公共服务成为政府职能的主体。

第三，发达国家的政府公共服务制度具有社会性、普遍性、公平性与互助性的特点。主要表现在：发达国家社会保障项目普遍性强，涉及面广，各国医疗保险、养老金、失业保险等公共服务项目基本覆盖了人口的绝大多数。如丹麦、意大利、瑞典、英国的医疗保险覆盖率已达100%；养老金基本上覆盖全体雇员，其中丹麦的国民养老金包括全体居民，瑞典的基本养老金也包括全体居民；失业保险基本包括全体雇员，法国甚至将囚犯、侨民、被遣返者等包括在内。

3.市场经济全球化与政府公共服务改革

然而，人们逐步发现，如同市场有缺陷、市场会失灵一样，政府的干预也是有缺陷的，政府同样会失灵；市场解决不好的问题，政府不一定能解决得好，而且政府干预的失败代价更高、更可怕。政府干预过多，容易形成一种渗透到社会生活之中一切领域的、无所不在的相容性管理模式，或称“管制型政府”。在管制型政府模式下，政府是一个按照官僚制理论建立起来的行政机构；在政府与社会关系之间，强调的是一种管理、管制，强调的是公民对政府的服从、下级对上级的服从。传统官僚制政府虽然对国家的政治稳定、经济和社会的发展起到了不可忽视的作用。然而，管理者们经常以一种高高在上的姿态为公民提供服务，公共行政的公平、民主、效率等精神没有充分体现。管制型政府在经过一段时间的发展之后，各种弊端逐渐暴露了出来，诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀、官僚主义、管理成本无限增长、腐败问题等，难于满足公民对公共服务的质和量的不断增长的需求。特别是过度的规制遏制了市场的活力，增加了政府的规制成本。随着经济全球化和知识经济时代的来临，企业和社会要求政府放松管制、加强服务的呼声日益高涨。在此时代背景下，西方发达国家纷纷提出“少一些规制、多一些服务”“放松规制”的口号，要求加快政府由管理型转向治理型、由管制型向服务型转变的步伐，进一步减少政府对市场的干预，充分发挥市场竞争机制在资源配置中的基础性作用。于是，“服务型政府”或称“顾客导向型政府”便应运而生。

自20世纪70年代末以来，与经济上的新自由主义思潮和政治上的新保守主义思潮相伴随，西方公共管理学界形成了新公共管理思潮。这一思潮对西方各国的政府实践产生了深刻的影响，掀起了一场声势浩大的“再造政府”的政府改革运动，其基本趋势是由传统的韦伯“官僚制模式”转变为以市场为基础的政府管理新模式。主要表现在从全能型政府转变为有限型政府，从权威型政府转变为服务型政府。他们认为政府本质上也是一个企业，也是市场竞争主体之一，应当同其他企业一样在提供公共产品方面平等竞争。体现在社会公共产品的提供方面，是集中在英国和欧洲一些国家，它们把当时为公众提供一些公共服务的产品，如水、电、煤气、铁路、民航等，这些带有垄断性的、公共产品的服务，部分实行私有化、股份化、公司化，由一些民间的组织、民营的企业为社会提供公共服务和公共产品。美国政府是放松规制最积极的国家之一，里根政府、布什政府和克林顿政府都一直在积极推进放松规制的改革运动，通过放松规制，在传统的垄断行业开始引入竞争机制，扩大了企业自由活动的空间，改善了企业公平竞争的环境。

延伸阅读3-2

“政府再造”十项原则

一、起催化作用的政府（Catalytic Government）——掌舵而不是划桨。起催化作用的政府把“掌舵”职能（即政策和规则制定）和“划桨”职能（服务提供和执行）区分开来。然后使用公共组织之外的许多不同方法（合同、代金券、补助、税收激励等）来完成目标，选择其中最能满足效率、效能、平等、责任和灵活性等需求的方式。

二、社区拥有的政府（Community-owned Government）——授权而不是服务。社区拥有的政府把服务控制权从官僚手中夺过来，放到社区手里。通过对社区进行拨款和授权来解决自身问题，使之产生更多的承诺、更多的关爱，以及更富创造性地解决问题，并减少其依附性。

三、竞争型政府（Competitive Government）——将竞争机制注入提供服务中去。竞争性政府要求服务提供者在绩效和价格的基础上对业务展开竞争。竞争被视为是促使公共组织改进质量而别无选择的基本力量（这一条并不适用于规则制定和政策职能）。

四、有使命感的政府（Mission-Driven Government）——转变规则导向型组织。有使命感的政府进行内部放松管制，废除大量内部规章制度，并从根本上简化行政制度，如预算、人事和采购。要求各个机构明确各自使命，然后让管理者在法律的范围内自由寻找完成使命的最好方式。

五、结果导向型政府（Result-Oriented Government）——按结果而不是投入进行拨款。结果导向型政府将责任从投入（如你是遵守规则并按拨款的支出限额项目进行开支吗？）转移至产出或结果，并测量公共机构的绩效、制定组织目标、奖励那些达到或超过目标的机构，以及利用预算明确规定：在愿意支付代价的基础上，立法机关期望能得到的绩效标准。

六、顾客驱使的政府（Customer-Driven Government）——满足顾客而不是官僚制度的需要。顾客驱使的政府将服务对象（学生家长、排队换驾照的人们或一般公众）视为顾客。利用调查小组和焦点小组调查等方式来聆听顾客的心声，制定顾客服务标准并提供保证，以及一旦可能就让顾客来选择服务提供者。有了这些投入和激励，通过重新设计组织，从而为顾客提供最大的价值。

七、企业化政府（Enterprising Government）——挣钱而不是花钱。企业化政府不仅将精力集中在花钱上面，而且还要求得到投资的回报；通过使用企业基金、共同收益和创新基金等激励手段来激励管理者在花钱的同时也关注挣钱。

八、预知型政府（Anticipatory Government）——预防而不是医治。预知性的政府追求的是预防问题而不是提供解决问题的服务。通过使用战略规划、未来愿景及其他手段，为政府提供更好的预见能力。为了延长决策者的时间跨度，它们重新设计预算制度、会计制度和奖励制度来转变对其有影响的激励机制。

九、分权的政府（Decentralized Government）——从等级制到参与和协作。分权的政府通过组织或体制将权力下放，鼓励那些直接面对顾客者更好地利用自己的决策。进行组织重构将控制权从“职能仓”（如采购办公室和维护部门）转移至一线雇员。通过组织等级扁平化、使用团队以及建立劳资伙伴关系等方式来授权雇员。

十、市场导向型政府（Market-Oriented Government）——通过市场力量进行变革。市场导向型政府通常重构私人市场而不是使用行政机制（如服务提供或命令-控制的规制）来解决问题。开发财政激励手段（如财富税、绿色税收和税收刺激），迫使私人组织和个人以解决社会问题的方式来运作。若要更多地了解这些原则，请参阅《改革政府》一书。

资料来源：[美]奥斯本、[美]普拉斯特里克：《再造政府》，北京，中国人民大学出版社，2010.

20世纪80年代以来，随着西方政府改革运动的推进，政府公共服务职能与社会政策不断调整和改革，政府缩减了某些社会福利项目的支出；但是，除极少数国家外，大多数国家都没能从根本上改变政府对经济的干预，政府公共支出与社会福利支出并没有减少。这一时期的财政支出水平继续上升，但增长趋势趋于缓和。这一时期依然是西方发达国家经济快速增长的黄金时期，而政府公共支出与社会福利支出的增长却趋于缓和。以若干发达国家为例，政府补贴与转移性支出占GDP的比重仅由1980年的21.4%上升为1995年的23.2%；公共养老金支出占GDP的比重仅由1980年的8.4%上升为1993年的9.6%。

[1] 冯云廷：《城市公共服务体制：理论探索与实践》［M］，8页，北京，中国财政经济出版社，2004.

[2] 赵黎青：《关于公共服务与公共服务型政府的几个基本问题》，见《政府转型——中国改革下一步》［M］，48～50页，北京，中国经济出版社，2005.