第三节 公共文化服务中的公民参与(1 / 1)

政府是建设公共文化服务体系保障公民文化权益的责任主体,但是,责任主体并不意味着对公共文化服务的垄断或全部包揽。如何让公民通过各种合法方式参与公共文化服务体系建设,在公共文化服务体系的内容构建、运行方式、运行规则和政策过程中体现公民意愿,既是对公民文化权益的尊重,也是提升公共文化服务建设品质的必然要求。

一、公民参与的合法性与必要性

随着我国政府从传统管制型向现代公共服务型的转型,提供公共服务逐渐成为政府的主要职能及其合法性的基础。根据社会契约理论,公共权力源于社会公民的“普遍同意”,是公民权利的派生物,是为了保护公民权利,保护社会的和平、安全和公共福利而产生的。由于公共权力的性质,政府向公民提供服务的过程中,其服务的范围、内容与方式就不能听由政府的主观意志而单方面强制决定,而是要充分尊重公民的意见,根据公民需要的内容与方式提供公共服务,既不能缺失也不应过度。曲解民意、漠视公共需求的做法,已经背离了公共服务的契约性要求,不但不能让公众感到满意,反而会造成社会资源的巨大浪费。[1]

(一)公民参与是保障公民文化权益的基本内容

从广义上说,公民参与是现代民主政治制度下公民行使自身权益必然的普遍行为,也是现代民主与公民文化权利的重要表征之一。公民参与的意义可做双重理解:一方面,公民参与是民主的表现形式和公民权利的重要内容;另一方面,公民参与是实践民主和维护公民利益的重要工具。具体来说,公民可以通过自身或社会组织合法地参与公共政策的制定、执行和监督过程,使自己的利益诉求和表达期望在政府的立法和行政决策过程中得以体现,从而实现自己的民主权利,保护自身的合法利益。而且,公民的文化权益本身就包含了文化参与权,在公共文化服务体系建设中真正确立公民的权益主体地位,在确立文化发展目标、制定文化政策、配置文化资源、管理公共文化事务等文化发展的关键环节有效地保障公民参与,变“为民做主”为“让民做主”,让公民从文化福利的被动接受者转变为公共文化建设的决策者、执行者、监督者。可见,公民参与程度的高低,既标志着公民文化权益实现程度的高低,也是凝聚社会共同价值、加强公民对民族国家的文化认同感、增加公民社会责任、培养公共精神的重要途径。

(二)公民参与是提高公共文化服务效率的必然要求

垄断和包揽必然导致低效率和腐败,公共文化服务领域也如此。公共服务有两种主要提供模式,一是政府直接提供,即完全由本地政府及其直属机构全面负责公共服务的生产和供给;二是合约提供,政府通过签约的形式,由其他政府、企业或者非营利组织来提供[2]。后一种即通常所说的政府购买服务。在我国长期的计划经济体制下,公共文化服务普遍采取的是前一种模式,政府及其直属文化事业单位(经历了事业单位改革后普称为“公益性文化单位”)包揽了公共文化服务从决策、生产到评估的全过程。这种无所不包的一元化服务供给由于缺乏公平竞争和外部监督,其所提供的公共文化服务往往容易人为地抬高成本,而高成本之下又往往缺乏创新、服务欠佳、效率不高,垄断式的公共文化服务供给,既影响了政府公共文化服务形象,也造成了公共资源的浪费,还阻碍了社会组织的发展,最终导致公共文化服务质量下降,损害公民利益。根据我国国情,今后体制内公益性文化单位依然是公共文化服务体系建设的骨干力量,因此,打破垄断、引入竞争、提高效益就显得紧迫而重要。在公共文化产品生产与服务提供环节变政府直接提供为合约式提供,吸纳社会组织、企业等社会和市场力量参与,在绩效评估和监督环节保障公民的话语权,让公益文化单位和民间力量在公共文化服务领域相互补充、相互竞争,才能从根本上激励体制内的公益文化单位加强管理、降低成本、提高公共文化服务的供给效率和水平。

(三)公民参与是解决公共文化服务供需矛盾的有效途径

随着经济社会的快速发展,社会公众对公共文化服务的需求日益多元化,对服务质量的期望越来越高,单纯依靠继续扩大公益文化单位的机构与编制来满足日益复杂的公共文化服务需求,终将超出财政负担能力,不但会导致供给总量不足,也难以实现公共文化服务的可持续发展,目前基层文化事业单位普遍反映的财政投入不足、编制不足就是例证,寻求一种多种力量参与的复合的公共文化服务供给模式势在必行。以发达国家为例,公共文化服务的提供机构不仅有政府公营机构,还有非营利组织、企业和志愿者;公共文化服务的经费来源不仅依靠政府拨款,还包括企业、私人捐赠,有关基金会、学会和文化设施、文化单位自身的经营收益。公民参与、社会赞助公共文化事业已被西方发达国家证明是丰富其公共文化产品与服务的重要途径。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》已经提出“必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,并且明确把“支持社会组织参与社会管理和公共服务”作为建设服务型政府的重要举措。社会公众充分参与公共文化服务,不但有助于降低公共服务的提供成本,减轻政府的财政负担,更有利于满足社会公众多样化、个性化的服务需求。

二、公民参与的主要内容和环节

作为一个包括完整的决策、投入、生产、消费、评估的公共服务建设体系,公共文化服务中的公民参与,涉及公共文化服务体系建设的规划决策、建设投入、产品生产、管理服务、绩效评估等各个关键环节。

(一)规划决策参与

即公民参与公共文化建设规划、政策的制定,尤其是重大公共文化政策,如城市文化发展战略的制定、公共财政对文化项目的投入、大型文化设施的兴建、重大艺术节庆的创办等,在决策过程中充分听取专家、社会公众的意见,让公民的文化利益诉求在政府确立文化发展目标、制定文化政策、配置文化资源的决策中得到充分、及时的表达,不断提高公共文化服务决策的专业化与民主化水平。而公民参与公共文化决策的过程,实际上也是政府与公民沟通、达成共识的过程,公民在参与中加深了对公共文化决策的认知度,有助于消除个人或集团对决策的偏见,减少决策实施过程中的执行障碍,降低政府的协调成本。

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《天津市文化中心规划设计方案》向全市公示

按照天津市委、市政府的决策部署,《天津市文化中心规划设计方案》(以下简称《文化中心规划》)于2009年6月3日至12日,通过新闻媒体公示、在天津市规划展览馆一楼公示区展示等方式公开向全市人民征求意见。在此期间,3万余人次参观了《文化中心规划》,共收到信件和电子邮件1 607封、电话1 337个、现场留言1 210个、人大代表政协委员和专家座谈会意见51条。市民满意度问卷调查数据显示,96.6%的市民对《文化中心规划》和本次活动表示满意。经过整理,共形成意见1 202条。其中,完全肯定的意见有751条;提出修改意见332条,其他意见119条。在332条修改意见中,有309条将在《文化中心规划》深化完善工作中采纳,有23条将继续深入研究。充分吸纳民意之后,《文化中心规划》对文化中心的规划布局、景观设计、市政交通、建筑设计、景观设计进行了完善,修改后的规划,更加注重体现文化中心的地域文化元素,提高场馆设施的综合使用率和对周边地区的辐射带动作用;同时,在交通便捷、降低能耗方面都有了更好的设计。

资料来源:《关于〈天津市文化中心规划设计方案〉向全市人民征求意见采纳情况说明》,新华网天津频道, http://www.tj.xinhuanet.com/misc/2009-07/13/content_17080895_2.htm.

(二)建设投入参与

即扩大公共文化服务投入渠道,积极引导社会资金以各种方式投入文化建设,推动企业和个人捐赠兴办公益性文化事业,或运用政府委托的经营权获取经营收入维护管养公共文化设施,努力形成政府主导、社会参与公共文化服务体系建设的良好局面。

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宁波市鄞州区托管公共文体设施

鄞州区对新建成的区文化艺术中心、体育馆、文化广场等区级大型公共文化设施均采取了委托管理模式。政府将公共文化设施委托给专业化的文化经营管理公司开发、管理、运作,政府不再承担设施的日常管理费用,管理公司利用对文化设施项目开发和举办商业性活动的收益维持日常运营,使政府和管理公司实现了双赢。托管制通过托管人与受托人之间的洽谈,签订具有法律效力的契约合同,引入公共服务的竞争机制,在资金投入、维护保养和经营管理等方面降低了公共文化服务机构的运营成本,提升其服务的经济效益,从而最大限度地发挥公共文化服务的运营效率。

资料来源:《浙江省宁波市鄞州区探索公共文化设施管理的新办法》,中国文明网,http://www.wenming.cn.

(三)生产服务参与

即以各种方式,如举办参与面广的公众才艺展示型文化节庆、开展公益文化项目社会化招标(政府购买)等方式,让公民充分参与文艺作品创作、文化活动举办、文化成果创造、文化服务供给等文化活动,使自己的文化理念得以张扬、文化生产力得以使用、文化创造力得以发挥。

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深圳南山区对公益文化活动实行社会化运作成效显著

为调动社会资源开展丰富多彩的文化活动,广东省深圳市南山区文体局自2007年开始对公益文化活动实行社会化运作,通过项目征集、招标、评审、竞价和监督实施5个环节,逐步完善运作体系。至2011年9月,南山区共组织了10期招标,吸引深圳市乃至广东省580多家优秀文化企业和团体参与,共举办文化活动10 475场,打造出“南山音乐节”“粤剧艺术周”“青工文化快车”、社区“星光大道才艺秀”等一批具有影响力的公共文化活动品牌。为了保证公益文化活动社会化运作的源头活水,2010年,深圳市南山区委宣传部、南山区文体局颁布了《南山区文化艺术活动资助实施细则》,明确规定资助对象为“注册(驻)于南山区,并在南山区进行演出、展览、创作、艺术推广、文化交流等文化活动的团体和机构”。南山区希望通过此举,把那些散落在民间的、具有发展潜力的艺术团体纳入到政府监管下,实行规范化运作,让社团发展壮大。

资料来源:林培、岳晓峰:《深圳南山创新公益文化运作模式》[J],载《中国文化报》,2011-09-26.

(四)运营管理参与

即在公共文化服务的各个运营管理环节,建立公民参与机制。通常的做法是成立由政府官员、社会知名人士、行业专家、普通市民等共同组成的公共文化机构的“理事会”方式,就公共文化服务的重大决策通过理事会进行集体讨论。还有一种方式是实行所有权与经营权相分离的运营模式,采取公办民营(托管制)、公开招标(政府购买)等方式,将公共文化服务的管理和经营权向社会开放。

(五)绩效评估参与

即在公共文化服务绩效评估中,设立“公众满意度”指标,并合理设置其权重和分值,通过科学的调查,采集有效信息做出评估。总之,把社会公众的满意度作为衡量公共文化服务投入与产出绩效的重要尺度。

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绩效评估服务对象满意度的调查

如何以服务对象的满意度来测评公共文化服务的绩效?首先,在绩效目标中明确公共文化的具体服务对象。其次,针对服务对象的文化需求结构,进行分析、综合、归类,据此绩效示标设计上体现出更多的外向特征和多样化的“满意度调查”。如一些公共文化机构的绩效评估指标中有公共文化“可得性测定”,即监测公共文化部门服务的量和类型是否反映了目标群体多样化的特定和多样化的需求;“公众知晓度”测定,即监测公众对公共文化服务内容的知晓程度和获得有关信息的便利程度,以及目标群体中知道特点服务内容的对象所占的比例;公共文化服务“便利度测定”,即通过公共文化服务网点的集中或分散程度和服务半径,以及公共文化部门工作程序的简化和合理程度来监测公众获取和享受公共文化服务的“方便度”。最后,在绩效管理过程中建立与公众之间的长期互动关系。针对公众的文化需要,设计、提供理想的文化产品或服务,加强与公众的直接互动,通过各种渠道了解公众的期望,并将此信息作为改进工作和管理的方向。鼓励公众参与到公共文化事务管理的过程中来,在参与过程中积极表达观点、看法和意愿。

资料来源:中国绩效管理网,《公共部门绩效管理与绩效评估》,http://www.zgjxgl.gov.cn/news_view.asp?newsid=218,2012年6月15日.

三、公民参与的主要途径和方式

由于受经济、文化、政治发展等诸多因素的制约,我国现阶段公民参与公共文化服务体系建设在实践中仍然存在着许多不足,较为突出的是政府信息不够公开、公民获得信息的途径不畅,公民参与意识不强、公民自治发展滞后,参与的制度化、程序化保障不够健全、公民参与往往流于形式等问题,亟须在构建公共文化服务体系的实践中加以解决。为此,我们特别对公民参与的主要途径建设做出更进一步的说明。

(一)公民参与公共文化决策的途径

公共文化服务相关决策环节的参与,是最为关键的公民参与环节。公民参与这一环节的首要途径,是建立公益文化单位的“理事会”制度,推动“治理”结构的形成。即政府兴办的图书馆、博物馆、文化馆(站)、群众艺术馆、美术馆等公益性文化事业单位,可借鉴西方经验,探索建立“理事会”式的管理委员会,或直接称为“理事会”。“管理委员会”或“理事会”可吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理,理事会成员可直接参与相关机构的重大决策,并监督其运营。理事会成员可实现任期制,以扩大社会参与范围。这一制度在发达国家已经比较成熟,公共文化服务的国际经验证明,公共文化机构的“理事会”制度,为公民参与公共文化决策建立了可靠的、常规的途径。[3]

此外,在发达国家和地区,公共政策的民意咨询已经成为惯例,文化也不例外。公共文化政策,尤其是重大公共文化政策、项目的制定——如城市文化发展战略的制定、公共财政文化投入的多少、大型文化设施的兴建、重大艺术节庆的举办中,最常见的方式是公共部门(政府)提出政策咨询文件,向公众公布,然后充分征求公众意见,并反复研讨论证,最终,经过各利益相关方充分的“博弈”,才决策确立出既体现政府主导方向,又适当照顾了各方利益的文化政策。这一环节虽然可能降低决策速度、效率,但是,却充分考虑了决策的民意基础和科学性,避免了决策失误带来的损失。在决策环节,公民参与渠道常见的有座谈会、听证会、论证会、社会公示等几种形式。

座谈会。就是指政府相关部门就拟建设文化项目的主要用途、功能、规模等内容,或拟出台规章要解决的主要问题、拟采取的主要措施和拟确立的主要制度等,召开由公众代表参加的听取意见的会议。

专家咨询委员会。即公共文化管理者可以选择向一些与文化政策或文化项目有直接联系的关键人物进行政策咨询,并与其进行磋商,听取其建议,这些活动关键在于接触的人物通常是文化界、学术界、社会公众人物和直接实践者,比如,国家公共文化服务体系建设专家委员会成员就是由专家学者、行政管理人员和基层文化工作者按照“三三制”的原则组成,主要职责就是为公共文化服务体系建设提供政策建议、业务咨询和理论指导。

听证会。就是指政府相关部门组织公众代表就涉及公众重大利益的事项通过申辩、质证等方式听取意见的程序。选择听证代表应当综合考虑地区、职业、专业知识背景、表达能力、受规章影响程度等因素,合理选择。

论证会。就是指政府相关部门组织有关专家对项目建设或规章起草中存在争议的专业技术性问题进行论证的会议。

社会公示。就是指政府相关部门利用报纸、电视或网络等,就拟建设项目和拟出台规章实行社会公示,开放式听取公众意见,鼓励公民建言献策。

(二)公民参与公共文化服务产品生产与供给的途径

主要是通过机制创新,构建社会资金投入公共文化建设、社会组织参与公共文化建设、公民志愿参与公共文化服务的三大政策平台。

1.畅通社会资金投入公共文化建设渠道,鼓励社会赞助公共文化事业。公共文化服务体系建设除了政府要继续加大财政投入力度外,还要探索采取项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类企业参与公共文化服务,吸引企业通过冠名等方式赞助公益文化活动和建设公共文化设施;支持各类文化基金会和文化投资公司投入公益文化活动和项目建设;把社会力量创办的文化设施纳入当地公共文化服务设施建设和发展的总体规划,对于经考核、评估符合公共文化设施规定标准,并确实承担公共服务职能的,按照同等规模的国有文化设施的投入比例给予资金支持;出台政策支持各种民办图书馆、博物馆、美术馆等公益性文化机构发展,可考虑根据其接待公众的数额给予相应补贴;鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务。以各种创新措施,推动各类社会资金和生产要素向公共文化服务领域合理流动,形成政府主导、社会参与、市场运作、多方投资的公益文化发展格局。

2.建立政府面向社会组织购买公共文化服务的常规制度。发展政府与社会组织购买服务的合作关系,是培育和发展社会组织,支持社会组织承接政府职能转移,提高公共文化服务效能的有效途径。首先,要明确政府可以向社会组织转移的公共文化服务的职能;在此基础上编制政府向社会组织购买服务目录,并制订相应的实施办法,明确政府向社会组织购买服务的基本原则、实施范围和主体、承接对象和条件、购买形式、操作流程、支付方式和职责分工等;明确参与政府购买服务的社会组织应具备的资质条件。之后,向社会公开购买服务的有关项目及其内容,按照公平、公正、公开的原则,建立竞争择优机制促进社会组织参与公共文化服务。政府向社会组织购买服务必须注重实效,突出社会效益和降低行政成本,应实施购买服务绩效评价,评价范围包括购买主体购买服务的财政资金使用绩效和承接项目的社会组织的服务绩效两个方面,评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据,不断扩大购买服务的综合效益。

3.建设公民乐于参与、便于参与的文化志愿服务平台。建立文化志愿者组织协调、招募、培训、保障激励长效工作机制,推进文化志愿服务向举办公益性文艺讲座、文化场馆导览、社区文艺辅导员和全民阅读推广领域全面延伸。依托各类公益性文化机构广泛招募各类热心公益、具备相当文化素养的公民通过担任讲解员、举办文化讲座和展览、参与组织公益文化活动等方式,实现文化志愿者服务的经常化储备、常态化服务和项目化配置。针对街道社区和乡镇村庄等公共文化服务力量薄弱的区域,一方面,组织招募文化部门、文化企事业单位具备专业文化知识和技能的文化志愿者,深入基层开展文艺演出、培训讲座和展览展示等文化服务;另一方面,要拓宽视野,将社区群众文艺骨干、文艺社团和乡村文化户、文化能人、农民自建文艺队等社会力量吸纳进入文化志愿者队伍,在发挥基层民众的文化参与热情的同时,充实基层公共文化服务力量。注意拓宽文化志愿者服务领域,招募不同类型的文化志愿者,针对边疆少数民族地区,针对农民工、未成年人、下岗职工、特困家庭以及残障人、老年人等开展个性化的公共文化服务。

(三)公民参与公共文化服务绩效评估的途径

对公共文化服务进行绩效评估,是评估公共财政文化投入是否获得应有的产出,以及提高公共服务综合水平的有效途径。公共文化服务的绩效评估,应以保障公民基本文化权益的实现为核心,以不同地方确定的公共文化发展战略为导向,以落实公共部门提供公共产品和服务的职责为目标,来设计管理的模式和重点。[4]公共文化服务的绩效评估主体,主要有文化行政主管部门和作为独立第三方的社会组织,如审计机构、行业协会等,对公共文化服务的投入、指标、效益等进行的定期评估(参见本书第七章)。作为公共文化服务的消费者,公民最有资格参与公共文化服务绩效评估。考虑绩效评估的专业性和可操作性,通常,可设计“公众知晓率”“公众参与率”“公众满意度”等作为衡量公共文化服务绩效的指标,并借助社会调查、统计分析的方法,得出对真实情况的了解和把握,显然,这是评估公共文化服务绩效的重要依据。随着公民文化权益保护意识的增强和民主制度建设的推进,广泛吸引不同阶层的社会公众、参与公共文化服务绩效评估势在必行。

[1] 范思凯:《公共权力转型期的政府公共服务》[J],载《理论探索》,2009(1).

[2] 汪锦军:《构建多元公共服务体系:模式与路径选择》[J],载《中共浙江省委党校学报》,2010(6).

[3] 毛少莹:《论公共文化服务中的“共同治理”结构》,见http://www.ccmedu.com/bbs47_75792.html,2012年11月11日。

[4] 毛少莹:《公共文化服务绩效评估指标体系的建构》,见李景源、陈威主编:《中国公共文化发展报告(2007)》[M],391页,北京,社会科学文献出版社,2007.