本书是在免费开放的前提下讨论收入管理。从财务角度按照收付实现制，公共图书馆的收入是指一个财务年度中通过银行账户的所有进项（借方）扣除本财务年度发生的应付款（暂收款）的余额。

一、公共图书馆免费开放与基本服务的界定

公共图书馆是民主社会的制度安排，从建立公共图书馆制度的本意或者公共图书馆固有的使命[19]和理念出发，免费服务是公共图书馆服务的本质特征之一。免费是零门槛的前提，可以保障所有人用得起公共图书馆。2011年，文化部、财政部联合下发了《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》文件，推动三馆免费开放，并在文件中明确了基本服务的范围：一般阅览室、少年儿童阅览室、多媒体阅览室（电子阅览室）、报告厅（培训室、综合活动室）、自修室等公共空间设施场地免费开放；文献资源借阅、检索与咨询、公益性讲座和展览、基层辅导、流动服务等基本文化服务项目健全并免费提供；为保障基本职能实现的一些辅助性服务（如办证、验证及存包等）全部免费。

在公共财政资金有限、经济发展不平衡的前提下，我国公共图书馆服务目前还只能做到基本服务免费。对于政策规定免费以外的服务项目，是收费还是免费，主要从以下三个方面考虑。

（一）从国情出发

各个国家对公共图书馆免费服务的界定可能都不完全一样。笔者在考察北欧的公共图书馆时，发现除了享用咖啡、快餐等食品需要付费外，其他服务几乎全部免费。所谓“几乎”，是因为每张读者证对复印、打印等每月有一个规定的免费额度，读者如果超额使用则需要另外付费。笔者还在图书馆中免费获得当地的地图。

尽管我国的经济总量已经达到世界第二，但人均水平排名并不太高，而且地域发展不平衡。我国的公共财政资金从历史上一向承担了比较多的支出内容，要做的事很多，因此，公共图书馆还只能保障基本服务的免费。

另外，只能基本服务免费既与经济发展水平相关，也与读者素质相关。正如深圳图书馆新馆开馆时，吴晞馆长用了一句“不要把钱包带到图书馆来”的话来比喻深圳图书馆提供免费服务，但随即就遇到读者拿了小卖部的商品不想付钱的麻烦，而且还反过头来质问：不是全免费吗？

（二）从公平原则出发

公共图书馆的服务所耗费的成本是公共财政资金，是全体纳税人的钱，因而，如果某一项服务具有非排他性，或者全体居民都可以享用（享用与否由居民自行选择），则一般以免费提供为宜；如果某一项服务只有一小部分人可以享用，或者是大部分居民不需要享用，则应该采用收费服务，并把服务收入再投入到基本服务中去。在这里，即使收费，一般也以收回成本为度。例如，美国的公共图书馆对本社区居民提供免费服务，而非本社区的读者在享用本社区公共图书馆的外借、复印等服务时需要付费，其实质是体现一种公平原则：本社区公共图书馆的经费来自于本社区居民的房产税，社区外的读者没有在本社区纳税，享用免费服务就侵占了本社区居民的利益。

（三）从效率原则出发

公共图书馆的服务成本是公共资金，应以必须为度，如保障人民群众的知识学习权利是必须的，保障人的阅读权利是必须的，保障社会信息公平是必须的，保障居民足够的文化交流空间是必须的等。在公共图书馆服务能力与居民利用公共图书馆服务需求之间还存在供求矛盾的当前，避免公共资源的滥用是保障居民利用公共图书馆服务的重要前提，而免费不当就会造成公共资源的滥用，形成新的供求矛盾和社会不公平。例如，原来大部分公共图书馆对读者到馆上网收费，因而读者完成自己的上网任务后，一般及早离开电脑，效率很高，很少出现读者排队等候上网的情况；实行免费后，有的读者占着电脑就是不下，造成一些检索资料、查数据库、发E-mail或Blog的读者排队等候，最后图书馆不得不规定每位读者每天只能使用一个或者两个小时。这样做，又带来了新的问题：有的读者在规定时间中不能完成自己的任务（如利用数据库），希望能够使用更长的时间，但现在即使愿意付费也不行。

二、公共图书馆的非基本服务

公共图书馆的基本服务，仅仅是在目前国情下作出的界定，并非一成不变，相信会随着经济和社会的发展，逐步扩大免费的范围。就眼下而言，根据公共图书馆的使命，公共图书馆还有许多服务是公共图书馆应该甚至必须提供而又超出了基本服务的范畴。为了明确划分两种服务，我们将基本服务以外根据公共图书馆使命还应该提供的服务称为非基本服务。

（一）非基本服务的提供

公共图书馆提供的非基本服务并非可有可无，而是公共图书馆完成使命、满足用户需求的一种必需。根据公共图书馆具备的专业能力、掌握的信息资源以及用户的需求等，公共图书馆可以在提供基本服务的同时，开展非基本服务，并且把两种服务都做得很好，满足不同层面用户对图书馆服务的需求，完成使命、彰显价值。

公共图书馆提供的非基本服务内容，必须框定在公共图书馆应该发挥的社会功能范畴中，个性化信息服务应该是首先考虑的内容。在开展个性化信息服务上，公共图书馆有着独到的优势。

1.需求优势

企业对公共图书馆的信息资源和专业服务具有潜在的需求。在计划经济年代，每个企业都有上级主管部门，对于企业来说，这些主管部门既是捆绑手脚的“婆婆”，又是信息来源的渠道。对于现在大量的民营企业，在解除“婆婆”的捆绑后，同时失去了上级主管部门这个信息源泉。对于大部分既无信息来源、又无检索和分析专业能力的民营企业，在公共图书馆掌握的大量的信息资源，特别是非公开信息中，有它们所需的信息资源。因此，公共图书馆手中的信息资源有着潜在的社会需求。

2.专业优势

信息的检索、获取、整合和开发加工等正是公共图书馆的专业优势。对社会机构和企业而言，即使有信息来源，专门聘请信息检索和分析人员的支出，可能远比委托公共图书馆获取信息的成本要高，因而，有信息需求的机构和企业，应该愿意付费从公共图书馆获得它们所需要的信息。

3.公共图书馆具有良好的口碑和品牌

公共图书馆是公益性机构，为社会提供免费的基本服务，在社会上的良好的服务品牌，使其容易取得企业的信任和委托。

4.公共图书馆具有庞大的用户资源

庞大的用户是公共图书馆的另一种资源，虽然并非所有的企业和机构都需要从公共图书馆获取信息，但由于基数庞大，即使是用户中的百分之一愿意，对公共图书馆也是一个较大的服务群。在个人读者的信息服务上，虽然目前我国公共图书馆的持证读者只有2020万[20]，但随着免费开放政策的持续实施，公共图书馆服务体系覆盖范围的稳步扩大，公共图书馆的持证读者数量会不断攀升，个性化信息的获取需求会随之增加。

5.公共图书馆的信息服务有价格优势

公共图书馆提供的非基本服务，都以收回成本为原则，与社会上的信息机构服务相比，价格中没有利润，因而定价可能会比较低，从而在价格上会形成竞争优势。

（二）非基本服务收费的原则

公共图书馆为社会提供非基本服务，目的并非为了收费，而是履行公共图书馆的使命、发挥功能和行使职责。对非基本服务收费，仅仅是为了体现公平和效率原则，或收回服务成本，或实现有效管理，或兼而有之。因此，公共图书馆并非可以滥用收费这两个字，而需要对非基本服务收费掌握相应的原则。

1.严格界定两种服务

公共图书馆的基本服务应该严格按照文化部、财政部的文件精神提供，不打折扣。在基本服务之外的服务，可以收费，并且通过申报，获取收费许可。但其中如有在文件中没有提及，而服务内容实质上是基本服务的延伸，也应该纳入免费范围。例如手机图书馆服务，是基本信息服务的延伸，是绝大部分读者可以接受的服务形式，仅仅是信息载体变化而已，虽然在项目开发上可能会有成本，但应该属于基本服务而免费提供。

2.严格界定业务范围

公共图书馆向社会提供的非基本服务，必须符合公共图书馆的使命，不超出公共图书馆的社会功能，其服务内容应该有这样的特征：为了方便用户利用图书馆，如读者餐厅，文具和图书馆纪念品销售，在保护知识产权前提下的打印、扫描、复印服务，个性化信息获取委托，利用图书馆知识和阅读推广活动以外的培训等。

3.严格控制收费尺度

一方面非基本服务仍然是公共图书馆履行社会职责的行为，另一方面财政已经安排了公共图书馆的固定支出（如场所、人员、水电等基本开支），所以对非基本服务的收费，应该控制收费标准，以收回成本为度，不能以盈利为目的。

4.严格控制使用范围

财政对公共图书馆非基本服务的收入，一般采用集中30%～50%，其余部分在公共图书馆预算不足的前提下返回，由公共图书馆弥补预算不足。由于属于其他收入，财政控制一般不像预算资金那么严格。但公共图书馆对于这部分收入的使用，应该严格加以控制，不能作为额外的奖金、补贴等发放，而须用于事业发展，或弥补经常性项目预算的缺口。

三、公共图书馆的非税收入

在年度预算经费有限的前提下，公共图书馆从提供普遍均等服务的理念出发，组织收入以保障服务和活动的开展，最大限度地满足读者利用图书馆的需求，是图书馆管理的重要内容。

从财政管理角度，公共图书馆的收入主要划分成三大块：预算内收入（主要是财政拨款）、预算外收入和其他收入。

图书馆在免费开放前收取的办证工本费、年度注册费、上网费、场馆临时租用费，甚至出租房屋的租金收入等，均是预算外收入，因而在实行基本服务免费的前提下，公共图书馆的预算外收入已经所剩无几。对于非基本服务而产生的收入，则纳入其他收入管理。在这些收入之外，公共图书馆还可能有未通过财政下拨的课题经费、项目经费、企业资助和合作收入等，这些收入在票据管理上，均作为非税收入。在以下的章节中，凡公共图书馆财政预算拨款以外的收入，均统一称为“非税收入”。

（一）组织收入的主要方法

随着公共图书馆理念的觉醒，大多数公共图书馆在普遍存在预算不足、经费困难的情况下，仍希望能够为社会提供良好的公共图书馆服务。这使得公共图书馆的管理者必须花费大量精力组织资金，包括开展非基本服务，也包括开展合作等以获取社会资源。因此，组织收入的方法也就不仅仅局限于非基本服务的内容。

1.信息服务

虽然前文说过，公共图书馆开展个性化信息服务有其特殊的优势，但从内外环境来说，公共图书馆开展收费的信息服务并不容易。从外部来说，开展信息服务的机构（如高校图书馆、科技情报所、各种咨询公司，甚至网上搜索引擎等）很多，也就是说公共图书馆开展信息服务的竞争者很多，同时，用户对谁能满足他们的需求并不十分清楚。从内部来说，公共图书馆组织的文献资源主要是为了满足普通读者的需求，能够用于开展信息服务的相对较少；另外，公共图书馆的工作人员对信息服务要求的专业水准可能不够，特别是对相关专业的研究不可能达到用户对自身专业的广度和深度，制约了公共图书馆对用户所需信息的挖掘和筛选能力。所以，目前国内只有几家大型图书馆的信息服务做得较好，如上海图书馆、深圳图书馆，不仅为社会机构提供服务，还开发针对图书馆使用的信息，非常成功。

然而，个性化信息服务确实是公共图书馆非税收入的主要来源之一，而且可以越做越好、越做越大，关键是找准用户和切入点。昆山图书馆针对当地企业特点，与河南省科技情报所合作开展企业信息服务；张家港图书馆为当地企业开展科技查新，已经完成数例。尽管服务所得并不多，但至少开了头、起了步，说明可以有所作为。苏州图书馆在个性化信息服务上也坚持免费，并组建了企业家俱乐部，为成员单位提供个性化服务，参加俱乐部的企业已经超过百家。虽然在信息服务提供上免费，但这些俱乐部成员企业为苏州图书馆的其他活动提供了较多的资金支持。

2.社会培训

除了为用户开展的信息检索、提高计算机技能、提高阅读技能等利用图书馆知识的免费培训外，公共图书馆一般还会开展一些社会培训，如外语、写作、美术、书法、摄影、棋类、制作等培训，有的图书馆甚至与学校合作开展学历教育。这些培训，图书馆需要支付专门聘请老师的费用，尽管培训需求众多，但不收费会造成管理困难，因而一般需要收费。为区别免费的读者培训，公共图书馆把收费培训统称为社会培训。

社会培训大概是目前公共图书馆非基本服务收入中最大的部分，特别在寒暑假期间，公共图书馆会开展了形式多样的针对学生的培训活动。由于家长对子女去图书馆参加培训既比较放心，收费又不贵，学生则可以不用老待在家里，因而较受欢迎，不少县级图书馆在社会培训上的非税收入达到几十万元，甚至有超过百万的。

需要注意的是，开展社会培训需要向教育行政部门申请培训许可或备案，获得批准后才能进行。

3.社会合作

许多公共图书馆，特别是县级图书馆经费困难是不争的事实，李国新教授等从2004年起特别关注县级图书馆的生存状况，加以跟踪，并在此基础上主持召开了三次“中图学会百县馆长论坛”，总结出5年多来中西部的县级公共图书馆正从不是“人吃书”（人员经费挤占购书经费）就是“书吃人”（购书经费挤占人员经费）的情况中逐步好转，但又凸显出一个新的问题：“人吃楼”——通过出租馆舍来弥补运行经费不足。[21]前面实际已经提到过一个比较极端的例子：一个县级图书馆出租了超过一半面积的馆舍，仅仅是为了弥补冬季供暖经费的不足

实际上，扮演不同的角色、为公共图书馆的正常运行获取资源是馆长的重要职责。前文说过，馆长不仅要扮演好公共图书馆的挂名首脑、倾听者、领导者、资源分配者等角色，也要当好联络人、发言人、传播者、谈判者，取得公共图书馆运行和发展的稀缺资源。

在取得社会资助上，馆长必须不畏艰难、敢于联络、善于沟通，广泛联系企业和机构。事实上，采用企业冠名、企业资助、联办活动、机构合作等形式，许多机构和企业是可以、也愿意为公共图书馆的发展提供一些帮助的，前提是公共图书馆必须把事情做好，能够合作共赢。

一个城市，不管大小，即使经济欠发达，也总有供电、供水、供气、银行、证券、保险、电信、移动、联通等效益较好的企业。对于经费困难的公共图书馆，这些企业都是可能获取资助的来源，关键是如何联络、如何沟通，以怎样的形式向这些企业的领导宣传公共图书馆的理念和作用，并赢得他们的认同，得到他们的支持。在这个过程中，公共图书馆的馆长们千万要避免单向索取，而要研究以怎样的形式合作，大家都能在合作中得到利益。企业总需要进行形象宣传，并设法向社会彰显企业自身具有的社会责任感，公共图书馆完全可以利用这种心态。例如，公共图书馆缺少购书经费，文献资源匮乏，则可以请某个企业来冠名阅览室，如果报刊阅览室需要300种报纸和期刊，则冠名这个报刊阅览室的起码条件就是包下300种报刊的征订费用。

在文献资源建设上的社会合作，先是佛山市禅城区图书馆，后来到佛山市图书馆，都有一个很经典的案例。他们腾出一个空间，与当地的书店达成协议：由书店负责提供新书，由图书馆派人管理，建立一个新书区，读者在这个新书区中间自由选择，当读者决定借走某本书时，图书馆将此书作一个最简单的著录，然后让读者借走，每个月，图书馆根据借出的新书与书店结账买下，等读者归还后再重新著录加工，凡两个月中没有被借过的书，由书店负责更换新书。这样做的结果是图书馆只用了不多的购书经费，就建成了一个新书外借室，新书外借室中的图书没有占用图书馆的购书经费，而且，凡购下的图书，都是读者需要的图书。同时，书店也非常乐意：书店省下了人员经费支出，而且每天的营业额也不少。由于有这种机制，书店很愿意把适销的图书放到图书馆，图书馆也能组织到读者适用的资源。

同样是文献资源建设的社会合作，湖南省汉寿县图书馆采用的是争取红十字会对少儿图书的捐助。他们了解到红十字会具有积极配合各个部门对学生的素质教育、文化知识提升、促进学生的德育发展等方面的专门职能，因而积极争取红十字会支持他们对少儿服务的计划，最后争取到20万元的少儿图书购置资助。

关于举办讲座，许多图书馆都采用了与机构合作、联合主办（或图书馆承办）的方法，利用图书馆的场地和资源、利用合作方的资金来开展讲座活动，合作对象主要有组织部（党员教育讲座）、宣传部（形势讲座）、科协（科普讲座）、卫生局（保健讲座）、妇联（妇女礼仪和女性健康）和计生委（亲子阅读讲座）等。即使在长三角经济比较发达的地区，图书馆仍然大量采用这种形式来尽可能多地举办讲座。例如昆山、吴江的图书馆与当地的中国移动公司合作开展名家讲坛，其中仅昆山的移动公司一家，就每年资助昆山图书馆讲座经费超过15万元；常熟、张家港的图书馆为宣传部承办讲座，每年都能获得数万到十几万元的收入。

在降低服务成本上，大连开发区图书馆与企业合作，由企业提供读者免费复印的纸张，他们采用的做法是：让企业在复印纸的背面先印上企业的形象宣传，然后提供读者使用，企业等于在图书馆发放宣传页，图书馆省去了复印纸成本，而读者则享受到了免费的复印服务，真是一举三得。

在分馆建设上的合作案例也比比皆是。在深圳，有以南山区众冠分馆为代表的一大批外来务工人员分馆，这些分馆都设在工业区的集体宿舍区，由工业区管委会提供馆舍和资金，由图书馆提供资源和专业服务进行合作；苏州、厦门、哈尔滨等地的分馆，大多数都是社会合作的产物，办得风生水起。苏州沧浪区政府委托苏州图书馆管理八个图书馆（包括一个区图书馆和七个社区图书馆），除提供馆舍、装修、设备和水电费用外，2012年还需要支付苏州图书馆约150万元的委托费用，但沧浪区政府非常明白：如果自己管理，即使花费300万元也不可能使八家图书馆达到现在的服务水准。

4.行业合作

在社会合作上，还有一点经常被忽视，就是图书馆行业内部的合作。虽然行业内部合作一般并不产生收入，但可以降低成本，而节省开支就等于增加收入。实际上，几年来公共图书馆界一直探索合作的可能性，也有一些成功的案例。例如，以上海图书馆为龙头的十九城市图书馆讲座协作、长三角图书馆展览联盟，为长三角地区公共图书馆的讲座和展览工作的开展发挥了非常积极的作用；广东省立中山图书馆牵头的联合参考咨询、南京图书馆牵头的江苏省联合参考咨询，不仅节省了几十家图书馆在参考咨询上的经费，还提升了这些图书馆的参考咨询服务水平；江苏省的五个公共图书馆曾经联手举办易中天教授讲座的巡讲，有效地降低了讲座成本；苏州市全市公共图书馆协同采购数据库，对需要的数据库一种全市只采购一个，并在采购时就明确必须全市公共图书馆共享，防止了资源的重复建设。

但是在总体上，公共图书馆之间的合作，还是非常浅层次的，限于体制，绝无类同企业的“参股”“并购”等情况发生。在公共图书馆服务体系建设的进程中，虽然各地的图书馆联盟时见报道，但一般都还仅仅停留在读者可以通借联盟内的文献资源以及数字文献资源的共享，而且，剖析这些联盟，大多数是大馆扶持小馆、高校馆扶持公共馆，是一种不对等的合作。按照经济规律，凡在合作上不能平等地共担责任和风险、共享利益，一般都难以持久。公共图书馆又有文献收藏和拥有的情结以及讲究文献资源产权归属的传统，馆藏资源的多寡一直成为图书馆纠结的问题，而且在合作过程中，首先会碰到文献的资产权问题，大多数图书馆甚至不愿意把自己所有的文献资源合并进合作体系的书目数据库，使合作体系的读者无法外借，或者无法实现彻底的通借通还，或者需要借助新开发的技术软件来后台运行，或者要在读者归还后借助物流系统将书送回资产所有馆。这如同在图书馆资源共享的通道上建起了“围墙”，使得在资源共享上产生的效益被这些“翻墙”而增加的成本所抵消。吴建中馆长在2003年时就论述过这个“围墙”问题[22]，而现实是这个问题至今依然存在，而且，在公共图书馆服务体系建设过程中，可以预料到还会出现，并继续制约公共图书馆行业合作的可持续发展。我们只能提醒本书的读者：如果能够有机会亲历行业合作，一定需要把眼光放远，在研究和制定方案时就把各个成员馆的义务和权利、责任和利益对等起来；不要把文献资源的资产权看得太重，在获取胜于拥有的时代，应该主要在乎是否有利于读者利用、是否有利于提高利用效率。在当前公共图书馆的合作中，在不增加支出的前提下，一切能够增加读者可利用资源、扩大服务项目、提升服务质量的合作方案，都是可取的。

（二）收入管理

公共图书馆通过各种途径组织的收入，对弥补预算经费不足、开拓业务、扩大影响、完成使命都有着重要的作用。但这些收入与整个图书馆开展服务所需要的支出相比，却又只占非常小的比例。

表3.4是2010年全国公共图书馆与县级图书馆总支出与非税收入的相关数据，这些数据表明，平均每个县级图书馆在2010年中组织的非税收入不到6.6万元，占总支出的6.56%。表面看，县级图书馆的经费保障程度高于全国公共图书馆的平均数，即高于地市级和省级图书馆2.7个百分点。其实，分析这些数据可以说明两个问题：（1）县级图书馆财政拨款的严重不足，占87%的县级馆只获得不到40%的拨款。（2）平均每馆只有不到6.6万元的非税收入，可能是出于组织收入的资源匮乏、能力不足、努力不够，或者兼而有之。

表3.4 2010年我国县级图书馆资金收支情况表

所谓大有大难、小有小难。即使同样是县级图书馆，有的馆舍面积数万、馆员近百，而有的馆舍数百、馆员数人。因此，收入大小的绝对数有时也并不说明问题，对于大馆，一旦资金有缺口就会很大，而小馆即使有资金缺口也只很小；同样数额的资金，对于大馆只是杯水车薪，而对于小馆可能就算得上大笔资金了。因此，不管大小，对于收入，公共图书馆首先需要自行加强管理，并注意以下几点。

1.坚持原则

在实行免费开放的前提下，公共图书馆的主要开支，并不依靠非税收入。因此，不要把非税收入看得太重，在日常的资金管理中，争取预算经费远比组织非税收入重要得多，而且组织非税收入的真正目的是履行公共图书馆非基本服务的使命，收入只是副产品，当然，这个“副产品”有时对平衡预算也很要紧。

2.彰显价值

公共图书馆的非基本服务、非税收入，都是为了完成公共图书馆的使命，发挥社会功能，取得非税收入，是为了收回服务成本、弥补资金不足，即为了更好地发挥功能，其实质都是为了彰显公共图书馆存在的价值，意义并非在非税收入本身。在非税收入管理中，只有非常明了非税收入对于公共图书馆的意义，才会取之有道、管好用好非税收入，发挥非税收入的作用。所以说，组织非税收入是表，彰显服务价值才是本。

3.纳入预算

非税收入尽管不是来自预算内，但从财政资金管理的角度出发，也必须纳入预算管理。公共图书馆可能觉得这是图书馆本身创造的收入，但从资本产生利润的原理出发，非税收入源自公共财政：形成非税收入的馆舍、成本都是来自财政，所以形成的利润——非税收入当然是财政的资本创造的。从另一角度来说，公共图书馆的管理者在组织收入的过程中，还要学会保护自己，市场是一个逐利的场所，不按规矩很容易出问题，强化管理是自己重要的保护伞。

4.把握尺度

不管是单个项目的收费标准，还是年度整个收入计划，都需要把握尺度、适可而止。从理论上讲，在全免费时代，只要年度预算充足，其实是不需要有组织收入一说的。如果向财政争取经费比自行组织收入更加容易，那么也不必花费大量精力和资源来开展组织收入的工作，把非基本服务继续扩大成基本服务即可。当然，从实际出发，免费与否，并没有这么简单，还要考虑读者素质、成本、安全、管理等诸多方面的因素。

把握尺度的另一层意思是，公共图书馆的非税收入有许多来自合作，而在合作过程中需要有合作共赢意识。只有把握尺度，才能使合作长期化，并产生示范效应，使合作范围不断扩大，合作程度不断深入。而在合作过程中的换位思考可以有利于把握尺度。