对于预算而言，并非只有财政才有。如同企业预算对企业管理十分重要一样，公共图书馆的内部预算也非常重要。简单地说，公共图书馆编制和控制内部预算，主要是为了保证公共图书馆财政年度预算的执行，平衡预算和决算，既防止寅吃卯粮，又保证服务的数量和质量不打折扣。

一、内部预算的编制

“预则立”，编制内部预算，既是为了准确地编制明年的年度预算，更是为为筹划和制订明年的工作计划，内部预算编制因此既成为公共图书馆管理的一项重要工作，也成为公共图书馆的重要管理工具。

（一）内部预算的编制依据

内部预算编制的依据，主要来自两个方面：（1）事业任务，包括战略规划的分年度计划。（2）下达的财政年度预算。

并非所有服务、项目和活动都需要编制内部预算，而且有的项目确实难以编制准确的预算。例如，不需要编制借阅服务的内部预算，因为这类服务是公共图书馆最基本的服务，所发生的成本大部分为固定成本[18]。只要读者进入图书馆，其中绝大部分会发生借阅行为，需要整个图书馆的资源支撑，且使用普通的核算办法难以进行各项成本归集。但项目、活动等，应该编制内部预算，如维修项目、读书活动、学术会议、读者培训等一定需要有预算，否则既难以争取经费，也无法控制支出。另外，有的预算可以用“类”或“系列”来编制预算，如将讲座中的每个系列作为一类来编制内部预算（如保健讲座为一类、名著导读为一类、非遗保护讲座为一类等），同样类别的讲座，预算比较接近，便于编制，便于取舍，也便于设法筹措资金（在收入管理中再讲）。

（二）内部预算编制

一般需要在编制图书馆年度经费预算前完成内部预算的编制。前面说过，年度预算的人员经费、办公经费等都是根据人员信息表自动生成，所以，此时编制的内部预算主要包括业务预算和项目预算。内部预算编制的前提是工作计划的确定，所以，公共图书馆在编制内部预算前先要初步确定明年的工作计划，而且这个工作计划需要符合战略规划的要求，因而也可以说，内部预算编制的过程也是计划明年工作的过程。

为了保证明年工作计划的科学合理，需要做好以下工作。

（1）由各个部门分别制订本部门的明年工作计划，并尽可能排出需要使用的资金额度，如会展部排出讲座和展览工作的计划及预算，辅导部排出业务培训的计划和预算，少儿部排出各项少儿读书活动的计划和预算，借阅部排出盲人读者活动计划和预算，等等。

（2）全馆对照战略规划，列出在明年整个年度中需要完成的战略规划中的阶段性任务，并编制预算。

（3）编制工作计划汇总表（见表3.3），表格以部门为经、工作任务为纬，列出明年工作计划和预算金额，文字计划和预算作为附件备查。

（4）召开专门会议，讨论研究工作计划汇总表，寻找漏项，进行补漏。

（5）编制出整个年度的业务和项目预算。

在整个过程中，不仅需要召开一些专门的会议，而且馆长要亲自逐项核对，并对某些预算的单价等进行询价，以避免预算的随意和盲目。

表3.3 内部年度工作计划汇总表

续表

（三）内部预算调整

一般来说，公共图书馆的内部预算与上报的年度预算应该一致。但由于年度预算的“二下”与“一上”不一致，因此在年度预算“二下”后，需要根据财政下达的预算下达书确定的预算，调整内部预算。调整后的内部预算，与财政预算下达书所列不一定完全一致。

调整内部预算，不是简单地调整预算资金的数额，而是在预算科目内，调整年度工作任务，并进一步细化工作任务、预算以及用款进度计划。

财政预算下达书对发展性项目预算都明确到具体项目，比如，某图书馆在年度财政编制中申报中央空调大修项目，4台机组更换压缩机，每台55 000元，合计22万元，但财政在预算下达书中，只安排空调大修项目预算11万元，即只同意先维修4台机组中的2台。与项目预算不同的是，财政预算下达书对业务预算一般只下达一个总额，并不确定项目，如专项业务费的内部预算共120万元，但财政预算下达书上只有60万元，那么，或者需要压缩60万元的业务，或者自行组织60万元资金。不管如何，都需要对列入专项业务的活动进行取舍，或者调整规模，或者组织资金，使完成工作任务所需资金与下达的预算相匹配。

通过内部预算调整，使公共图书馆年度内各项工作任务都有一个预算控制额度，同时，通过内部预算调整，已经可以基本知晓年度预算的资金缺口情况。

二、内部预算的控制

预算使用的控制，实质就是对预算的执行，其执行力大，控制就好。由于内部预算的执行实际上就是对年度经费预算的执行，因此，内部预算控制的结果，就是对年度经费预算的控制结果，对图书馆的管理而言，意义重大。预算的控制包括事前、事中、事后的控制。

（一）事前控制

所谓事前控制，是指在编制内部预算时，要根据完成事业任务的实际需要，实事求是地编制预算，使内部预算与今后执行中的实际支出基本一致。

内部预算的编制质量，会影响公共图书馆年度经费预算的准确性，夸大其事、漫天要价会造成财政部门对公共图书馆年度预算“一上”的不信任，而漏项严重、预算不足也会造成同样的结果。内部预算的事前控制主要做好以下几件事。

1.确定事业任务的数量和质量

既不能好高骛远，把目标定得很高，更不能应付上级和读者。一般任务可以参照往年的实绩，计算一个趋势，如前三年的讲座场次分别为50、60、65，今年的计划是70场，估计能够完成75场，那么，明年的讲座任务一般可以确定在75～80场之间。特殊任务，特别是新增事业任务，因缺乏历史数据参照，可以调查一下其他地区开展这项业务的图书馆，同时，需要对图书馆的资源进行评估。

2.评估图书馆的资源

公共图书馆的资源是有限的，如讲座，需要报告厅、主题、讲师、资金、听众等，这些资源不是无限的，每天一场讲座固然也可以，但效益大概不会高，好东西也不能做滥。对所有事业任务计算一个资源的需求清单，其中有许多会需要相同的资源，必须控制在资源允许的范围之内。例如培训，需要培训教室、投影仪等设备，也需要培训师资、培训教材、工作人员、生源，甚至还要考虑停车问题。图书馆除提供免费的读者培训外，也可能会有收费培训。所有培训都需要资源，必须事前加以评估和控制。

3.询价

事业任务的经费支出是由许多商品、服务的数量和单价集合而成，编制预算不能闭门造车，必须了解各项相关商品和服务的单价，使预算有据可依。

4.全盘考虑、保证重点

将有限的时间、空间、设备、人员、资金等首先保证重点工作和项目，剔除一些不必要的或性价比不高的项目和任务。预算确实有余，再安排其他项目和任务，这样既能使事业任务饱满，又能在资源使用上略有余地，以备在执行年度预算中，上级安排额外的事业任务。

（二）事中控制

所谓事中控制，是指控制预算执行的过程。在这个过程中，主要从两个角度控制：（1）根据预算支出金额控制事业任务的完成情况。（2）根据事业任务完成的进度推算预算的执行情况。

如果预算准确，预算支出的多少就会反映事业任务完成的多少，如支出已经达到70%，则事业任务应该完成70%左右；反过来，如果事业任务完成进度为70%，则预算执行的进度也应当基本达到70%。当然，两者可能并不绝对匹配，特别是一些周期较长的项目，在一开始有一个资源准备的过程，在这个过程中，预算支出已经发生，但还没有达到一个临界点时，事业任务就不会有进展。这与政府在公共图书馆的资金投入上必须超过临界水平才会产生效益的道理完全相同。

在没有特殊情况下发生两者的脱节，需要及时分析原因，并对剩余工作任务重新预算，与原预算的剩余资金进行对比。例如，在完全原定的工作任务的前提下，预算严重不足，则需要追加经费或筹集资金；若预算有余，则可以增加工作深度或广度，或者准备调整预算用途。这些，都成为预算追加的前提条件。

事中控制是一个动态的过程，需要跟踪，而不是对一个项目作一次控制，特别在周期长的预算项目上更是如此，一旦不加控制或控制失误，可能就会发生任务还未完成而预算已经用完的情况，如果一两个项目如此还有调整余地，多了的话，则要么预算超支，要么任务完不成。预算超支后，并非所有项目都可以调整预算或者申请追加。

（三）事后控制

事后控制，是指在工作任务完成的前提下进行决算，以总结在预算执行上的经验和教训，并对结果及时作出反映和决策的过程。

经过调整的内部预算，与年度经费预算加上自行组织资金在总额上应该基本相等，但明细化程度要高得多。由于年度预算下达书中的经费（除专项经费）是按大类下达的，所以在同一个大类中的各个工作任务的内部预算存在调整的可能性，但发展性项目预算中的各个项目往往是独立的，不经批准不允许调整。因此，在控制内部预算上，首先要了解各个内部预算的性质，对专项经费需要较为严格的控制。

对某一项事业任务来说，如果工作任务和预算都刚好达到内部预算上的数量和质量当然最好，但这往往是一种巧合，很少发生。在预算准确、执行良好的前提下，较好的情况是任务完成、经费略有结余。除发展性项目预算外，即使少数内部预算因为实际情况发生变化，只要在可控的范围内，略有超支也是较好的结果。

事后控制的最坏结果，往往就是调整预算和申请预算追加：对人员预算，只要在批准的工资总额范围内，可以自行调整；对经常性项目预算，一般可以自行以丰补歉；对发展性项目预算中项目之间的调整以及预算超支，应该尽快汇总，向财政部门申请预算追加。前面说过，预算追加的上报时间一般在七八月份，而此时有些项目预算还在执行过程中，因此，内部预算控制的三个过程是一个有机的整体，其意义在这时也更加地凸显出来。