维持公共图书馆正常运行、提供服务的资金主要来自于当地的公共财政，预算资金是公共图书馆组织资源、提供服务、开展活动的主要资金支撑。对一个组织而言，“预算是仅次于复式记账法和复印机的最常用的管理工具”[1]。因此，编制好公共图书馆的年度经费预算、管好用好资金、争取更多支持，特别在单位年度预算不足的情况下争取拿到追加经费，组织与图书馆服务数量和质量相匹配的资金，是保障图书馆正常开放、为社会提供服务的前提条件，也成为公共图书馆管理的主要内容之一。
公共图书馆的预算管理主要分为两个方面：单位财政预算的管理和单位内部预算的管理。
一、财政预算的概念和基本方法
预算是对未来一定时期内收支安排的预测和计划。因此，预算的涉及面非常广，有财政预算、部门预算、单位预算、企业预算、内部预算、项目预算等，即使财政预算，也并非只指中央预算，每一级政府都有本级财政预算。对于公共图书馆而言，关心的预算主要是本地财政预算、单位财政预算和单位内部预算。
现代预算起源于19世纪的英国，大概可称得上唯一起源于政府而非企业的管理工具。财政预算[2]是政府活动计划的一个反映，它是经法定程序批准的、政府在一个财政年度内的财政收支计划，体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。
预算不仅是一种财务工具而且也是现代管理的重要管理工具的原因，是管理者可以通过预算对计划进行组织，对资源进行调配，对管理过程加以控制，对计划实施过程进行监督，对不恰当的计划进行调整，对绩效进行考评。前几年，有相当多地方的公共图书馆陷入双方指责的境地：政府说建了新的公共图书馆仍门可罗雀，因而得出居民不需要公共图书馆服务的结论；公共图书馆则说是政府资金投入不足，缺乏吸引读者的文献资源和提供专业服务的专业人员。我们现在基本上知道这是因为政府对公共图书馆的投入没有达到临界水平[3]，这如同对企业的投入没有达到可以开工生产的状态。尽管这个道理简单得如同私人要购买汽车不仅要支付汽车的价款，还要准备支付“落地费用”和汽油费用一样，财政投入没有超过临界点的公共图书馆与没有加汽油的汽车一般，都是摆设，其本质是没有做好公共图书馆的建设和运行的预算，其结果是不仅没有产生出相应的效益，而且使已经投下去的资金全部成为无效投资，浪费了公共资源。
编制年度经费预算的方法主要有基础法和零基法。基础法是指在上年度公共图书馆的年度预算基础上，根据事业任务的增减而相应增减年度经费的预算编制方法。使用基础法编制预算，由于在一般情况下总会存在物价因素、增资因素等，所以采用基础法编制的年度预算，总会大于上年度的年度预算。
我国在财政预算的编制办法上曾经长期使用基础法，其间还有相当长一段时间实行财政经费包干。1993年开始，我国部分的省（市）开始试行零基预算法，1995年出台的《预算法》中明确提出了编制部门预算[4]的要求，1995年11月2日，《预算法实施条例》的颁布，标志着部门预算和零基预算正式成为我国法定的预算编制模式。2000年，我国财政进行了部门预算的改革试点，其中中央财政试编了教育部、农业部、科技部以及劳动和社会保障部四个部门的预算[5]，自2002年起扩大了试行范围，到2004年基本推广到全国。因此，从理论上说，现在各地财政都应该采用零基预算法编制预算。
零基法是指以零为基础，按照本年度的事业任务来编制经费的预算方法。这种方法要求每个部门系统地评估和审查所有的项目和活动（包括现有的和新的项目）；审查以项目的产出（绩效）和成本为基础进行；强调以管理决策为核心，数字导向的预算为辅；并且要求加大技术分析的比重。[6]零基预算最初是由美国德州仪器公司的彼得·派尔在20世纪60年代提出，之后被部分发达国家的企业所采用，并取得了良好的效果。[7]
从理论上说，由于零基预算是对每项支出从实际出发进行预算，所以从总体来看，完成单项支出的预算会比基础法小，因而更科学，也更容易发挥财政资金的使用效果。
尽管部门预算中规定使用零基预算法对各事业单位进行预算，但在实际工作中，一方面物价水平总是不断上升，另一方面真正使用零基预算法来编制预算是一个极为复杂的过程，甚至有人认为即使在最先提出零基预算法的美国，其零基预算执行的结果实际上是不成功的，预算的基数依然在发挥着作用，零基预算在中国的实际运用情况也是不尽如人意的[8][9][10]，更何况编制预算者的思维惯性还会往基数法上去靠，这就不难理解编制出来的年度预算一般还是比以前年度会有所增加，很少出现经常性项目经费比去年减少的情况。因此，对公共图书馆而言，做大基数仍然是做大预算的有效方法。
我们在编制图书馆年度预算（部门预算，“一上”）的时候，应该结合两种预算方法，如果零基预算计算出的数额低于上年基数时，应该认真找一找是否在编制时有计算错误，或者有漏项的发生。另外，编制预算实际上是图书馆通过经济核算办法规划下一年度图书馆的工作，预算支出是事业任务在资金上的反映，而图书馆财务人员对图书馆下一年度的整个事业任务的思路、计划、数量、质量的了解与掌握程度肯定远不如馆长，所以，馆长必须亲自参与预算的编制。
各地财政部门在编制预算时采用的方法并不一定相同，不仅是财政管理制度，而且具体财政官员对公共图书馆事业任务的理解、上年度的财政收支状况、本年度可能会发生的特殊情况等都会影响到预算结果。
对于公共图书馆来说，政府以何种方法编制财政预算，重要的不仅仅是方法，更重要的是思路。基础法注重的是历史，其前提是承认以往的预算是准确的，采用的是有多少钱办多少事的思路，预算时往往不注重绩效。而零基法则把预算的前提建立在事业任务的数量、质量和绩效之上，其背后支撑的理论是政府购买服务，采用办多少事需要多少钱的思路。因此，公共图书馆工作、管理、预算编制和经费争取的思路与方法必须随之改变。
二、公共图书馆预算的编制与争取
公共图书馆的预算是指政府为履行向人民群众提供公共图书馆服务的职责而编制并经立法机构批准的公共图书馆年度经费收支计划，是当地政府财政预算的组成部分。
不容置疑，公共图书馆是政府保障人民群众基本阅读、信息获取和文化活动等基本权利的制度安排。“十六大”以后，建立覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系成为构建和谐社会的重要组成部分，“十七大”报告又提出以完善公共财政体系来建设和完善公共文化服务体系，公共图书馆的建设和发展因此进入了公共财政的视野。宏观上，全国公共图书馆的财政拨款和经费支出近年来呈快速增长态势，其支出在2005—2009年的五年间，平均增幅达到17.262%。但从结构分析，由于这几年间是公共图书馆硬件建设的发展期，因而增加的支出中建设专项占的比重很大，正常运行经费的增幅相对较小。同时，公共图书馆的年度经费总支出在国家财政总支出中的比重则从2005年的0.092 1%逐年下降，2009年只占0.079 5%。[11]2010年全国公共图书馆总支出64.36亿元，总支出纵向相比虽然比2009年增加3.7亿元，增幅6.1%，但同全国财政总支出89 874.16亿元相比，只占0.071 6%，又下降了近0.008个百分点。可以算出，如果2010年仍能如同2005年达到财政总支出的0.092 1%，公共图书馆总支出应该达到82.77亿元，比实际净增18.41亿元。
大多数公共图书馆经费不足还表现在另外一方面。2010年公共图书馆的总支出为64.36亿元，但总的拨款数仅为58.37亿元，两者相差6亿元，这说明公共图书馆2010年的总支出中，有6亿元来自创收、赞助、合作等，而非财政拨款。虽然从2011年2月起，全国公共图书馆根据《文化部、财政部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发[2011]5号）的文件精神实行免费开放，基本服务全部免费，中央财政也因此拿出18亿元用于补贴三馆的免费开放，但由于这些补贴全部用于中西部地区，而因免费开放减少收入最多的却是东部地区。所以，免费开放后，东部地区的公共图书馆需要更好地做好预算编制、经费追加和争取经费等工作。
公共图书馆经费不足固然有各地财力因素的影响，但就公共图书馆本身而言，价值彰显不够致使社会地位低下，以至于得不到社会和领导的重视；预算编制粗糙、组织资金乏力和资金管理不善等内部因素也是造成经费不足的重要原因。
（一）预算的组成
在目前部门预算下，公共图书馆的支出预算由四个方面组成。
1.人员经费
公共图书馆服务需要许多资源共同发生作用，缺一不可，但其中又确实以专业人才为最宝贵的资源。公共图书馆专业人员的数量受制于图书馆的人员编制。专业人才队伍素质的高低，受到多种因素的影响，但人员经费的多少，也是吸引人才、留住人才、稳定队伍的重要因素。
由于采用了计算机管理，事业单位的人员信息目前已经实现人事与财政两个部门的共享，公共图书馆因此已经不需要自行编制正常的人员经费预算，而是由财政部门根据数据库的人员信息表自动套取人员定额产生公共图书馆的人员经费预算。
人员经费是公共图书馆专业人员劳动报酬的经费保障，尽管不需要人工编制，但在使用中，人员经费预算有着双重控制作用：不仅需要有相应的经费，还需要有相应的指标，如工资总额或工资基金等。目前，绝大多数地区的公共图书馆均实行绩效工资制，但对其中的绩效工资部分，各地图书馆的做法一般均按照人事和财政部门的要求分配，但总体上还没有跳出平均主义和“大锅饭”，也有少数地区鼓励包括公共图书馆在内的事业单位实行内部分配制度改革，对工资总额管理有着特殊的政策，如允许实行工资总额包干，允许按公共图书馆业务绩效与工资总额挂钩，鼓励图书馆内部按考核拉开档次分配。因此，公共图书馆需要根据自己的内部管理机制的实际情况，编制单位内部的人员经费预算（详见本章第二节）。
2.经常性项目经费
经常性项目经费就是我们平时习惯所称的运行经费（但这里已经不包括人员经费），包括了办公费、水电费、专项业务费、设备保养费、委托业务费等。
虽然平常听到反映最多的是购书经费不足，但实际上经常性项目经费的多寡才是公共图书馆馆长最为关心的问题。因为经常性项目经费直接关系到图书馆能否正常开放和开放程度问题。曾在调研时发现过这样一个案例：某图书馆因为缺乏供暖经费，采用了租掉一半面积的馆舍来保证另一半面积的供暖支出的办法，维持开放。此法虽然确实做得呆板，但说明经常性项目经费不足对公共图书馆正常开放的影响之大。
3.发展性项目经费
发展性项目就是我们平常说的专项经费、专款，主要包括了更新改造、设备大修、设备添置等一次性的项目经费，有时也包括一次性的业务支出，如出版经费、古籍数字化、古籍征集等经费。这部分预算中，除了因维护正常开放需要保证有完好的馆舍、设备外，还有因形势发展而对馆舍提出的功能性改造、新技术的运用等需要的经费。另外，这部分经费中可能会含有一些人员支出经费，如有些图书馆因人员编制不足，政府允许使用若干公益性岗位（或合同制职工）的经费也放在这个类目中。
发展性项目经费具有数额大、一次性拨款的特点，实行专款专用。今年有项目，明年不一定会再有；今年没有项目，明年不一定没有。所以，笔者常把这两种项目经费简单理解为：经常性项目经费主要保障了图书馆维持“简单再生产”，而发展性项目经费主要是让图书馆“扩大再生产”。
发展性项目经费不足虽然不影响眼下的正常开放，但却关系到公共图书馆长远的发展，甚至影响到战略目标的实现。如果发展性项目经费中还有涉及安全设施设备更新改造的专项经费没有落实，就无法消除安全隐患，从而引发安全事故。
作为公共图书馆的管理者，在发展性项目经费的使用上，需要经常考虑的问题是如何通过努力把一次性的项目演变成为常规的服务项目，使这个项目的专项经费成为明年的经常性项目经费而进入公共图书馆正常的经费预算盘子。
4.购书经费
购书经费其实也是发展性项目经费，但由于公共图书馆的特殊性，财政部门一般要求单独编制购书经费预算，把购书经费从发展性项目经费中单列，财政预算科目为“图书资料购置费”。
文献资源是公共图书馆提供服务的要素之一，甚至可以说是基本前提。各地“图书资料购置费”科目包含的内容不完全相同，大部分地区的购书经费包括了图书购置、报刊征订和数据库购置费用，还可以包括分编加工的耗材费用等。也有地方的购书经费中不含数据库订购费，而将数据库订购费作为专项经费单列，个别地方甚至将报刊征订费也单独开列。购书经费的多少对于公共图书馆服务的影响程度，在图书馆业界以外可能并不很理解，而且原来对文献资源建设所需的预算又没有定额可套，因而在预算编制中，公共图书馆与财政部门都有较大的随意性，最后下达的购书经费预算往往是根据财政状况，或者领导对图书馆的重视程度而定，是一种沟通、协商的结果，甚至是博弈的结果。文化部、财政部在《创建国家公共文化体系示范区标准》中已经明确了人均藏书和年度新增图书指标，尽管并非所有地区都参与创建，但却具有了一种比较权威的参考依据，而且指标比较科学。《公共图书馆服务规范》中提出了一个年度人均购书经费指标的下限，由于这个下限低到实在不足以保障公共图书馆正常开放的需要，而地方政府在参考这种标准、指标时，一般只求达到下限符合规定，所以，原来购书经费很少甚至没有购书经费的公共图书馆可以利用这个规范来争取预算经费，而一般的公共图书馆无法利用其作为争取增加购书经费的依据。
针对以上各项经费的特点，我们在编制预算时，需要针对各项预算不同的特性，特别是不适合套用定额预算的科目，需要特别进行争取，并把争取的重点放在经常性项目经费上。
（二）预算的编制
年度预算事关公共图书馆一年的事业任务是否具有相应的经费支撑，因而编制年度预算是公共图书馆管理的一项基础性的重要工作。但是，对于公共图书馆而言，编制预算的意义，不仅仅在于编制一个财务年度经费支出上的预计，而且也是规划即将开始的工作。“决策者所面临的问题，不是他所在的组织明天应该做什么，而是我们今天必须为不确定的未来做些什么准备工作”[12]，德鲁克所说的对非企业的公共图书馆同样适用。
具体编制预算肯定是公共图书馆财务人员的工作，因而实际情况是，大部分的馆长并不参与单位年度预算的编制。不参与不仅是因为缺乏编制预算的技能，而且是对编制预算缺少应有的认识和重视。其实，仅仅依靠财务人员无法编制出高质量的预算，财务人员并不清楚所在的图书馆下一年度的重点工作在哪里，有哪些重要活动需要开展，按照战略规划分解的年度工作目标是什么，这些目标会产生多大的工作量，等等。可以想象，这些问题，可能除了馆长以外，没有什么人能够全部明确地知道答案。因此，编制预算不仅仅是公共图书馆财务人员的工作，而且也是整个公共图书馆的一项重要工作，馆长必须亲自参与。
1.预测服务的量与质
公共图书馆的理念之一是为社会提供最好的图书馆服务，这与我们平时说的“没有最好只有更好”不同，最好的公共图书馆服务有着特定的含义，美国对公共图书馆“最好的服务”的解释为：“适当且有效组织的资源，公平的服务政策，公平的信息的存录入口，正确、不存偏见且有礼貌地回复所有请求。”[13]可以看出，所谓最好的服务是指提供符合公共图书馆理念的服务，而且中间的每个环节是相互影响、缺一不可的。资源适用、政策公平、使用方便、服务周全而有礼貌、能够解决用户提出的所有请求，这应该成为我国公共图书馆追求的目标。
从另一方面来说，服务需要成本。在效率一定的前提下，服务提供的数量和质量与成本形成正相关，因而需要的经费支出也会随之增减。而在编制预算时，我们的问题需要反过来问：未来的一年中，我们的服务能够到达什么水平？有多少用户会来享用我们的服务？只有解决了这个前提，我们才能科学合理地编制预算。
这样一个预测，并不是拍拍脑袋就可以得出结论的，而必须综合考虑现有的资源和条件，通过对历年数据的统计，有时还可能需要做些调查，分析趋势，才会给我们一些启示。
2.评估硬件设备状况
影响读者利用公共图书馆的因素很多，其中馆舍、设施、环境、设备等也是重要原因。公共图书馆寒暑假期间的读者特别多，原因并非只是学生放假，有些读者仅仅是为了节省家中空调电费。但正是这个动机，可能使这些人从潜在的读者成为持证读者。另外，公共图书馆作为公共场所，不仅需要保证馆员、馆舍、设备、文献等的安全，也要保证到馆读者的人身安全，而引发安全事故的大部分原因是电器等硬件设备。因此，在编制预算前，对馆舍、设备等硬件进行评估和检测，确定是否需要保养、维修或者更新，从而准确编制发展性项目经费预算。
3.预计额外工作任务
我国公共图书馆正处于发展的黄金时期，发展过程中需要宣传推介、彰显价值，所以需要对一些社会关注的热点问题作出一些反应、开展一些活动，如下一年度中是否有特别的节日，政府是否有重大的活动可以配合，上级主管部门的重点工作中有多少涉及公共图书馆的内容，等等。这些额外的工作都是当地党委和政府的主要工作，有利于公共图书馆展示、宣传和推广自身的价值，提高社会地位，争取更多的支持，进入良性循环。但额外任务都会使公共图书馆产生额外的工作量，完成这些任务都会涉及人、财、物。因此，掌握这种信息，预计这些工作任务的数量与质量，并准确编制相关预算，就可以使公共图书馆事先将可能产生的额外工作任务纳入工作计划，并在人、财、物上预作准备，从容应对别人认为是额外的工作任务，从而提高公共图书馆的社会地位，为争取预算、争取追加赢得筹码，获取更多的支持。
4.了解技术发展趋势
公共图书馆一直充分利用新技术开展文献信息资源的组织、加工、揭示和开展服务，在知识经济时代更需要如此。新技术的运用既可以让馆员摆脱手工劳动，提高公共图书馆的效率，又可以让读者节省时间成本和交通成本。对于某项新技术的运用是否适用于公共图书馆，是否可以提高工作效率，是否可以在远期节省成本，财政部门不仅并不清楚，而且不可能先于图书馆进行了解并主动提请图书馆采用。而编制运用新技术的预算，可以让财政部门了解新技术的发展情况，采用新技术的投入和产出的关系，以便在适当的时候申请专项经费时不至于感到突兀。因此，关注新技术的发展情况和趋势，了解新技术的适用范围和性价比，分析新技术运用对图书馆发展的影响，是公共图书馆馆长和相关人员的长期工作，并且在编制预算时应考虑是否把这些内容放进年度预算中去。
5.根据战略计划工作
现在年度预算编制，一般有“二上二下”的编制过程。根据预算的编制程序，图书馆一般需要在当年的七八月份上报下一年度的预算（“一上”），而财政局一般会在当年的十月份下达明年预算指标的征求意见稿（“一下”），然后图书馆必须在不晚于十一月份第二次上报明年预算（“二上”），财政局会在明年年初下达正式的预算（“二下”）。由于“一下”的预算总额肯定小于“一上”，即财政只会砍而不会增，所以，在七八月份的预算（“一上”）前，图书馆就必须确定明年的工作计划以及特别需要列入专项的重大项目和重要工作，否则，就会造成预算的重大漏项。而在七月份确定明年的工作计划，确实是一件相对困难的事，这时，图书馆的战略规划又一次发挥出重要的作用，它会使明年工作计划不产生重大的漏项，从而编制出完整的项目预算。
6.掌握预算编制规范
预算的编制，本身有其规范，另外，财政部门还会根据形势发展、强化预算管理等需求，出台一些新的编制规范。正如前面所说，人员经费已经由人员信息表自动产生，但产生的人员经费与其他事业单位套用了同样的定额，而大部分公共图书馆没有闭馆日，国假日也需要开放，所以，加班工资需要另外申报预算；办公经费定额也是固定的，但如果增加购书经费就会产生分编加工成本，需要同步增加采编经费等。在编制所有的项目预算时，需要有足够的理由，这些理由需要采用填列“××市财政支出项目绩效目标申报表”（见表3.1），同时编制“财政支出项目绩效目标可行性分析报告”（见表3.2）来反映。
表3.1 ××市财政支出项目绩效目标申报表
续表
表3.2 财政支出项目绩效目标可行性分析报告
续表
（三）预算的追加
财政预算在执行上有非常高的严肃性，表现在两个方面：一是批准的预算需要完成，二是预算科目之间不得挪用。所谓要完成批准的预算，不仅是预算经费要花出去，而且要完成与预算相关的事业任务。所谓预算科目之间不得挪用，是指因预算编制不准确而使有的预算项目经费超支、有的预算项目经费节支，但两者之者不能随意调剂。由于预算执行是一个动态的过程，总会出现一些需要调整的因素，如政策调整、额外增加的工作任务、预算编制失误造成的漏项、不可抗力因素等，这些因素使得在年度预算执行中需要有一次调整，调整的形式主要是追加预算。
追加预算的编制和上报时间是在年中，但正式批准和下达是在年末，因此，这既使追加预算的编制有些困难，又成为公共图书馆争取财政资金的极好机会。在年度预算编制时，财政一般均从严审核预算项目，以保证整个地区的年度财政预算收支平衡。而在编制预算时，财政部门一般留有机动财力，同时，由于经济的发展，年度财政的实际收入一般都会大于预算收入，而这部分财政资金总需要安排出去。另外，由于上报追加经费的报告与下达追加经费的时间有数月之久，这使公共图书馆有开展公关的时间，向财政汇报情况、解释困难、展示成绩，以获取预算追加。
1.人员经费的追加
人员经费的追加主要包括追加公益性岗位的编制、加班工资、年度新进人员的经费等。这部分预算的追加，除新进人员经费的追加相对容易一些外，其余都困难不小。
对于加班工资，大部分图书馆可能并没有这部分预算。从人事部门和财政部门对机关事业单位的工资管理来说，并没有加班工资类目，按照它们的说法，机关事业单位即使加班也不发加班工资。因此，加班工资在第一次列入预算时最为困难的原因是需要扭转人事、财政部门官员的观念。尽管在年中申请追加加班工资的成功率不是太大，但年中申请追加，可以有时间做人事部门和财政部门的工作，即使追加不成功，对编制明年的加班工资预算也会有好处。
由于人员经费一般都严格按定编定员执行，所以，增加编制等于增加人员经费。所以，申请增加编制，不管是事业编制还是公益性岗位的编制，都等于增加了人员经费。公益性岗位是近几年出现的新事物，其实就是机关、事业单位使用的合同制职工和临季工，但在合同管理上与两者有所不同，而且人事、财政两部门对公共图书馆的公益性岗位数量也有编制控制，也需要经过批准才能使用，并由财政拨付这些公益性岗位的人员经费。
2.运行经费的追加
在一个预算年度中，总会有一些新的事业任务派生出来，这不是计划不周全，而确实总会存在计划外的事情发生，需要财政资金的支撑。另外，一般年度预算编制在“二上”和“二下”中，财政部门总需要砍掉（或压缩）一些项目使地方财政预算收支平衡，而运行经费预算中又有一些项目相对比较容易被砍，那么，预算追加就是重新获取这些预算的机会。
在申报运行经费追加中，特别要注意几点。
（1）对年度预算下达书（预算“二下”）中的各个科目进行重点审查，看是否有预算不足的情况。做法是“一上”与“二下”的数据比较，“二下”数据与去年实际支出比较、与今年上半年的实际支出比较，并分析原因，找出依据，如预计今年气候会比往年更热，那么冷气的用电费用需要增加。
（2）找出当年因政策和上级的原因而增加的事业任务，申请追加预算，这相当于对新的事业任务编制一个新预算。
（3）对于“一上”和“二上”中被财政部门砍掉的预算，因为砍掉预算等于砍掉事业任务，但可能存在必须完成的事业任务的预算也因财政部门不了解实际情况而被砍，所以年中追加时应当重点做好这方面工作。
（4）特别注重做好专项业务费的追加工作。专项业务费是公共图书馆除借阅任务以外正常业务活动支出的总称，如讲座、展览、读者培训、读书活动、信息编印等。因为这部分经费预算没有定额可套，一般按事业任务计算经费支出，从财政资金使用来说，这部分经费最容易直接产生效益，所以成为最能申请到追加预算的项目。由于财政较难掌握专项业务费具体开支的实际情况，一般在年度预算编制时，总会进行压缩，有时会砍个半价。因此，寻找充分的理由取得财政的支持，对公共图书馆的业务活动开展十分重要。做好追加这项经费的另一个重要原因在于是为公共图书馆今后年度专项业务费的多少打好基础。
3.发展性项目经费的追加
发展性项目经费所涉及的项目一般都关系到图书馆持续发展的问题，如馆舍的维修、设置的更新、新技术的运用，但也有与运行经费相关的一次性经费（如大型会议或大型活动经费），或者对某一项新的事业任务试验性安排的预算经费。
有的地方财政部门会把年度预算中安排不下但又觉得非常重要的项目列入年度备选项目，即只要财政资金允许，会优先追加这些项目的预算。因此，公共图书馆在年度预算编制时，不要在预算中自己把水分挤得很干，将一些可能的项目编进预算，即使没有进入年度预算，通过做好争取工作，也可能会使这些项目进入备选项目。
与普通的预算经费相比，发展性项目经费的数额一般较大，所以财政安排此类经费时比较谨慎，在年度预算安排时，压缩得最多的也是这个类目。公共图书馆在追加经费争取的顺序上，一般也是将发展性项目经费放在最后，因为即使没有这些预算（如新技术运用的经费），至少不会影响眼前的正常开放。
虽然如此，这类大型项目缺少预算经费可能会影响图书馆开放的安全和可持续发展，而如果地方财政当年超收，财力充足，争取追加预算一般又有相对充分的时间，因而通过力争，仍会有较大机会。
（四）经费的争取
千万不要轻信公共图书馆经费不足的原因是当地经济欠发达。公共图书馆所需要花费的支出与当地的财政总支出相比肯定是九牛一毛，不然无法解释即使身处同一地区的公共图书馆，其年度经费状况也存在较大差异，许多事实证明财政对公共图书馆的拨款与当地经济实力并不成正相关。实际上，经费的多少与我们自身的工作有着很大的关系。
在争取经费上，公共图书馆首先需要树立政府购买的观念。按照目前政府购买的理论，公共图书馆提供的服务越多、质量越高，公共财政就应该按照服务的数量和质量拨付资金，支付更多的经费。在这样的前提下，公共图书馆的管理者才会有信心彰显价值，充分利用“自由裁量权”，运用正确的方法和技巧开展经费争取工作。
1.加班工资的争取
我们一直被一些非专业或不负责任的报道误导：国外的公共图书馆每天开放时间甚至达到24小时。于是我们尽量延长开放时间，全年没有闭馆日，以为这是最好地履行了公共图书馆的理念。后来我们发现，国外的许多公共图书馆不仅在节假日闭馆，而且每周会闭馆一天或半天。但当读者已经形成公共图书馆没有闭馆日的观念时，我们就只能咬牙坚持每天开放。
这种做法带来的最大问题是，馆员在节假日上班，需要按《劳动法》发放加班工资。然而，相应的政府部门却并不这么认为。作为公共图书馆的管理者，有的馆长采用了要么加班（没有加班工资）、要么走人的高压办法，这即使不能简单地被认为是没有作为的表现，也会因此影响员工的积极性，降低工作质量。对于节假日需要正常开馆，馆长要么有足够的工作人员安排馆员调休（但这个办法基本不可行，因为法定节假日的调休需要一调三，而国内大多数公共图书馆编制紧张），要么争取加班工资。因而，争取加班工资就成为保障节假日开放的重要前提。
争取加班工资，一是可以与财政部门作沟通，如果成功，则可以将加班工资编进年度预算；二是可以与人事部门作沟通，将加班工资核进工资总额，则财政部门就会据此增加图书馆的加班工资预算。不管通过何种途径，一般最后将其放入发展性项目经费。争取的过程确实比较难，许多图书馆没有争取成功，原因在于：（1）争取工作没有持之以恒，碰了一两次钉子，就作罢了。（2）在争取时准备不充分，没有把加班的原因、加班的数量等讲清楚。（3）在必要时，馆长没有勇气和决心。某馆馆长到人事局（当时人事和劳动社保在机构上还是分开的）争取加班工资，事先按照图书馆开放时间、各岗位设置明细、现有人员岗位安排、加班应得的工资倍数计算出全年加班工时的数量，除以40小时即为加班天数，乘以馆内平均工资，得出全年加班工资的金额，然后申请增加工资总额。人事局的相关负责人非常认真地核对了计算数据，虽然无误，但仍以政策原因拒绝。数次沟通无果后，馆长某一天再去人事局争取，并当面打通了劳动社保局相关负责人的电话，询问作为事业单位的公共图书馆员工发生加班是否需要计发加班工资、如何计发加班工资，劳动社保局答复按《劳动法》执行。然后，馆长对人事局的官员说：“你也听到我向劳动社保局咨询的结果，所以，今天如果不能得到批准，我回馆后就只能宣布和公告图书馆将缩短开放时间，所有节假日闭馆，这必然引起读者投诉，只要一天到馆读者量的百分之一向市长投诉，就是几十封投诉信，一旦领导责问，我只能如实汇报，所以我必须做好接受处分的准备，虽然我不希望你们因此被问责，但这种可能性又确实很大，如果发生这样的结果，我现在就表示歉意。”于是，申请获得批准。当然，这种办法只能偶尔为之，既要有勇气，又要有准备，而且还要有技巧，否则会弄巧成拙。
2.公益性岗位编制的争取
大多数公共图书馆事业编制都是很多年以前确定的，本来就不足，而新增的工作任务日益增多。进入21世纪以来，随着对公共图书馆使命理解的加深、新技术的运用、阅读推广活动的大量开展、全国文化信息资源共享工程的推进、古籍保护计划的实施等，公众对公共图书馆的期望值越来越高，公共图书馆的工作任务数量和质量已经不可同日而语，更何况还有一些图书馆在馆舍扩建后，也没有相应增加编制，更使得图书馆的专业人员数量吃紧。
一些公共图书馆把技术运用作为减少人力、减轻工作的手段，殊不知新技术的运用往往是需要增加而不是减少专业人员，如数字技术的运用，尽管增加了读者获取信息的便利，扩大了读者群，但并不会使公共图书馆的到馆读者减少，因而结果是使得图书馆必须在保持原有专业岗位的前提下，增加一批有IT学科背景的专业人员岗位。
要当地政府因此增加大量的事业编制是不现实的。从各地情况来看，除了建设新馆后当地政府会给图书馆适当增加事业编制外，很少有因为增加事业任务而增加事业编制的情况发生，确实，增加编制不仅是钱的问题，更多的是人的问题。所以，解决这个问题的办法各地基本趋同，即使用编外合同制职工或临时工（现在基本统一为“公益性岗位”）。这致使有的图书馆在人员结构上已经形成倒挂：事业编制的人数少于编外员工数。虽然如此，公益性岗位也需要人事、财政部门的核准和审批（即核定公益性岗位编制），财政部门根据审定的公益性岗位编制安排人员经费。公益性岗位的增设至少对公共图书馆解决工作人员不足发挥了积极的作用。
由于公益性岗位经费与事业编制人员经费在管理上稍有不同，一般都以公益性岗位编制数乘以人均定额来一次性计入年度预算，一旦发生超支需由图书馆自己解决。也正因为如此，一旦发生节支，也就由图书馆自由支配。所以，公益性岗位编制的多少，对图书馆平衡经费关系甚大，如果发生超支，图书馆很少有其他资金可用来弥补。
争取公益性岗位与争取人员经费实质相同。图书馆要做的工作主要有：按照工作任务的数量和质量，核定各部门的岗位职数，按开放时间和工作任务计算出工时数，以此得出需要的工作人员总数，与现在编制数（包括事业编制和公益性岗位编制）进行比较，差额部分就是需要争取的公益性岗位的数量。不要以为这些计算可以随心所欲，人事部门、财政部门在数据计算上比我们更专业，因此，我们的计算还是实事求是为好，让人事部门、财政部门既看到我们作出的成绩，又认可我们的诚信，这对经费争取工作会有帮助。
由于公益性岗位编制的核定几乎每年都有，而且毕竟公益性岗位与事业编制的人员在管理上要求不同，相对于各地编制委员会核定公共图书馆事业编制的严格程度而言，公益性岗位编制的核定相对较为简单和宽松。
3.购书经费的争取
公共图书馆的文献资源建设是公共图书馆开展服务的基础条件之一。李国新教授在考察日本公共图书馆后撰文认为，日本的公共图书馆事业发达，与法律对公共图书馆的文献资源建设的保障有直接的关系，如规定公共图书馆图书的最低藏量不少于5万册，开架册数的最低标准不低于人均2.5册，年新增图书不少于开架册数的1/8～1/7[14]，并认为政府对公共图书馆的投入必须超过“临界水平”，否则形不成公共图书馆的服务能力和对读者的持续吸引力，都是无效投入，形成了浪费[15]。
大多数领导并不了解购书经费与公共图书馆的发展和对读者的吸引力有如此大的关联，甚至不了解公共图书馆在经济和社会发展中的重要作用，这并不奇怪，而只是提醒我们需要做好宣传、解释和争取工作，也需要我们拿出工作成绩。在这个前提下，我们向政府争取增加购书经费的报告中，需要有以下几个要素。
（1）需要寻找政策依据。在《公共图书馆法》缺位的情况下，还是可以找到一些依据，如文化部的公共图书馆评估定级标准，特别是在文化部、财政部颁布的《创建国家公共文化服务体系示范区（项目）标准》中，对东、中、西部都有明确的人均藏书标准和年新增藏量标准，都可以通过计算折成购书经费。
（2）需要寻找国外数据。这可以在相关文献中寻找依据，提请领导注意国外对公共图书馆的重视和公共图书馆的作用，正视国内图书馆在购书经费上与国外的差距。由于国内财政实行“分灶吃饭”，还没有完全走出建设型财政圈子而真正成为公共财政体系，绝大多数公共图书馆的年度经费预算不可能会宽松，这是体制的综合结果。2010年，国内人均公共图书馆经费不到5元（按13亿人口计算，下同），人均购书经费为0.84元[16]，是2008年美国人均购书经费的3%，英国人均购书经费的3.4%，相当于日本20世纪60年代人均购书经费的水平[17]。
（3）需要纵向数据支撑。如近几年本馆购书经费的拨款情况、使用情况，读者利用图书馆情况，形成对比，效益上升则成为增加购书经费与读者利用相对应的理由，效益下降则成为文献资源不能满足读者需求而需要增加购书经费的理由。
（4）需要横向数据对比。如与本地区经济社会水平相近的公共图书馆购书经费的数据，以反映本馆购书经费的不足。主管部门对这类数据很敏感，而且关系到面子问题。笔者在申请购书经费时，发现主管部门在其他指标上都以深圳、杭州、东莞等城市为参照，因此请深圳、杭州、东莞等城市的图书馆提供了购书经费数据。后来听说在讨论增加本馆购书经费时，就有相关负责人说我们至少不能低于某某市吧，结果申请得到了批准。
4.专项业务费的争取
专项业务费主要与图书馆普通借阅以外的业务相关，如讲座、展览、读者培训、读书活动、信息编印、学术研讨等。原来把这些业务当成图书馆的辅助业务，而现在都已经成为核心业务。
由于专项业务费难以编制准确的预算，所以就成为财政在安排年度预算时的调节池，宽裕时多给、紧张时少给。而对公共图书馆来说，这些业务数量每年都在增加，费用也逐步上升。因此，专项业务费的争取，对图书馆的活动开展意义重大。
争取专项业务费，要套定额非常困难，从严格意义上来说，即使在编制年度预算时，专项业务费也只是估算。例如，全年安排讲座多少场、平均每场多少支出；展览多少场，平均每场多少成本；培训多少名读者，平均每名读者的培训费用是多少，等等。我们知道，讲座的讲师不同，支出就不同，本地讲师与外地讲师的支出也不同。所以，就专项业务费而言，争取工作的优劣决定预算的多少。如在讲座上，尽管大部分讲师都不是名家，但从一年讲座计划中拿出两三位著名讲师，在争取经费时告诉财政官员某某今年也会被邀请来做讲座，这就可能会把平均讲课费标准定得高一点。
在专项业务费争取的具体工作中，并不以专项业务费的形式出现，而是针对具体的业务工作内容来开展争取工作，如争取讲座经费、大型读书活动经费、信息编印经费等。馆长的心里应该很明白，什么业务活动有经费、什么业务活动缺经费、接下来要采取什么行动。
在专项业务费的争取上，最能反映政府购买理念。昆山市图书馆编印《决策前沿》的信息资料，并将其送给当地的党委、政府和各机构的领导。有一次昆山市市委书记在一份《决策前沿》上作出批示，肯定了信息的价值，并要求财政给予支持。于是，昆山市图书馆年度预算中仅信息编印经费就达到18万元。
（五）争取经费的技巧
在与许多馆长交流时，发现争取经费上有工作简单化的、有缺乏勇气的、有缺少策略的、有不懂得感情投资的、有不知要寻找和抓住机会的。争取领导和有关部门的支持、获取图书馆服务和发展的资金，除了要成绩、要理由，还需要技巧。
1.充分利用“自由裁量权”
自由裁量权是一种法律词语，在这里是指人大或政府给予财政部门根据某些实际情况在一定额度内作出决定拨款或不拨款的自主权，是当地人大或政府对财政部门的一种授权。我们知道，地方财政预算和决算需要通过人大审查通过才能执行，地方财政资金平时的拨付，都需要市长的审批。但前面说过，地方财政在预算年度的收和支是一个动态的过程，与年初人大通过的预算肯定有不一致的地方。在安排年度预算时，也会留有余地。到年底时，因为财政超收、机动财力等要把多余的财力安排出去。由于财政年终决算的时间非常紧张，而被我们视为大额款项的资金，与地方财政的收支相比仅是九牛一毛，因此，在年底财政决算结账时，财政部门必须行使自由裁量权来支配结余资金，而这时就应该是我们争取资金的机会。这时最要注意的是，所申请的资金额度不能超过自由裁量权，所以，事先了解这个授权很有必要。
2.平时加强沟通和联络
除非至交，否则朋友间最忌“有事有人、无事无人”。所以，公共图书馆的相关领导必须经常与相关部门的领导和工作人员联系，多汇报、多交流、多沟通，这样，在争取经费时才不会使人感到突兀，甚至厌烦。例如要更新设备，最好是设法邀请财政部门的相关人员一起到拥有这种设备的外地图书馆去学习参观，让他们亲眼看看、亲身体验，如果确实好，那么你在申请此专项经费时，就不容易被轻易拒绝。
3.把图书馆的成绩送出去
利用媒体、馆刊、简报、网站等，主动把图书馆取得的成绩宣传出去，并在宣传时要注意带上相关部门，让相关部门自然觉得图书馆所取得的成绩就是它们的成绩。2010年，苏州市财政局在媒体宣传财政成绩时，把苏州图书馆分馆建设列为财政支持后的一大成绩。这时，我们千万不可以为别人抢了我们的成绩。在苏州图书馆建设分馆的数年中，财政部门确实支持很大：增加了购书经费、配置了图书调配车辆、拨专款更新计算机管理系统等，支持分馆建设是千真万确的事，成绩中有财政的功劳也是千真万确的事。现在把公共图书馆所取得的成绩，通过财政角度来阐述，比公共图书馆自己宣传要可信得多。而且，财政部门最讲求资金效率，当它们认为我们的成绩值得纳入它们的总结并宣传时，一定是认为我们在使用财政资金上非常有效率，值得肯定，值得进一步支持。可以想象，如果当图书馆的工作成绩变成了某个部门的工作成绩时，图书馆再找它们争取支持时，想必不会被拒绝。事实也一再地证明了这个道理。
4.保持较高的“出镜率”
公共图书馆的馆长应该积极寻找在公共场合、媒体等露脸的机会，行使扮演公共图书馆挂名首脑、传播者、发言人等角色的职责，宣传图书馆的理念和取得的成绩，成为一名公共图书馆精神的“布道者”和优秀的社会活动家。这不仅可以形成良好的社会形象，也对争取财政经费等起到良好的辅助作用。
5.充分借助话语权
图书馆行业中存在着许多有话语权的人，如人大代表、政协委员等。许多政策和措施都由来于“两会”上的议案、提案，而且，通过议案、提案，可以让党委和政府对公共图书馆事业有所重视。笔者在2008年委托全国政协委员在全国“两会”期间递交了《履行政府责任，构建覆盖全社会的公共图书馆服务体系》提案，文化部非常认真地给予了答复。广东省立中山图书馆的流动图书馆项目，起因就是李昭淳馆长利用省政协委员的身份，联合几名省政协委员在广东省“两会”期间递交提案，而这个项目的启动，使得广东省立中山图书馆每年有500万元（后来增长到600万元）的经费，在各个县级图书馆建立省图书馆的流动图书馆，带动了广东省县级图书馆的发展。
6.请外地同行帮忙
在工作汇报上，也存在“外地的和尚好念经”的情况。有时，领导对下属汇报的成绩会心存疑虑，对下属反映的问题和困难会认为夸大其词，而如果这些出自不存在利益相关者之口，却认为比较可信。有一年，陕西省的一位副省长要到苏州图书馆考察，陕西省图书馆谢林馆长得知后，敏锐地觉察到这是一个机会，立即打电话给笔者，希望笔者设法让这位副省长知道陕西省图书馆购书经费严重不足。笔者在接待这位副省长时，有意提起对陕西省图书馆非常熟悉，引得这位副省长征询笔者对陕西省图书馆的看法和意见，本人顺水推舟说陕西省图书馆设施和服务都不错，但资源不足，购书经费还比不上我们一个地市级图书馆。这位副省长回去后没几天，就批准为陕西省图书馆增加购书经费。