无论资金来源如何，公共图书馆都必须依据财经纪律、财务制度规范使用资金，按照会计准则和财务规则处理账务，这不仅是制度的需要，也是图书馆强化管理、保证资金安全、合理使用资金、控制预算和平衡收支的需要。

一、严格执行制度

没有规矩不成方圆。所谓管理规范，一是要有规矩，二是要守规矩。公共图书馆的资金管理需要按照法律法规和规章制度实施管理，不能随心所欲，否则不仅资金不安全，馆长和财务人员等也不安全，更不用说完成公共图书馆的年度工作目标。

（一）预算制度

预算两字在各个地方有许多种理解。

首先，预算是一种法律。1994年3月，全国人大通过《预算法》，因而，预算的编制、审查和批准、执行、调整、收支范围都有法律规定，必须依法办事。预算是一种法律可以从两个角度认识：（1）图书馆作为公益性事业单位，其预算编制、管理、收入、支出均是《预算法》规定的内容，法律规定了预算的编制、用款的范围、收支的渠道。（2）对图书馆而言，预算是单位财务管理的根本大法，每个款、项、目、节均受预算控制，图书馆不得自行突破、随便挪用，更不能自行其是，否则就会违反财经纪律，或使图书馆陷入财政危机，从而影响图书馆的业务活动的开展，甚至影响生存和发展。

其次，对公共图书馆而言，预算是指资金。有预算就有钱，无预算就没钱，下达预算就是下达资金，调整预算就是调整资金，因此，预算是完成事业任务的用款计划，或者反过来，被批准的事业任务，就有对应的预算资金。

再次，预算是一种控制。预算是相应事业任务的支出控制，如果某项任务尚未完成，而预算控制数已经完成，则对图书馆来说，就会形成超支；如果相反，则形成节支。因而，如果没有意外情况，预算的完成进度可以反映事业任务的完成进度。对图书馆来说，既要控制整个预算支出的节奏，又要顾及事业任务与预算支出之间的比例关系。

最后，预算是一种方法。预算的编制、控制，财务收支和核算都需要借助于一定的方法，另外，财政资金的预算本身就是财政资金投入产出管理的一种方法，它也构成财政对图书馆、图书馆自身衡量资金投入与事业效益的一种方法。

公共图书馆的资金，不管是预算内资金，还是预算外资金、其他资金和非税收入，其收支行为都是一种预算收支行为，所以必须遵守《预算法》。不经批准突破预算、调整预算，或完不成预算，都可能构成违法。这里特别提醒注意的是，按照《预算法》，预算科目之间的调整也应该经过审批。而事实上，专项经费预算确实不能调整，必须实行专款专用，即不能将甲专项经费预算的结余去弥补乙专项经费预算的超支，也不能调剂到其他预算科目去使用，但同在一个科目中的预算是可以调剂使用的，如公务费中的邮电费与水电费之间允许调剂。

（二）牵制制度

在资金管理上，有一套科学的相互配合、相互监督的制度，我们称为牵制制度。这既是为了保证资金安全、科学核算，也是对管理人员、财务人员负责的一种制度。牵制的主要内容包括：管账的不管钱，管钱的不管账，即主办会计和出纳会计在岗位上必须分设；管钱的不管物，管物的不管钱，即出纳和仓库保管员不能一人兼任；账账相符、账款相符、账实相符，即总账与明细账之间，银行存款账与银行日记账之间，备用金账户与现金日记账之间，银行日记账与银行对账单之间，现金日记账与库存现金之间，固定资产明细账与固定资产实物之间等都必须相符。公共图书馆也必须建立这样一套牵制制度，防止资金管理上的出现漏洞。

（三）出纳制度

这里的出纳是财务上的概念，不仅仅是财务上的出纳会计，而主要指公共图书馆的银行存款或者现金的收付行为。出纳制度包括了现金管理、支票管理、发票（收据）管理等制度。

在现金管理上，有专门的管理制度，如到银行领取大额现金需要两人以上；收到大额现金如无法当天存入银行，必须放入单位保险箱，5 000元以上现金过夜必须派人值班；严禁坐支现金等。

银行支票，包括现金支票、转账支票、本票、汇票等，虽然不是现金，但实质等同于现金。由于现在的银行支票可以背书，因此，事实上不仅可以当作现金使用，而且额度更大，特别是对于空白支票，一旦遗失，后果十分严重。在支票的管理上，还与牵制制度相关，如支票一般由出纳会计保管，但预留给银行印鉴卡上的两枚印鉴，其中一枚由主办会计保管。两枚印鉴必须是分开保管，这样，一人就无法签发支票。

发票是会计的重要凭证，收到发票支付现金（银行存款），开出发票则收回现金（银行存款）。这里的发票管理主要是指开出发票。在公共图书馆中，主要是等同于发票的财政收据。

目前财政非税收据管理很严密，采用多联制，开出的收据中，包括了银行联，只要开票成功，收入就自动转入财政收入户，这为收支两条线管理控制了资金流，然后财政部门根据公共图书馆开票收入的项目、内容，区分是预算外收入还是其他收入，是纳入年度预算收入还是未纳入年度预算收入，是集中30%还是50%。对公共图书馆而言，花尽力气组织的收入，如何能够做到尽量多留，用于弥补预算缺口或者用于业务活动的开展？这需要我们根据当地实际情况进行深入研究。

（四）报销制度

报销制度，是公共图书馆因开展业务、学术研讨、课题研究、实施管理等而发生开支的支付规定和流程。

出差、会议、物品购置、用电用水、办公用品等费用都只能由法定代表人一支笔审批，其他任何人都无权支配财务人员支付资金。要建立资金支付的审核和审批流程，如表3.5所示。

表3.5 财务支出报销流程示意表

表3.5中所列报销制度有以下几个地方需要注意。

（1）年度预算栏目，如果已经编制和调整了内部预算，这时，这个栏目主要指内部预算（更加详细），未编制内部预算的图书馆，可以按财政年度预算，但这时，这个预算仅仅是一大类项目的金额控制，如会议费是指全年的会议费总支出。

（2）发展性项目预算（如空调大修）不需事前批准就可以按预算和工作计划执行，这是因为项目在年度预算中已经安排了经费，在内部预算和工作计划中已经有了具体执行的时间，只要没有特殊情况，图书馆的相关部门应该按计划和预算执行。

（3）年度预算安排了具体的工作任务，但如会议费等可能并没有具体的人选，所以，这些活动仍需要事前得到批准。

（4）馆长审批前，财务人员需要审核报销项目是否在报销制度的规定范围以内，如差旅费报销，按级别乘坐的仓位不能超标，住宿标准不能超标。

（5）整个流程中，如果应该通过的栏目没有通过，则后面的流程不能再走。

（6）验收和审核几栏中，有时可能需要通过多个部门、多个工作人员的审核和签字，如购置读者用PC机，会涉及技术部人员对购入PC机质量和技术参数的验收，安装时需要办理领用手续，安装到电子阅览室后需要该室人员的验收，办公室登记固定资产卡片人员还需要验收审核等。

（五）报废制度

公共图书馆的报废制度主要针对固定资产，包括了两大方面，即固定资产的报废和文献剔旧。

固定资产的管理有总账、明细账、固定资产卡片，使用部门应该建有台账，固定资产本身还贴有标签，因而在固定资产报废时，需要涉及的人和事较多，所有环节不能遗漏。固定资产的报废会产生清理费用，但其本身又留有残值，正常情况下残值大于清理费用。因此，固定资产的报废需要严格按照制度和流程进行，各个相关部门或人员相互牵制，在环节上相互衔接，随着固定资产报废的流程逐步销记台账、卡片、明细账、总账，以保证账实相符。同时，支付清理费，收回残值。公共图书馆在固定资产报废中，凡涉及计算机设备的，一定要把其中的信息彻底清除，以保护读者的信息隐私。若当地保密部门有规定不允许自己清理的，则办理报废手续后交保密部门处理。

公共图书馆的文献资源也是固定资产，因而在剔旧时，除需要遵守图书馆剔旧业务规章制度外（一般在《馆藏发展政策》中有剔旧制度），在财务上还应按固定资产报废处理。

二、准确运用会计科目

会计科目在资金核算和财务管理中的重要性，相当于图书馆的分类法。对预算支出套用准确的会计科目，是资金管理的重要前提。运用会计科目，看似简单的问题，却并不容易做到，有些图书馆账目较乱的原因就是因为不准确使用会计科目。

不准确使用会计科目的原因之一是财务人员业务不精，这需要加强学习和训练。原因之二是干预或者故意。所谓干预是指馆长干预财务人员使用准确的会计科目，所谓故意是财务人员主观上有意用错会计科目。原因都非常简单：擅自调整预算支出项目，如把招待费套成会议费，把福利支出套成办公经费等。

用错会计科目，只要不是挪用专项经费，本来不算大问题，但却会给单位自身的预算管理、内部预算控制等方面造成较大的混乱，特别是馆长干预前提下的用错会计科目，开了非常糟糕的头，给今后单位的财务管理埋下了严重的隐患。

按笔者的经验，馆长对上月登记入账的财务凭证需要进行一次审核，并在每张审核过的财务凭证上签字，发现凭证错误（包括用错科目、违反报销制度、审批流程出错等），必须要求会计人员纠正。这既能够使馆长了解、掌握资金使用情况，又促使财务人员增强责任心，同时，这种做法，还是另外一个层面上的监督和牵制制度。

三、收支两条线

收支两条线是指所有收支纳入财政管理，具体来说就是公共图书馆的所有收入上缴财政，所有支出由财政下拨。但在非税收入的实际操作过程中，财政集中资金比例有所不同，如纳入年度预算的非税收入一般集中30%，超计划的非税收入集中50%，另外还有一些例外。公共图书馆需要准确把握，并做好与财政部门的沟通。

在非税收入管理上，财政部门对年度预算以外的上级拨款、课题经费、定向资助（指外单位的赞助有指定的项目）等不采用集中资金的办法，全额留给公共图书馆使用。对有些明显不能集中的合作经费，经协商同意，也可以不集中（如开展合作建设总分馆，由合作方支付给公共图书馆的分馆合作经费）。因此，即使是企业资助，也一定要把收据开成资助某某项目（如“名著导读讲座专项资助”），并附有协议，使普通的企业赞助变成定向资助。另外，可以采用项目转化的形式，如企业信息服务，把本来要收取的信息服务费免了，同时请企业定向资助公共图书馆的活动，并在活动中采用冠名、联合主办等形式，企业既获得了公共图书馆的信息服务，又宣传了企业形象，不会不乐意；公共图书馆可以协商获得比信息服务收费更多的资金，并且能够得到全额的资助款而不用被财政集中50%。需要提醒的是，这些考虑，需要在制订年度工作计划时就有安排，并且，定向资助项目必须是真实的，否则就会漏洞百出，丧失诚信。

在财政坚持要对企业定向资助集中部分资金的前提下，公共图书馆还可以采用直接获取资助企业的物品来规避集中，只要是资助的物品可以直接用于读者活动，如作为读者活动的奖品，但千万不能把企业资助的物品发放给馆内职工。例如苏州图书馆的“七彩夏日”少儿活动，活动期为整个暑假，参加活动的学生超过2万，由一家公司冠名赞助，除资助活动资金5万元外，还赞助活动奖品5万元。

四、专款专用

所谓专款，主要是指专项资金，特别是年度预算中的发展性项目经费。由于发展性项目经费中的项目，有些是在年度预算安排时已经纳入了政府采购，而且有的采购是由政府采购部门直接操办（如汽车购置），这些项目就无发生挪用专项资金的条件。也有一些项目是由公共图书馆根据年度预算向政府采购部门申报（如图书采购、专用设备采购），还有的可能不需要政府采购（如学术著作出版）。所以，公共图书馆必须严格区分和界定预算资金的用途，各个预算科目的经费原则上不能混用，实行专项经费的专款专用。前面所说的准确运用会计科目是专款专用的有效前提，但在专款专用上一旦违规，其性质就不再是用错会计科目，而要严重得多。

五、政府采购

预算资金下达时，都有明确要求实行政府采购的明细项目。即使使用自筹资金（包括赞助、其他收入、结余资金）购置设备、购买服务，也必须按政府采购目录确定是否需要纳入政府采购。

在政府采购上，由于与廉政建设联系在一起，公共图书馆没有必要为了省时省力而有意规避。对记不住政府采购目录的，可以采用一个比较可靠的办法是：只记住政府采购对单件物品的最低单价和成批物品的最低总额，凡超过两个价格中的一个，就向政府采购部门事先申报，不需要进入政府采购程序的，政府采购部门会告知自行采购，这与读者向图书馆咨询是一个道理。这样既可以保证不会造成政府采购项目上的遗漏，也不会引起政府采购部门的厌烦，反而会使其认为图书馆是一个严格执行政府采购制度的单位而留下了良好的记录。由于政府采购部门与财政部门是一种你中有我、我中有你的关系，因而这也同时给财政部门留下了良好的印象。

六、预算调整

如果出现不可抗力或者特殊原因，确实需要调整年度预算的，必须按程序执行，报告财政部门审批，获得批准。由于预算调整的情况经常发生，只要原因确凿，一般会得到财政部门的同意。因此，对于预算调整，公共图书馆既不能自行其是，也不需要自行其是。

预算调整的报告时间一般都在下半年度，与预算追加同步，但对较大的调整最好及早单独申报，如果太晚，财政部门会认为调整后的预算项目不能当年完成，不如取消该项预算，把多出来的预算用于申报的预算追加。

七、工资管理

在目前阶段，各地公共图书馆的工资管理方式不尽相同，但总的原则基本一致：不是有钱就可以发工资，必须同时有工资总额（或工资基金）。在工资管理上，附带有社保基金、医保基金、住房公积金、个人所得税等的缴纳与管理。

最近开始实行的事业单位绩效工资制，尽管名称好听，但没有考虑事业单位工作性质、任务轻重、是否向社会开放及开放时间长短等方面的多样性，采用了一刀切做法，其实是回到了“大锅饭”，降低了公共图书馆的积极性。没有向社会开放的事业单位在法定节假日可以休息，即使有些向社会开放的单位（如博物馆）也有闭馆日，并且每天只开放8小时，而绝大多数公共图书馆没有闭馆日，每天开放12小时，并且在法定节假日照常开放。但在绩效工资制下却不为公共图书馆增加工资总额，这在制度上逼迫公共图书馆在节假日闭馆，而读者利用公共图书馆最多的时候也是节假日。在公共图书馆处于这种进退两难的情况下，有的公共图书馆通过不懈的努力和争取，已经有所收获，如人事和财政部门同意在绩效部分上增加30%的浮动工资总额，但必须与业务挂钩。虽然这部分浮动部分并不纳入年度预算，即只有指标而无资金，但至少解决了超时开放的工资总额（加班工资）等问题，也为公共图书馆真正的绩效考核解决了工资总额指标的增量问题。

八、现金管理

现金管理包括了现金和银行存款的管理，在前文出纳制度管理上，已经涉及了现金管理制度问题，主要有严格禁止坐支、现金收支日清月结、手续完备、大额现金不过夜、每月核对银行对账单、做好银行余额调整表，等等。

【本章小结】

预算是唯一由政府发明的管理工具。对于公共图书馆来说，预算是法律、资金、控制、方法的统一体，预算的多少是公共图书馆组织资源和开展服务的前提条件。因此，预算的编制、追加、争取、管理成为公共图书馆管理者的重要工作，而开展单位内部预算管理，则有利于财政预算的编制、控制和执行，有利于年度工作计划的编制、执行和检查，有利于及早发现预算资金的缺口，调整年度工作计划。学会预算管理上的方法，不仅有利于公共图书馆有一个良好的资金环境，而且有利于公共图书馆工作任务的计划、执行、控制和完成。

面对庞大的社会需求，公共图书馆的预算资金不足是显而易见的，如何争取资金、寻求社会资助、寻找合作伙伴以获得预算以外的资金来源，是公共图书馆社会竞争力的重要表现，也是公共图书馆创新能力的体现。

公共图书馆在资金上必须按照法律、法规、制度来强化管理，这不仅是制度的需要，也是单位资金安全的需要，同时还有保护管理者和财务人员的作用。

【思考题】

1.公共图书馆免费服务与收费服务应如何界定？

2.如何争取公共图书馆的预算经费？

3.在收支两条线的政策前提下，公共图书馆组织收入并开展管理的意义何在？

4.公共图书馆编制内部预算的意义何在？

【推荐阅读】

1.中国发展研究基金会.公共预算读本[M].北京：中国发展出版社，2008.

2.公共图书馆研究院.中国公共图书馆发展蓝皮书[M].深圳：海天出版社，2010.

3.于良芝，许晓霞，张广钦.公共图书馆基本原理[M].北京：北京师范大学出版社，2012.

4.彼得·德鲁克.非营利组织的管理[M].北京：机械工业出版社，2010.

[1] 彼得·德鲁克.管理（下册）[M].北京：机械工业出版社，2010：98.

[2] 权威的财政预算概念（Clevelend，1915）如下：财政预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅是对财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而且还是一个计划。这个计划由政府首脑准备，然后提交立法机构审查批准。它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的；它必须经立法机构批准与授权后方可实施，并公之于众。参见：王绍光.从税收国家到预算国家[G]//马俊，侯一麟，林尚立.国家治理与公共预算[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

[3] 李国新.立足新变化 突破新问题 推动县级图书馆持续发展——第三届百县馆长论坛主旨报告[J].图书与情报，2010（4）：1-3.

[4] 部门预算，是指部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需求，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机构依法批准的，涵盖部门各项收支的综合财政收支计划。参见：中国发展研究基金会.公共预算读本[M].北京：中国发展出版社，2008：41.

[5] 关于深化部门预算改革的若干思考［EB/OL］.［2012-05-20］.http：//www.eduzhai.net/lunwen/78/169/lunwen_177815.html.

[6] 中国发展研究基金会.公共预算读本[M].北京：中国发展出版社，2008：52.

[7] 张亚军，李树森，孔繁芹.谈零基预算[J].冶金经济与管理，1999（2）：47.

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[14] 李国新.东京公共图书馆的布局与服务[J].山东图书馆学刊，2009（4）：39-44.

[15] 李国新.立足新变化 突破新问题 推动县级图书馆持续发展——第三届百县馆长论坛主旨报告[J].图书与情报，2010（4）：1-3.

[16] 中国图书馆学会.中国图书馆年鉴2011卷[M].北京：国家图书馆出版社，2011.

[17] 李国新.公共文化服务体系建设中的公共图书馆[J].图书馆研究与工作，2010（3）：5-11.

[18] 凡与成本相关的概念请见第四章。

[19] 公共图书馆使命见本套教材的《公共图书馆基本原理》一书。

[20] 中国图书馆学会.中国图书馆年鉴2010卷[M].北京：国家图书馆出版社，2011.

[21] 李国新.公共文化服务体系建设中的图书馆[J].图书馆研究与工作，2010（3）：5-11.

[22] 吴建中.21世纪图书馆新论[M].2版.上海：上海科学技术出版社，2003：102.