周珂[1]

2011年3月10日，第十一届全国人大四次会议第二次全体会议宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的新时期立法工作目标。中国特色社会主义法律体系的建成，我国法制发展史上的重要历史节点，它标志着我国法制发展进入了新阶段。中国特色社会主义法律体系，不是僵化固态的，它作为上层建筑的一部分，始终服务于我国改革开放、现代化建设的实践需要，始终是一个富有弹性、开放和动态发展的有机体系。本次全国人大确定中国特色社会主义法律体系由七个部门法组成：宪法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法和程序法。我国环境法被分割为几部分，一部分是以中华人民共和国环境保护法和其他污染防治专门立法为主的法律归入行政法部门；另一部分是以各种自然资源保护立法为主的法律则归入经济法部门；还有少量立法被归入社会法部门。这种分割环境法的思路与国际上环境法发展趋势明显不同，虽然比较客观地反映了我国环境法的历史和现状，但也产生了一些值得关注的新问题。

一、当代环境资源一体化保护的趋势

总体上来看，世界上主要国家环境法的发展趋势都是由单一的污染防治或自然资源保护走向二者的结合，其原因是二者有着共同的理念，即可持续发展的理念。这个理念与行政法、经济法、社会法以及民法、刑法等部门法的理念有着明显的区别，诚然，可持续发展作为我国的经济发展战略，各部门法也要有所结合，但作为法的价值追求和基本理念，可持续发展是任何一个传统部门法所不可能代表和兼容的，环境法法律价值和基本理念的不可替代性已在上述国家的立法和法律体系建设进程中得到充分的证明。

西方国家的环境法起源于环境污染产生的侵权，基本属于民法上的特殊侵权，然后增加了生态保护，进而与人权结合上升为环境权，催生出以美国为代表的环境政策法。在美国没有所谓部门法的观念，如果硬要把它的环境法套个部门，只能说它的环境法不属于任何一个部门法，但是要求任何部门法都必须尊重它，不得违背它。日本也效法美国制定了环境法，考虑到大陆法的部门法传统观念，日本索性将其环境法冠以基本法，以保持与美国模式的一致。法国等大陆法国家纷纷出台了环境法典，用大陆法的传统观念来看待，这些国家的环境法具备了部门法的要件。

苏联与东欧的做法是，长期以来以自然资源法代替环境法。这一时期的自然资源法大致上可以列入其经济法的范畴，即它们的环境法完全是作为经济法的附属物，并完全或单纯地为经济发展服务。苏联是自然资源大国，可以承受对自然资源的粗放利用。它的自然资源对环境污染的承载力是其他国家可望而不可即的。这种得天独厚的自然条件与计划经济相结合，形成了经济环境法的格局。不幸的是我国曾长期受这种观念和体制的影响，也像苏联那样大手大脚地开发利用自然资源，并把环境保护置于这种自然资源法之下。时至今日，这个历史的滞后效应至今仍是我国经济发展方式转型的瓶颈之一。值得一提的是，俄国人早在1992年开始实施《生态安全纲要》，第一次明确将生态安全保障作为国家基本战略在立法上加以确立；1993年的《俄罗斯联邦宪法》第42条首次规定“公民的生态权的优先性”，把生态权利用法律确定为公民的基本权利；[2]而且在2002年也效仿西方制订了环境法。也就是说今天俄罗斯的环境法已不再坚持其计划经济体制下的经济环境法旧制，而经济环境法的怪胎却得以在中国茁壮成长，根深蒂固。

我国早期环境法受苏联影响极大，经济环境法特征很明显，甚至早期环境法教学研究也是以经济法为平台。这种情况到1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》出台后有所改变，这就是行政环境法。与西方国家不同的是，我国宪法把环境保护规定为国家职责，确定了我国环境保护的行政主导地位，在法学上即所谓行政环境法。把环境保护规定为职责是个巨大的历史进步，也是社会主义优越性的体现，西方对此也不得不承认，环保界有个谚语：经济靠市场，环保靠政府。但在资本主义制度下，环保是难以靠得上政府的，像此次日本核事故日本政府作为不力就是个典型的例证。一些有识之士总想引导环境法往行政环境法方向靠拢，例如我国台湾地区著名环境法学者陈慈阳就强调环境法在部门法意义上应当是宪法和行政法，这表明了在私有制下起源于民法侵权法的环境法在环境保护上的先天不足与困境。为坚守环境法的理念而宁可牺牲环境法的财产和经济上的法律价值，这是西方当今环境法法律属性上的基本趋势。我国则与西方不同，我国的环境法产生于经济法，准确地说是带有强烈行政色彩的计划经济法或行政经济法，而经济法与行政法分道扬镳之后，环境法主要是向行政法方向发展，因此，我国的环境法中行政法成分不是先天不足，而是得天独厚。有鉴于此，改革开放以来，我国环境法制建设更注重的是行政环境法如何与市场经济法制特别是民法、社会法相结合，是如何彻底告别经济环境法，是建立起以可持续发展为基本理念的、以行政、民事、行政综合法律手段调整的新型法律领域。

二、环境与资源分割调整的质疑

把环境法的内容分割列入行政法、经济法和社会法三部门法，至少带来三个需要解决的问题。

（一）环境资源问题的分割调整

现代环境保护强调各种机制的协调与配合，污染防治与自然资源保护一体化是现代环境保护的大趋势，这与科学发展观的全面协调也具有高度的一致性。把污染防治与自然资源保护分别划归行政法和经济法与现代环境法的发展趋势不符。例如，污染防治法的发展趋势是注重市场机制的作用、企业的作用、公众的作用，但这些恰恰是行政法的短板。世界上绝大多数国家和地区环境保护都是从分别调整向一体调整转变，分割的作法是非主流的逆势，势必导致立法上更混乱，或者增加立法成本。在我国，分割调整在立法上以水污染防治和水（资源）法分别立法为典型，实践证明弊大于利，水污染与水资源问题同步严峻与恶化与这种分割立法不无关系。北京市地方立法已把二者合并起来，效果更好。

（二）经济环境法的复辟

把自然资源法返还给经济法，首先意味着苏联模式的回归，这是历史的倒退。我国改革开放之后自然资源法与环境保护法合并，使自然资源保护法的环保功能得以大大提升，现在重新把自然资源法从环境法中分离出来，意味着阉割了自然资源法的环境保护功能，这对于我国经济发展方式的转变是极为不利的。事实上，我国物权法中规定了自然资源权属制度，自然资源作为法律关系客体的财产属性已有了基本归属，自然资源财产以外的其他主要功能只剩下其生态保护功能，民法以外特别法主要解决的应是这方面的问题，而把这方面的问题交给经济法去解决既与民法相冲突（例如有可能产生国家与民争富的误导或误识），又与环保不搭界，降低了法律的效率。

（三）环境法价值的迷失

作为现代主义产物的部门法学说，在当今后现代主义背景下的欧洲已广受非议，部门法并非法律体系完善的标志或目标。即使在承认部门法的前提下，各部门法之所以产生和存在，并不在于传统的部门法学说，而在于其社会客观需要的、不可替代的、独到的价值。环境法的价值既不是行政法的价值，也不是经济法的价值，环境法是以经济和社会可持续发展为价值的法，在科学发展观的全面协调中，它是以人与自然的协调为己任，这种价值是以往传统部门法所不具备的，也是当代法律不可或缺的新价值。可持续发展强调当代人利益与后代人利益协调，即新型的代际公平原则，这个原则是传统的部门法所拒绝或不可包容的，环境法的分割必然导致环境法价值的迷失，这对于我国环境保护事业与可持续发展将是极为不利的。我国现行部门法设计下环境法的被分割表明了我国环境法的弱小与边缘化，也表明了我国部门法传统观念与格局的强大，因而这种结果也是正常和必然的。但从发展的眼光看，对这种设计的局限性及其与我国经济社会未来发展的不适应性要有足够的重视，适时予以完善和校正。

三、部门法体系下环境法理念的坚守

针对这些问题，最根本的就是用科学发展观来看待中国特色社会主义法律体系，即以人为本，全面协调可持续性，不受传统部门法学说的干扰，坚守环境法自身固有的理念和价值，坚持环境污染防治与自然资源保护并重和一体化调整，坚持改革开放以来我国环境资源保护的成功道路，借鉴历史的和国际的经验教训，不断完善我国的环境资源法律体系并推动中国特色社会主义法律体系的发展与完善。

（一）以科学发展观看待中国特色社会主义法律体系

党的十六届三中全会提出的“科学发展观”是一种先进的方法论，它要求我们“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。党的十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》提出，科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾，指明了我们进一步推动中国经济改革与发展的思路和战略，明确了科学发展观是指导经济社会发展的根本指导思想。

以科学发展观看待中国特色社会主义法律体系，首先要把中国特色社会主义法律体系看成一个富有弹性、开放、发展的有机系统。中国特色社会主义法律体系从无到有，是我国改革开放二十多年发展经验凝结的智慧成果，它从改革开放的实践中来，必然继续服务于我国改革开放、现代化建设的实践需要。划分部门法并非法律体系完善的目标，而是促使法律体系吻合国家发展实践需要的手段。我们应该允许社会主义法律体系保持适当的弹性空间，能够随着国家发展实践需要而进行动态的调整。

科学发展观、中国特色社会主义法律体系与环境法的结合点是“可持续发展”。可持续发展作为一种注重长远发展的经济增长模式，尤为重视保护人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地、矿藏、森林等自然资源和生态环境，达到资源的永续利用，为子孙后代留下发展的空间。21世纪和以往世纪的不同之处在于，与现代人工业大生产伴生的环境污染、资源枯竭后果已在我们这个时代逐渐凸显，环境资源成为制约经济发展的首要瓶颈。近些年来日益频繁的干旱、水灾、地震、泥石流、海啸等自然灾害，一次又一次为我们传递信号：人类必须处理好发展经济和保护环境资源的关系。中国特色的社会主义法律体系，应该越来越重视环境资源保护和环境法制建设。

（二）坚持“可持续发展”作为环境法的独有价值

苏联法学提出划分部门法的首要标准是法律所调整的社会关系。换言之，一个部门法是否成立，关键在于该法是否调整一类独特的社会关系。苏联法学的这一提法对我国法理学影响较深。然而，苏联舶来品很难用于界定经济法、环境法等新兴的法律。我们认为各部门法之所以产生和存在，并不在于传统的部门法学说，而在于其社会客观需要的、不可替代的、独到的价值。环境法的价值既不是行政法的价值，也不是经济法的价值，它是以经济和社会可持续发展为价值的法。环境法秉承科学发展观的全面协调方法，以人与自然的互惠共生、当代人与后代人的和谐共赢为己任，致力于实现经济和社会的可持续发展。这种价值是以往传统部门法所不具备的，也是当代法律不可或缺的新价值。尤其可持续发展强调当代人利益与后代人利益协调，即新型的代际公平原则，这个原则是传统的部门法所拒绝或不可包容的。

（三）坚持环境污染防治与自然资源保护并重和一体化调整

污染防治与自然资源保护是环境保护法的两个重要工作。从人类与自然关系的历史上看，环境保护要先于污染防治。比如我国古代《文子·七仁》：“先王之法……不涸泽而渔，不焚林而猎”的环境保护思想。而环境污染是在18世纪60年代工业革命后产生的，与之而来的污染防治也不过百余年的历史。然而在当代社会，污染防治和自然资源保护越来越呈现一体化趋势。

首先，污染是一种性质严重的环境破坏后果，保护自然资源首先要保护自然资源免受污染。污染更甚于自然资源的匮乏枯竭，它向自然里倾倒有毒有害物质，改变了自然资源的性质，使自然资源不但变得难以利用，甚至变成了有毒有害的存在。有些污染的恶果造成的损失难以估量，也无法挽回弥补。例如日本的核辐射污染，我国滇池的污染就是例证。

其次，环境污染和环境资源破坏，在我国粗放式的经济发展模式下，越来越趋于一体。我国现阶段严重的环境污染，几乎都与经济发展有关。换句话说，粗放式的经济发展模式，将不可避免地带来环境污染与资源破坏同时出现。环境污染的主体，往往是大型企业。例如2010年7月的紫金矿业污染事件，9100立方米的污水顺着排洪涵洞流入汀江，导致汀江部分河段污染，大量网箱养鱼死亡。[3]粗放式发展的经济链条如果不能受制于清洁生产促进法、循环经济法，我国就无法实现经济增长方式的转型。污染防治的法律如果不和保护自然资源的法律形成一体，污染防治和自然资源保护都会流于形式，我国经济发展模式也难以实现从粗放式向集约式转型。

最后，从立法操作来看，污染防治和环境资源保护分开规定不具有可行性。例如，循环经济法的功能和内容既是防治污染，也是合理利用自然资源；海洋法国际公约以及我国与之配合的《中华人民共和国海洋环境保护法》同样是防治海洋污染与保护海洋资源一体化调整，两方面的内容根本就是不可分割的。《中华人民共和国环境保护法》本身就是规定一体化调整，其他如清洁生产促进法、海岛法以及一些国际公约等也都如此。

[1] 中国人民大学法学院教授，北京市法学会副会长、环境资源法学研究会会长。

[2] 刘洪岩：《俄罗斯生态立法的价值选择及制度重构》，《俄罗斯中亚东欧研究》，2009年第6期。

[3] 《追问紫金矿业污染事件：对汀江究竟污染几何》，人民网-人民日报[EO/BO]http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-07/14/c_12330486.htm，2010年7月14日。