（五）自治条例：自下而上的法治化期待

一般来说，自治条例理应发挥的补强作用主要针对《民族区域自治法》的第五类缺憾，即中央与三级民族自治地方各自的具象关系作出针对性规制的问题，正如有学者指出的：“自治区的自治条例是……调整自治区内民族关系以及自治区与中央有关国家机关关系的综合性自治法规。”[51]自治条例的这一功能在内涵上包含如下递进逻辑。第一，聚焦民族自治地方。与作为中央立法的《民族区域自治法》聚焦全国层面而丧失地方针对性不同，自治条例属于典型的地方立法，因此其规范重心就与作为其制定依据的《民族区域自治法》形成逻辑上的互补。[52]第二，聚焦特定的民族自治地方。《民族区域自治法》不可能对我国155个民族自治地方予以针对性、差异化的规制，但作为特定民族自治地方的“小宪法”，自治条例却在对本自治地方重要事务“一揽子”法制化方面具有天然优势，因为《宪法》第116条规定其制定必须“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”。第三，聚焦特定民族自治地方的自治权。《民族区域自治法》第三章构建了初步的自治权体系，但将这一体系具体契合到每个民族自治地方的实践中，即有赖于自治条例独特的规范贡献。[53]

然而，上述立场的前提限定是“理应”——在实践中，各级自治地方的自治条例远未发挥应有的规范功能。第一，并非所有民族自治地方均出台了自治条例，五大自治区以及新疆的五个自治州和六个自治县的自治条例尚付阙如。如果说新疆由于情况特殊而暂缓出台尚能理解的话，则其余四个自治区自治条例的阙如则在中央与民族自治地方关系法制方面产生了较大的负面影响——在大多数语境下，“中央与民族自治地方的关系”往往被狭隘为“中央与自治区的关系”，而作为调整中央与自治区关系的重要规范基础的自治条例缺位对大而化之的中央与民族自治地方关系法制化问题的消极影响毋庸置疑。第二，在已经出台的自治条例文本中，普遍存在内容空洞、千篇一律、照搬《民族区域自治法》等问题，真正反映“当地民族的政治、经济和文化的特点”的内容实则有限。[54]第三，既有的自治条例往往在设有赋予权力和职责规定的同时，却并未设置与之配套的责任条款，一定程度上形成了由放大《民族区域自治法》法律责任缺失所诱发的消极影响的“奶酪效应”。[55]第四，地方自治立法属性导致其对中央与民族自治地方权力划分问题鞭长莫及。[56]易言之，在很大程度上，自治区自治条例的难产症结其实不在民族自治地方，而在中央。倘若中央立法对自治条例的范畴边界本身缺乏明确的划分，指望单纯依靠民族自治地方在中央和地方关系中发挥引领作用是不可想象的。[57]可见，学界长期以来将自治区作为诊治重点的逻辑实则陷入了“路灯效应”的怪圈。[58]也正如有学者指出的：“当自治成分为一种制度选择的时候，一个社会首先应该反省的，不是要给少数民族群体多大的自治权，而是社会本身是否在这些问题上有更大范畴内的合理而有效的解决机制。”[59]

（六）其他规范

除前述法律规范相对集中地展现了对《民族区域自治法》处理中央与民族自治地方关系的鞭长莫及外，尚有其他一些法律规范扮演了相关的角色。如根据《检察院组织法》第23、26条的规定，上级检察院的检察长对设于民族自治地方下级检察院的人事任免具有程序上的提请权和建议权，这实际涉及了中央与民族自治地方司法关系问题；又如，对于属中央立法的部门规章和地方立法的自治条例与单行条例在审判实践中以何者为先的问题，《民族区域自治法》和《立法法》均未予回应，但2014年修订的《行政诉讼法》第63条第二、三款“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章”的规定却给出了答案，实际上也对特殊的中央与民族自治地方立法关系予以明确；凡此种种，不一而足。

其他法律规范对中央与民族自治地方关系的调整，最大弊端是过于分散，查找规范并建立适当的逻辑关联并非易事，这就阻碍了法律意义脉络解释标准的实际建立，不利于对“规整脉络中许多条文间事理上的一致性、对法律的外部安排及其内在概念体系的考虑”，[60]进而影响对具象央地关系实施法律调整的效率。

四、祛魅与补足：迈向中央与民族自治地方关系法治时代

可见，虽然其他法律规范对《民族区域自治法》在央地关系的调整上各有补足，但这些法律规范的简单叠加不能形成一部真正意义上的、完整的中央与民族自治地方关系法。原因多种多样，或是立法工作的滞后，或是规制预期超出了特定规范所能承载的范畴，又或是对既有规范未能进行体系把握与诠释。笔者认为，中央与地方关系法制化问题的彻底解决或可从如下五个方面着手。

首先，作为逻辑前提，应深入认知宪法在调整中央与民族自治地方关系过程中的核心规范地位。第一，在理论上，鉴于规范文本分散的现状，体系化的核心无疑在于规范脉络的“规整”，而《宪法》恰可在这种中央与民族自治地方关系法律意义的把握过程中扮演提纲挈领的角色，因为“宪法律必须依据宪法才有效力，必须以宪法为其先决条件。”[61]第二，在体系上，《民族区域自治法》在中国特色社会主义法律体系中被定位为典型的宪法相关法，[62]其重要原则、理念乃至规范均以现行《宪法》一段民族序言和25条民族条款为渊源，从而与《宪法》间建立了一套初步的承接逻辑和体系。第三，在规范上，如前所述，诸如自治机关的内涵、自治权的边界以及自治法规制定权、财政自治权、地方性经济自主权、地方科教文卫体事业自主权、组织地方公安部队权、自治机关公务语言权、国家的帮助职责等民族区域自治制度要素基础本身即属《宪法》第三章第六节所规制的核心问题，以宪法范畴的存在作为规范基础。总之，试图绕过《宪法》而直接在《民族区域自治法》和其他法律中寻找解决中央与民族自治地方关系调整方案的进路必然是不切实际的。笔者之前曾提出“民族法制宪法化”的主张，也正是基于前述考量。[63]

其次，作为重要路径，应进一步加强法律解释工作，将既有规范资源用足、用好、用活，其效用主要集中在如下三点。第一，明晰内涵。明确规范的意思表示是赋予确定法效果的前提。[64]在前文论证中，一些涉及中央与民族自治地方关系重要规范内涵的模糊性确实诱发了具体适用难题，如“自治机关”的争议理解导致中央授予自治州一般立法权的逻辑悖论，又如“上级国家机关”的笼统指向导致中央个别部门对帮助、照顾民族自治地方职责的怠于履行，还如“本民族内部事务”的含混不清导致民族自治地方自治边界的模糊状态。凡此种种，不一而足。第二，发展规范。权威性是法的生命，而这种权威很大程度上源于法的稳定（即法安性）。如何在规范稳定的前提下实现制度发展乃至续造？塑造“活的法律”就成为法律解释的重要时代使命，即斯特劳斯（David A.Strauss）所谓“随着时间演进、变化、适应新环境而无需正式修正”。[65]第三，优化体系。一方面，如前所述，对于中央与民族自治地方关系的调整，《民族区域自治法》仅具有“半部法”效果，尚有大量重要法律关系的调整需要区域相关法律规范的“联合介入”，而这种介入本身就存在先天的体系化要求；另一方面，前述每部法律规范在调整中央与民族自治地方关系的过程中均有所局限，其各自在规则上的模糊边缘，即哈特（H.L.A.Hart）所谓“开放性结构”[66]在其中扮演着重要角色，而体系化的解释路径无疑将对这种不确定性的抑制彰显独特价值。

再次，作为努力方向，应推动既有法律规范的修改完善以回应现实法治需求。法律解释虽然重要，但却绝非万能，尤其是对于那些存在结构性缺失的规范条款。在拉伦茨看来，这些条款在语言上虽是完整的语句，但作为法条却不完全——“它们或就构成要件，或就发效果的部分，指示参照另一法条”，[67]而当作为指示对象的规范阙如时，这些法条本身也就丧失了规范结构的完整性。在本文论域中，这类条款完善的类型和方向主要有三：一是细化条款，如民族自治地方组织公安部队的属性究竟为何？权力及活动的边界何在？二是确权条款，如自治条例究竟应当规定什么？能够规定什么？全国人大常委会对自治区自治条例的批准权是否是对自治区立法权的限制？这两类条款的优化主要存在于纵向规范位阶的层面，即通过修改法律实现对宪法的实质承接，或通过修改法规和地方立法实现对法律的实质承接。三是责任条款，主要集中在规范个体自我完善的层面：一方面，在《民族区域自治法》中至少应对自治机关（及其工作人员）尤其是上级国家机关（及其工作人员）较为严重的违法行为配置相应的法律责任，这在规范功能上恰是《若干规定》责任条款所不能承受之重；另一方面，应在各民族自治地方的自治法规中主要针对自治机关（及其工作人员）以及其他地方国家机关（及其工作人员）的责任设置专门条款，促进自治法规的“硬化”。

复次，作为改革的抓手，应着力推进自治区自治条例的制定和出台。目前，自治区自治条例难产原因主要有三：一是规范模糊导致中央和自治区均不清楚自治条例的立法界限；二是观望情绪导致五大自治区均不愿率先启动制定程序；三是全国人大常委会批准程序管控过死，历史上对上报的自治条例草案的严苛立场亦在一定程度上打击了自治区继续相关立法工作的积极性。依循前文提出的完善进路，规范模糊和批准程序问题可通过法律解释或法律修改的方式解决；[68]至于自治区的观望情绪和积极性调动的问题，则只能寄望中央依据《宪法》第3条第四款“充分发挥地方的主动性、积极性”的规定以及优化其与自治区关系的法治理念的主动作为。[69]这也从另一个角度说明，欲实现中央与民族自治地方关系法治的良性建构，不仅要依托静态规范的发展与完善，央地关系法治化理念所激发的主观能动性同样必不可少。

最后，作为远景目标，可适时推动《中央与地方关系法》的出台。[70]前文提及的法律规范无论如何解释或修改，都难以从根本上解决中央与不同地方关系规范的体系建构问题，其根本解决之道则在于《中央与地方关系法》的制定。就目前而言，对该法的期待价值至少有三：第一，提供规范基础。虽然我国的地方制度呈现“一体多元”特征，但不论是何种类型的中央与地方关系，在一些基本问题上仍然具有共性，如事权划分的原则和概括性范围、财力划分的基本原则和概括性范围、动态关系协调的基本原则、纠纷争议解决机制等。[71]而这类基础性规范恰恰是目前所缺失的。基于此类问题的普遍性、一般性，无法借由针对特定类型中央与地方关系的法律规范实现全面、深入、充分的规制，故只能寄望于中央与地方关系基本法律解决。第二，整合规范资源。虽然诸如《立法法》《地方组织法》个别法律规范对不同类型央地关系间规范要素的整合进行了初步的制度尝试，一方面，这类整合逻辑的建立往往基于特定问题的解决，缺乏普适性和周延性；另一方面，这类整合多以学者理论探讨的主观能动为逻辑动因，规范层面的说服力有限。因此，只有借助基础性的中央与地方关系专门法方能从根本上建构实质、规范的整合框架。第三，构建规范体系。如前所述，我国在民法、教育法等领域均已形成了“一部基本法+数部专门法”的体系，其良好的实施效果不仅为此类规范体系的科学性提供了生动注脚，更重要的是，该体系亦与我国“一体多元”的央地关系特征深度耦合。目前，几类央地关系在法律化层面的多元格局已初现雏形，[72]唯缺一部提纲挈领式的央地关系基本法。综上，《中央与地方关系法》的制定势在必行，其与《宪法》《民族区域自治法》以及其他相关法律在规范结构上的关系如下图所示，该图也恰为本文开篇提出的我国中央与地方一体多元格局提供了更为直观的注脚。

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[1] 中央民族大学法学院副教授，法学博士。本文为初稿，仅供会议交流，暂勿引用。

[2] “单一制”判断虽为目前学界通说，但实际上在新中国历部宪法中从未明确作出“单一制”的规定，其宪法依据应追溯至五四宪法的民主集中制条款。许崇德先生即指出：“民主集中制原则贯彻在中央国家机关和地方国家机关之间、上级和下级国家机关之间的关系上，表现为：一方面，地方服从中央，下级服从上级。中央或的上级的决定、指示、命令，地方或者下级必须服从。”（许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第195页）此后，七五宪法第3条、七八宪法第3条和现行宪法第3条均对该原则继续予以明确。尤其是在诠释现行宪法中的民主集中制原则时，蔡定剑教授也明确指出在中央国家机关和地方国家机关的关系上，该原则包含“遵循中央统一领导”的意蕴。（蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第172页）

[3] 早在1981年9月30日，叶剑英在著名的“叶九条”中就曾明确提出：“国家实现统一后，台湾作为特别行政区，享有高度的自治权，可保留军队；台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯；台湾当局和各界人士可担任全国性政治机构的领导职务，参与国家管理。”1983年6月26日，邓小平在会见美国西东大学教授杨力宇时，进一步提出了“邓六条”，再次强调台湾可以有自己的军队，台湾的党政军等系统，都由台湾自己来管。这种自治程度显然是目前的港澳特别行政区所无法企及的。

[4] “一体多元格局”的表述化用自费孝通先生的“中华民族多元一体格局”理论，即“它（中华民族）所包括的五十多个民族单位是元，中华民族是一体，它们虽则都称‘民族’，但层次不同，”而“中华民族”指的就是“现在中国疆域里具有民族认同的十一亿人民”。费孝通：《中华民族多元一体格局》，中央民族学院出版社1989年版，第1页。这里之所以将费先生的“多元一体”改为“一体多元”，是为了对我国央地关系的多元性应当以单一制为核心特征与基本前提的认知的强调。在央地关系领域首倡“一体多元”论的学者是熊文钊教授，但对于“多元”内涵的阐述却略有差异。参见熊文钊：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第115-116页。

[5] 2005年的《反分裂国家法》初步构建了两岸法律关系框架，但其一，该法的规制对象严格说来是“大陆-台湾地区”关系，而非“中央-台湾”关系；其二，该法具有明显的针对台独的回应性立法特征，尚未涉及后统一时代的法制建构问题。参见郑毅：《论宪法中的两岸关系条款》，《2014年两岸四地法治发展青年论坛论文集》，2014年9月27日，澳门。

[6] 值得一提的是，在我国现行的法律体系中，除宪法外，只有《民族区域自治法》和港澳基本法附有序言，这是否意味着法律序言与特别的地方自治制度间存在某种关联？当然，囿于旨趣，本文谨提出这种假设，但不作进一步探讨。

[7] 巴赛勒斯是古希腊时期的军事首领，同时兼有祭祀、审判、行政等重要权力，这里引为“主导者”。参见何平立：《西方政治制度史》，中国政法大学出版社2015年版，第11页。

[8] 关凯：《族群政治》，中央民族大学出版社2007年版，第179页。之所以强调“在一定程度上解释”，是因为笔者赞赏该观点重视地域因素的立场，但同时又有矫枉过正之嫌。要点有二：一是笔者并不赞同在民族区域自治二元属性中以地域为先，《民族区域自治法》中“本民族内部事务”的提法即为规范意义上的反证；二是在逻辑上，“民族关系”的表述中主体为“人”，而“中央与民族自治地方的关系”的表述中主体为“地”，两者关系紧密却不可混淆，后者作为前者的重要补充而存在（参见熊文钊：《民族法学》第二版，北京大学出版社2015年版，第27-28页）。

[9] 参见李宝奇：《民族区域自治法学》，法律出版社2013年版，第53-55页。

[10] 该判断的一个间接规范佐证来自《立法法》第74条第二款的规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

[11] 有趣的是，“上级国家机关”虽然是《民族区域自治法》的重要概念，但却并未被现行宪法所采纳——《宪法》第4条第二款和第122条实际上以“国家”代之。规范史的简要考察显示，五四宪法第72条最早在宪法层面确立了“上级国家机关”的提法，其滥觞可溯至1952年《民族区域自治制度实施纲要》第六章中“上级人民政府”的提法（当时的“人民政府”实为立法、行政、司法“三位一体”结构）。此后，七五宪法第24条第三款，甚至在宪法史上对民族区域自治制度极为轻忽的七八宪法第40条，亦均沿用了五四宪法“上级国家机关”的表述。现行宪法以“国家”替代“上级国家机关”提法的原因虽然暂且不详，但“国家”在内涵上更趋近于（而非完全等于）“中央”则是显而易见的。前述部分论证可参见郑毅：《论〈中华人民共和国民族区域自治法〉中的“上级国家机关”——一种规范主义进路》，《思想战线》2016年第1期，第87页。

[12] 笔者曾在中国知网分别以“中央”和“民族自治地方”及“中央”和“民族地区”作为关键词组搜索文献，前一条件下获得结果30篇（1998—2014），后一条件下获得结果54篇（1983—2015）。在这84篇文献中，无一例外地皆以《宪法》和《民族区域自治法》作为核心规范来源。而鉴于《宪法》本身的抽象性与宏观性，《民族区域自治法》在相关问题领域中所扮演角色的重要性可见一斑。

[13] 代表性著作如高韫芳：《当代中国中央与民族自治地方政府关系研究》，人民出版社2009年版。

[14] 国家民族事务委员会政策法规司：《坚持和完善民族区域自治制度——〈国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定〉贯彻实施十六讲》，民族出版社2007年版，第17页。

[15] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第26页。

[16] 参见敖俊德：《中华人民共和国民族区域自治法释义》，民族出版社2001年版，第31-32页。

[17] 如近年来学界热议的设立“民族自治市”的问题，虽然不失为一条释放城市化与民族区域自治间张力的有效途径，但绝非仅凭《民族区域自治法》相关条款的调整即可提供相应的法制基础，其势必以《宪法》第30条的修改为前提。

[18] “因袭主义”的本义是指那些具有权威地位的人保留规范诠释职责的主张（参见[美]凯斯·R.桑斯坦：《偏颇的宪法》，宋华琳、毕竞悦译，北京大学出版社2005年版，第133页），这里引申为《民族区域自治法》因规范位阶所引发的在解决重大民族问题时的话语权的有限性。

[19] 虽然与港澳高度自治具有一定的类别性，但这里的“基本法律”乃是指《宪法》第62条（三）规定的、由全国人大制定和修改的“刑事、民事、国家机构以及其他的基本法律”，与作为实然规范的港澳基本法存在本质差异。

[20] 参见[美]查尔斯·弗瑞德：《何谓法律：美国最高法院中的宪法》，胡敏杰、苏苗罕、李鸻译，北京大学出版社2008年版，第63-64页。

[21] 《民族区域自治法》第20条规定了自治机关变通、停止执行的权力，结合《宪法》第112条对自治机关的二元划分，我们认为自治地方人大的变通、停止执行权可归入广义的自治立法权范畴，进而形成对《民族区域自治法》第19条的自治法规变通立法权的补充；至于自治地方政府的变通、停止执行权中的“执行”，则应诠释为通常意义上的“行政”，故仍属于行政权范畴。

[22] 关于“上级国家机关”的问题，笔者在另一篇文章中进行了详细的论述，参见郑毅：《论〈中华人民共和国民族区域自治法〉中的“上级国家机关”——一种规范主义进路》，《思想战线》2016年第1期，第80-87页。囿于旨趣，此处不赘。

[23] 典型的类比样本如《民法通则》与《物权法》《合同法》《担保法》《婚姻法》《继承法》等一系列专门民事法律的关系，又如《教育法》与《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等一系列专门教育行政法律的关系。凡此种种，不一而足。

[24] 在1984年颁行的《民族区域自治法》中，第六章题为“上级国家机关的领导和帮助”，根据2001年2月28日第九届全国人大常委会第二十次会议通过的修法决定第23条的规定，第六章标题被修改为“上级国家机关的职责”。

[25] “应当”与“必须”同意，在立法语言中具有浓重的强制性色彩。参见全国人大常委会法制委员会：《立法技术规范（试行）（一）》（法工委发〔2009〕62号）第14条。

[26] 现在看来，笔者之前提出的对策建议有些失于简单化，见熊文钊、郑毅：《论〈民族区域自治法〉的地位、作用及其完善》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2014年第3期，第27页；又见熊文钊、郑毅：《试析民族区域自治法中的软法规范》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2011年第4期，第11页。

[27] 典型例子如将中央与民族自治地方关系同中央与特别行政区关系的比较，可参见戴小明：《自治权比较：香港特别行政区与民族自治地方》，《民族团结》1997年第11期，第39页。

[28] 第30条虽然没有涉及中央与特别行政区的关系问题，但第31条却紧接着作出规定，在条文结构安排上凸显了立宪者将这两个条款进行体系解释的逻辑倾向。

[29] 如2015年《立法法》修改依据《民族区域自治法》第4条而赋予自治州人大及常委会制定地方性法规的权力。但由于第4条的规制对象仅限于“自治机关”，而自治州人大常委会是否属于自治机关在立法上并无明确回答，实际上导致《立法法》此项赋权的双近路后果：自治州人大制定地方性法规的依据是《民族区域自治法》第4条，而自治州人大常委会制定地方性法规的依据则只能理解为全国人大常委会的专门授权。详见郑毅：《自治机关的构成与自治州制定地方性法规的授权逻辑》，《贵州民族研究》2015年第7期，第1-4页。

[30] 参见[德]阿图尔·考夫曼：《当代法哲学和法律理论导论》，郑永流译，法律出版社2013年版，第152、149页。

[31] 如有学者指出，《民族区域自治法》第三章的27个条文里除了第19、20、21、24、32、33条等规定的一般地方国家机关所不拥有的职权外，绝大多数与一般国家机关的职权存在雷同或重叠的情况。参见沈寿文：《中国民族区域自治制度的性质》，法律出版社2013年版，第68-69页。

[32] 目前我国隶属于省的自治州有25个，隶属于自治区的自治州为5个（全在新疆）；设于省内的自治县95个，设于自治区内的自治县21个，设于直辖市内的自治县4个（均位于重庆市，但由于《宪法》第30条并未规定直辖市可辖自治县，故这种体制有违宪之嫌）。

[33] 笔者在另一篇文章中对此有详细论证，参见郑毅：《论上下级民族自治地方政府间关系的法律调整》，《法商研究》2015年第4期，第81-82页。

[34] 有学者对此作过专门研究，参见叶海波：《“根据宪法，制定本法”的规范内涵》，《法学家》2013年第5期。此处不赘。

[35] [奥]汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2014年版，第374页。

[36] 具有“社会学效力”的判断基准是“规范如果被遵守，或者不被遵守时会被制裁”。[德]罗伯特·阿列克西：《法概念与法效力》，王鹏翔译，商务印书馆2015年版，第89页。

[37] 宪法中列举的八项自治权分别是参政权（第113、114条）、自治地方的委办权和自治权（第115条）、自治法规制定权（第116条）、财政自治权（第117条）、地方性经济自主权（第118条）、地方科教文卫体事业自主权（第119条）、组织地方公安部队权（第120条）以及自治机关公务语言权（第121条）。其中的自治法规即自治条例与单行条例的合称，参见沈宗灵：《法理学》，北京大学出版社2009年版，第268页。

[38] 对《宪法》第116条的这一形式突破，最早源于2000年《立法法》第66条第一款（即2015年修改后的《立法法》第75条第一款）。

[39] 如前文注释中提及的2015年修订后的《立法法》赋予自治州的人大常委会以地方性法规制定权进路的疑问。

[40] 值得一提的是，《立法法》第80条并未直接界定部门规章的立法事项，但由于第82条对地方政府规章的规制范围相对明确，这就在一定程度上间接实现了央地规章事项的领域划分。

[41] 这在某种程度上可视作中央对立法权的下放。

[42] 关于《民族区域自治法》对政府间纵向关系调整的偏重，可从学者诠释作为“自治机关”对应概念的“上级国家机关”的进路中管窥一二。如戴小明教授就曾指出：“三级自治地方的上级国家机关是不相同的，对于自治区而言上级国家机关就是国务院，而自治州的上级国家机关就是省（直辖市）人民政府和国务院，自治县的上级国家机关就是地区或者设区的市人民政府或自治州人民政府。”戴小明、黄元珊：《论上级国家机关的民族法责任》，《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》2010年第5期，第127页。

[43] 前述论证详见郑毅：《自治机关的构成与自治州制定地方性法规的授权逻辑》，《贵州民族研究》2015年第7期，第3页。当然，也有学者认为民族自治地方人大常委会本就属于自治机关的范畴（详见朱应平：《民族区域自治地方人大常委会是自治机关》，《人大研究》2015年第7期，第8-12页），笔者对这种未区分具体情形的绝对判断持保留意见。囿于旨趣，此处不赘。

[44] 在惠廷顿（Keith E.Whittington）那里，“阐述”是解释和阐释的集合。前者指基于“有洞察力的智慧”（discerning wit）发现文本含义，后者指在不抛弃文本的前提下，基于“虚构的幻影”（imaginative vision）创造性、政治性地探求规范内涵。参见基思·E.惠廷顿：《宪法解释：文本含义、远处意图与司法审查》，杜强强、刘国、柳建龙译，中国人民大学出版社2006年版，第5页。因本文不欲牵涉具体的判断标准，故权且以“阐述”概称。

[45] 基于“特别法优于一般法”的法理，对于民族自治地方组织的法律调整，《民族区域自治法》构成特殊性规范，《地方组织法》构成一般性规范，而《民族区域自治法》中特定规范缺失恰恰构成《地方组织法》得以介入相关问题的逻辑基础。

[46] 参见沈宗灵：《法理学》，北京大学出版社2009年版，第272-273页。

[47] 当然，在拉伦茨（Karl Larenz）看来，抽象表述的条文并非一定是“伪规范式的空洞形式”，因为“价值导向的思考方式”同样值得关注。参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第102页。具体到本文语境中，《民族区域自治法》部分条款的宣示效用本身也当然构成其规范价值的一部分，参见熊文钊、郑毅：《试析民族区域自治法中的软法规范》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2011年第4期，第8页，但《民族区域自治法》理应在宣示价值和规制价值之间找到恰当的均衡，而现在的规范抽象程度显然过分夸大了宣示的部分。

[48] 参见熊文钊、郑毅：《试析民族区域自治法中的软法规范》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》2011年第4期，第7页。

[49] “可治理性”是指治理能力以及找到指导公共行为之实际条件的能力。[法]让-皮埃尔·戈丹：《何为治理》，钟震宇译，社会科学文献出版社2010年版，第35页。

[50] 国家民族事务委员会政策法规司：《坚持和完善民族区域自治制度——〈国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定〉贯彻实施十六讲》，民族出版社2007年版，第17页。

[51] 张文山：《突破传统思维的瓶颈——民族区域自治法配套立法问题研究》，法律出版社2007年版，第196页。

[52] 在《立法法》第四章的标题中，自治条例与单行条例、地方性法规、规章并列表述，这一方面突出了自治条例的地方立法属性，另一方面也澄清了某些学者将自治条例视作一类特殊的地方性法规的误解。

[53] 纵观目前大多数的自治条例文本，均将自治权问题进一步拆分，分解为若干章节进行规制，在精细化程度上远非《民族区域自治法》第三章可比。

[54] 例如，笔者曾对既有的25个自治州自治条例中的“协商民主条款”进行分析，发现存在此类条款的21部自治条例均在不同程度上对《民族区域自治法》第51条予以了照搬。参见郑毅：《民族区域自治法中的协商民主条款》，《内蒙古社会科学》2014年第5期，第83页。

[55] 即各种法规范的属性具有同构性，就很容易形成一个规范缺陷环环紧扣的法律规制漏洞，无法有效防治权利或权力的滥用，导致潜在危险（hazards）变成现实的损失（losses），造成部分法制价值的流失和法治目标的落空。参见罗豪才、宋功德：《软法亦法：公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第383页。

[56] 2009年，广东省对三个自治县自治条例的修改过程中，加入了“要求省、市人民政府比照国家对西部大开发有关政策，给予自治县的生态保护补偿和对工艺林补偿标准倾斜的照顾”的规定（参见李亮明等：《助推民族地区和谐发展——广东修订三个自治县自治条例纪实》，《人民之声》2009年第9期，第9页）。但这并部涉及中央与民族自治地方关系问题，且此类规定在自治条例中亦属少见。

[57] 如广西曾于1987年和1990年两次将自治条例草案上报中央，最终均无功而返，“也并未从中央的反馈意见中找到关于修改和完善方向的切实有效的信息，对中央本意的无效揣测直接导致了起草工作的中止”。郑毅：《驳“以自治区单行条例替代自治条例”论——兼议自治区自治条例的困境与对策》，《广西民族研究》2014年第3期，第48页。

[58] 所谓“路灯效应”，即人们经常成为下面这个事实的受害者，比如夜间我们在街上把钥匙丢了，我们总是倾向于回到照明较好的便道上去找，也就是在路灯下找。[法]让-皮埃尔·戈丹：《何为治理》，钟震宇译，社会科学文献出版社2010年版，第35页。

[59] 关凯：《族群政治》，中央民族大学出版社2007年版，第175-176页。

[60] [德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第207页。

[61] [德]卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第27页。

[62] 参见《中国特色社会主义法律体系》白皮书，国务院新闻办公室，2011年10月27日，第二部分。

[63] 参见郑毅：《十八届四中全会〈决定〉将在民族法制建设中彰显独特价值》，《中国民族报》2014年11月7日，第7版。

[64] 参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第177-178页。

[65] 参见[美]戴维·斯特劳斯：《活的宪法》，毕洪海译，中国政法大学出版社2012年版，第1页。

[66] 参见[英]哈特：《法律的概念》，许家馨、李冠宜译，法律出版社2011年版，第112页。

[67] [德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第138页。

[68] 如有的学者提出将全国人大常委会的批准程序改为备案程序，以为自治区自治条例“松绑”。参见韦以明：《对自治区自治条例出台艰难的立法思考——兼谈我国中央和地方立法思维中的非逻辑性因素》，《广西社会科学》1999年第5期，第97页。

[69] 可参见郑毅：《驳“以自治区单行条例替代自治条例”论——兼议自治区自治条例的困境与对策》，《广西民族研究》2014年第3期，第47-49页。

[70] 制定《中央与地方关系法》并非笔者的一家之言，许多学者均提出了类似的立法建议，如熊文钊：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第252-253页。

[71] 笔者曾对这些问题作过系列研究，参见郑毅：《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》，《云南大学学报（法学版）》2011年第4期，第48-53页；郑毅：《浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制》，载里赞：《望江法学》（2010年卷），法律出版社2011年版，第89-112页；郑毅：《作为中央与地方事权划分基础的“委托-代理”理论》，《云南大学学报（法学版）》2015年第1期，第7-12页。

[72] 民族区域自治制度层面，以《民族区域自治法》为代表；特别行政区高度自治制度层面，以港澳基本法为代表；中央与一般地方关系层面的法律规范相对分散，《立法法》《地方组织法》等均承担了相应职能；台湾地区虽然法律地位待定，但2005年的《反分裂国家法》在规范内容和逻辑上俨然以“前统一时代与台湾地区关系法”自居。中央与一般地方关系法律规范的亟待整合同央地关系基本法的阙如，共同构成制定《中央与地方关系法》的实践基础。