竺效 丁霖[1]

摘要：绿色发展理念以正确处理经济社会发展与环境保护的关系为核心，正是可持续发展观的当代化、具体化和中国化。绿色发展理念将环境保护优先作为经济社会发展的前提，同时把环境保护作为经济社会发展的内生动力。绿色发展理念在我国环境立法中经历了萌芽、起步、发展和繁荣的探索，最终以新《环境保护法》立法目的、国家战略、经济社会发展与环境保护协调策略、基本原则、若干制度和违法责任所构成的新型立法模式为实践。以绿色发展理念为指导，对经济社会发展与环境保护关系进行立法调整的新模式，符合发展中国家环境立法的发展趋势。

关键词：绿色发展理念 经济社会发展 环境保护 环境立法创新

党的十八届五中全会将绿色发展作为我国核心发展理念之一。现阶段，经济建设与生态（环境）之间的矛盾日益突出，资源紧缺、环境污染、生态失衡等一系列问题成为制约我国经济社会发展的瓶颈。[2]而绿色发展理念则为我国经济社会的可持续发展提供了指导思想，指明了平衡经济社会发展与环境保护之间关系的方向。在提倡依法治国以及大力推进生态文明建设的新时期，环境问题的治理、生态文明的建设都离不开绿色发展理念。那么绿色发展理念将如何指导我国环境立法，环境立法该如何践行绿色发展理念，本文拟讨论之。

一、绿色发展理念的形成与发展

笔者认为，绿色发展理念是在“可持续发展”思想基础上发展而来的，以正确处理经济发展与环境保护之间关系为核心的一种新型发展思想。绿色发展理念是对可持续发展观的继承和发展，是可持续发展观的当代化、具体化和中国化。

绿色发展理念以“可持续发展观”为思想基础，是当代语境下的可持续发展观。1987年联合国环境与发展委员会在其所发表的《我们共同的未来》中首次提出了“可持续发展”，可持续发展是指：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[3]可持续发展为人们提供了一条环境上合理、经济上可行的发展道路，让人类可以持续进步到遥远的未来。在环境污染、生态破坏、化石能源枯竭，而城市不断扩张、对能源资源需求越来越大的今天，绿色发展理念的出现，有利于我们在环境与经济双重压力之下寻求可持续发展之路。[4]因此，可以说，绿色发展理念是解决经济发展与环境保护冲突问题的思想智慧在当代的突出体现，是当代语境下的可持续发展观。

绿色发展理念是对可持续发展理念的具体化，使可持续发展理念更具操作性。[5]“可持续发展鲜明地表达了两个基本观点：一是人类要发展，尤其是穷人要发展；二是发展有限度，不能危及后代人的发展。”[6]但是可持续发展并未解决如何发展，如何有限度发展的问题。绿色发展理念要求正确处理环境与经济的关系，要求将环境质量的维持与改善作为经济社会发展的增长点，要求通过绿色技术创新实现以环境保护为前提的经济社会发展，可见，绿色发展理念是对如何实现可持续发展的具体化和可操作化。因此，笔者认为，绿色发展的目标是实现经济、社会和环境的可持续发展，而绿色发展模式也是实现这一综合一体的高水平的可持续发展的手段。

绿色发展理念是可持续发展的中国化路径。“1992年联合国环境与发展大会后，可持续发展由理念转为开始付诸实施。由于各个国家的经济和社会制度以及生态条件存在很大差异，因此可持续发展的蓝图不是唯一的。各国可以根据自己的条件探索和选择不同的、适合自身的可持续发展道路。”[7]而绿色发展之路就是我国在实践中逐步探索适合中国基本国情的可持续发展之路。1992年联合国环境发展大会后，我国于1994年制定了《中国21世纪议程》，确定了可持续发展战略。然而，我国改革开放的前30年以“高投入低产出、高消耗低收益、高速度低质量的传统经济增长方式”[8]实现了经济的高速增长，但同时带来了环境污染与资源枯竭等威胁我国人民生存和发展的新问题。2002年联合国开发计划署驻华代表处等编著了《中国人类发展报告2002——绿色发展必选之路》，为我国的可持续发展提出了一种新的选择。随后，党中央和国务院开始对经济与环境问题予以高度关注。为了正确处理经济与环境的关系，2003年10月，党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，“科学发展观”的概念正式确立。[9]2011年3月14日，全国人大发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》首次在正式文件中提出“绿色发展，构建资源节约型、环境友好型社会”。[10]2012年党的十八大报告高瞻远瞩地提出了“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”大力推进生态文明建设的要求。[11]此后，2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2015年《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年《生态文明体制改革总体方案》、2015年《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》、2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等党中央和国务院的重要文件不断强调和深化“绿色发展”的科学表述，逐步形成了完善的绿色发展理念。

绿色发展理念是我国长期探索可持续发展观如何在中国大地生根发芽所逐步形成的一种新的发展理念，是可持续发展理念的中国化。绿色发展理念是指“在生态（环境）容量和资源承载能力的制约下，通过保护自然环境实现可持续发展的新型发展模式和生态发展理念。”[12]它是“将环境资源作为社会经济发展的内在因素，将实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展目标；把经济活动过程和结果的‘绿色化’、‘生态化’作为绿色发展的主要内容和途径。”[13]研习党中央的相关文件以及习近平同志关于绿色发展问题的重要阐释可知：[14]正确处理经济发展同环境保护的关系，需要经济社会与环境协同发展。[15]一方面，在面临环境污染时，环境保护优先，不能为经济发展损害环境[16]；另一方面，要认识到保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力，[17]生态环境本身是社会发展的增长点、发力点。[18]可见，绿色发展理念的核心是正确处理经济发展与环境保护的关系，绿色发展理念正是对这对重大关系平衡逻辑所作出的符合中国基本国情的表述。

“可持续发展既是一种思潮、思想，又是一种现实地解决人类环境的战略和策略，已经成为我们全人类在解决环境与发展问题上的一种共识，是人类共同智慧的体现。”[19]中国当代的环境立法活动必须充分吸收可持续发展思想的精髓，更需要引入绿色发展理念，方能符合当代发展趋势，符合我国国情，为最终通过可持续发展实现生态文明提供制度保障。我国环境法领域，“1998年以来的绝大多数立法几乎均直接或间接确立了‘促进可持续发展’为其法律目的。”[20]然而，仅仅确立了“可持续发展”的立法目的，并不能真正实现可持续发展，还需要通过立法建立实现可持续发展的手段和保障。因此，绿色发展理念要求环境立法在以“可持续发展”为目的的基础上，对立法模式和立法内容予以创新，正确处理环境与经济的关系，推动可持续发展的实现。2014年新《环境保护法》则以“立法目的（第1条）+环境保护国家战略（第4条第一款）+经济社会发展与环境保护相协调策略（第4条第二款）+保护优先等原则（第5条）+若干制度+违法责任”的立法模式，调整经济社会发展与环境保护的关系，全面保障绿色发展理念的落实。

二、绿色发展理念在我国的立法探索

从我国环境法引入绿色发展理念，到全面落实绿色发展理念经历了漫长的过程。绿色发展理念在20世纪90年代初被我国学者所提倡，2011年正式写入党中央的文件，但直到2014年《环境保护法》的修改，我国才实现在环境保护全领域内真正吸收现代意义上的绿色发展理念，将其完整地体现在环境立法之中。绿色发展理念在环境法中的表达集中体现在立法对经济社会发展与环境保护关系的调整上。根据我国环境立法对经济社会与环境关系调整的变化，可以将绿色发展理念在我国环境立法中的确立和发展分为以下几个主要阶段。

1.（1979—1989年）保护环境为促进经济发展的时期：绿色发展理念在环境立法中的萌芽阶段

1978年12月，在这一承前启后、开辟新发展阶段的历史节点，中国共产党的工作中心“从以阶级斗争为纲转到以发展生产力为中心，从封闭转到开放，从固守成规转到各方面的改革。”[21]我国开启了改革开放、促进经济全面发展的时代。1978年宪法修改将“保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”（第26条第1款）写入宪法条款，将环境保护提升到了宪法的高度。而就在改革开放政策出台及宪法修改次年，即1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《环保法（试行）》）出台。该法的出台“标志着中国环保法律体系开始建立”。[22]

在以经济建设为主旋律的背景下出台的首部环境保护立法必然让步迁就于经济发展。虽然该法的通过“确立了以环境污染防治为本位的环境保护立法目标”[23]，但该法第2条[24]明确提出环境法的立法目的、环境保护的最终目的是服务于“促进经济发展”。根据该法的规定，“这一时期，环境保护要为经济发展服务；在与经济发展产生冲突时，环境保护要为经济发展让路。”[25]因此，这一时期在《环保法（试行）》的指导下，保护环境、防治环境污染和生态破坏，是以促进经济发展为目的，我国环境法治进入“保护环境以促进经济发展时期”。不过在追求经济社会发展的同时，该法也思考如何同时处理好环境保护问题，这也在一定程度上预示着环境立法回应绿色发展问题开始慢慢萌芽。

2.（1989—2011年）环境保护与经济社会发展相协调时期：绿色发展理念在环境立法中的起步阶段

1989年，我国社会经济体系发生重大变革，社会主义计划经济转变为有计划的商品经济，并全面转向社会主义市场经济。[26]以此为背景，我国环境法进入全面调整时期。最先提上修改日程的就是1979年《环保法（试行）》。“然而由于国内经济立法在当时出现拥挤现象、加上改革开放初期部分高级官员对环境保护的认识存在分歧”，最终导致在修改过程中“不能因环保阻碍经济发展”的观点占了上风。[27]

在上述环境保护与经济发展的博弈中，1989年《环境保护法》（以下简称1989年《环境法》）第1条[28]规定了“促进社会主义现代化建设的发展”的立法目的。客观评价而言，与试行法相比，1989年《环境法》具有进步意义，该法首次对“环境保护与经济社会发展的关系”问题做出了立法回应。该法第4条明文规定：“国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”虽然该法将环境保护与经济社会发展的关系表述为“协调”关系，但此处的协调，是环境保护工作必须服从且让步于经济社会发展。由此可见，这一时期，虽然环境保护逐渐受到重视，但我国环境法治仍处于“环境保护与经济社会发展相协调时期”。由于1989年《环境法》开始对环境保护与经济发展的关系进行直接调整，并明确提出二者的“协调”关系，这标志着绿色发展理念的环境立法探索在我国正式起步。

3.（2011—2014年）环境保护与经济社会发展关系的激辩时期：绿色发展理念在环境立法中的发展阶段

自1989年《环境法》公布实施以来，我国学者关于1989年《环境法》的立法目的之争就从未停止过。徐祥明教授认为《环保法（试行）》与1989年《环境法》的立法目的都是支持经济发展，二者“都不加掩饰地表达了服务于经济发展的目的”。[29]蔡守秋教授则认为，1989年《环境法》第1条将“促进经济发展”修改为“促进社会主义现代化建设的发展”，即主张环境法的实质目的是“促进经济、社会、文化、工业、农业和国防等现代化建设的发展”，而不仅仅是促进经济发展。[30]高利红教授等学者也认为，1989年《环境法》设定了“环境保护与经济协调发展”的立法目的，但由于“社会主义现代化建设事业的发展，一切以经济建设为中心的政策导向”，使得立法目的演化成了“经济优先，环境保护为经济服务”的价值观，与最初设定的“协调发展”相背离。[31]

“2011年初，全国人大常委会宣布，将环保法修订列入2011年度立法计划。随后，环保部成立了环保法修改工作领导小组，并起草了修改建议初稿。”[32]我国环境保护法的修改大幕自此拉开。借此契机，环境法学者对立法目的条款、基本原则条款等的修改提出了建议，尤其对环境保护与经济社会发展关系展开了激烈探讨。伴随着这一时期我国环境问题的恶化、党中央和国务院对生态（环境）问题的关注，以及对环境保护与经济社会发展关系问题的激烈讨论，绿色发展理念也开始逐步得到发展。

2012年8月，第十一届全国人大常委会第二十八次会议对《环境保护法修正案草案》（以下简称“一审稿”）进行审议。一审稿第4条建议将环境保护与经济发展的关系修改为“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”，这是对绿色发展理念的准确阐释。从文义解释的角度来分析，环境保护与经济社会发展关系应以环境保护为主，经济社会的发展都应与环境保护相协调，在二者产生矛盾时，应以环境保护优先。然而，由于一审稿对环境法立法目的未进行修改，也未涉及环境法的基本原则，使得“经济建设和社会发展与环境保护相协调”成为空话，既无法拔高到立法目的层面，也无法通过环境法基本原则统领下的制度束落地实施，最终可能使绿色发展理念成为摆设。因此，很多环境法学者对此提出了修改建议，如建议将“环境优先”作为环境法总则的原则之一，[33]建议将“可持续发展”作为环境法的立法目的等。[34]

2013年7月19日，全国人大在网上公布了《环境保护法》二审稿征求意见稿。二审稿第1条将立法目的修改为“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”，且在第4条新增第一款，将保护环境规定为我国的基本国策。[35]这一立法目的与基本国策的规定使其第4条第二款所描述的“使经济社会发展与环境保护相协调”有了法律目的与国家战略层面的支撑。另外，二审稿还建议将“保护优先”作为基本原则写入第5条之中，使“经济社会发展与环境保护相协调”有了落地实施的可能，也将绿色发展理念贯穿于整部环境保护法之中，以保障绿色发展理念的落实。此后三审稿延续了二审稿对“环境保护与经济社会发展关系”的条款体系设计，未作改动。这一阶段，绿色理念对我国环境基本法的立法影响集中表现在经济发展与环境保护谁优先的问题上，并逐渐将有关环境立法贯彻绿色发展理念的理论讨论发展为如何避免仅仅宣示如何处理两者关系，如何避免脱离立法目的之指引，如何避免缺乏贯彻实施的法律机制。可见，环境立法中的绿色发展理论进入发展期。

4.（2015年至今）经济社会发展与环境保护相协调时期：绿色发展理念在环境立法中的成熟阶段

2014年4月24日，《环境保护法》（以下简称“新法”）修订草案获十二届全国人大常委会表决通过。新法第4条第二款延续二审稿的规定，明确“使经济社会发展与环境保护相协调”，并通过立法目的、基本国策、基本原则等条款予以保障实施。这一修改有助于彻底改变环境保护次于经济发展的地位。由于二者位置的调整，使二者的地位发生颠倒，改变过去以经济发展为由而牺牲环境利益的观念，真正落实经济社会发展与环境保护相协调，使现代绿色发展理念与我国的环境立法相融合。这也标志着绿色发展理念在环境立法中得以确立和贯彻的成熟阶段的到来。

随着我国环境立法对经济社会发展与环境保护关系问题调整的变化，绿色发展理念在我国立法中经历了从萌芽到起步到发展，再到成熟的探索过程。从萌芽状态的环境保护试行立法对经济与环境的关系问题予以关注，到环境保护法正式对环境与经济关系问题作出直接调整，再到绿色发展理念不断影响环境立法对环境与经济关系的调整技术的发展，最终在环境立法中全面确立和落实绿色发展理念。新环境保护法对经济社会发展与环境保护关系的全面规范和法律调整技术的升级，将开启环境法勇当我国法治绿色发展的排头兵时代。

三、绿色发展理念指导下我国环境立法的创新

2014年新修订的《环境保护法》以绿色发展理念为导向，全面践行绿色发展的核心要义。在绿色发展理念的影响下，新法不仅在立法内容上有所创新，明确规定了“经济社会发展与环境保护相协调”“保护优先”；还从立法技术上予以创新，通过“立法目的+环境保护国家战略+经济社会发展与环境保护相协调策略+保护优先等原则+若干制度+违法责任”的全新的立法技术，对环境保护与经济社会发展的关系问题进行了全面的立法解答，以我国环境保护领域最基础性、综合性立法“牵头”贯彻了绿色发展理念。

1.2014年新环境保护法对绿色发展理念的诠释

新法立法内容的创新，集中体现在对绿色发展理念核心要义的完整反映。绿色发展理念以全面可持续发展为目标，要求正确处理经济发展同环境保护的关系，需要经济社会与环境协同发展，在面对经济发展与环境保护冲突时，要求以环境保护为优先。新法规定的“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的立法目的以及“经济社会发展与环境保护相协调”的环保策略，[36]都是对绿色发展理念的完美阐述。

然而，高利红教授等学者认为：“新《环境保护法》之立法目的仍然存在着价值缺失与不足，最终要旨仍然强调的是经济社会的发展，环境保护仅仅作为其发展过程中需要注意、协调的附属”，以“促进经济社会可持续发展”作为环境法的根本目的，最终可能导致环境环保工作回归到经济社会发展的重心之上。[37]徐祥民教授则主张将我国环境法的立法目的表述为：“为保护和改善环境，防治污染和其他环境损害，促进人与自然和谐，制定本法。”[38]环境法的目的应以保护环境，促进人与自然和谐为最终目的。这些问题都值得进一步深入研究。

从现实情况分析，“当前经济与环境的协调关系是可持续发展关注的主要内容之一，特别是对发展中国家来说，建立二者的协调关系尤为重要。”[39]在发展中国家，首先面临的挑战就是人口、贫困问题，需要通过经济的快速发展摆脱贫困。而正处于经济高速发展过程中的我国，为促进经济发展，对自然资源的需求量越来越大，同时排放出大量的废弃物，破坏了生态环境的结构和功能，环境问题已然成为制约国民经济发展的瓶颈，成为威胁公众健康的重要因素。在我国面临着经济发展与环境污染、生态破坏的双重压力之时，绿色发展道路成为我国谋求可持续发展的必然选择。也正是在此背景下，党中央的两代领导人，胡锦涛同志和习近平同志都提出要大力推进“绿色发展”。寻求绿色发展，走绿色发展的道路，需要正确处理环境与经济的关系，采取有力环保制度与策略，以环境保护优先，为社会公众的生存以及经济、社会发展提供良好的自然资源与生态环境。

从理论上分析，“可持续发展战略旨在促进人类之间以及人类与自然之间的和谐”，[40]“可持续发展”的理念已然包含了“人与自然和谐”的内容。进一步说，“人与自然和谐”也并非排除经济、社会因素的和谐。人与自然的和谐，归根结底是人在经济社会活动中的行为要与自然和谐，而人的行为与活动的目的是为了生存与发展。另外，面临环境压力，处理环境与经济的关系也是在处理环境问题、防范环境污染和生态破坏的过程中所必然需要调整的。《环境保护法》并非只强调环境就能回避环境保护工作以经济社会发展为重心，并非只强调环境保护的重要性而无需对环境与经济关系问题进行主动调整就能保证环境保护的绝对优先性。

因此，笔者认为，新法对环境保护与经济社会发展关系的调整模式，是现阶段处理环境与经济关系问题的最优选择，既不能为经济利益牺牲环境，也不能因保护环境而停止发展，二者必须协调。新法规定“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的立法目的、“保护优先”的基本原则，并通过法律制度和法律责任对二者关系予以保障，充分体现了以正确处理经济社会发展与环境保护关系为核心的绿色发展理念。在此基础上，新法设计了若干制度来实现经济社会发展同环境保护相协调。新法不仅通过对经济活动的强制性措施来保障经济社会发展与环境保护冲突时的环境保护优先，还通过鼓励支持环保产业发展（第7条、第21条）、增加环保财政投入（第8条）、绿色采购和绿色消费（第36条）、促进清洁生产与资源循环利用（第40条）等法律机制将生态（环境）作为经济发展的增长点，完整阐释了绿色发展理念。新法对经济社会发展与环境保护关系的这一调整，正是在绿色发展理念指导下的立法创新。

2.2014年新环境保护法贯彻绿色发展理念的立法技术创新

笔者认为，为了落实绿色发展理念的核心要义，新法摒弃以往仅仅以立法目的条款规定“可持续发展”的立法模式，开创了新的调整模式，即通过“立法目的+环境保护国家战略+经济社会发展与环境保护相协调策略+保护优先等原则+若干制度+违法责任”的立法模式，对环境保护与经济社会发展之间关系进行调整，并以法律制度确保其在实践中得以落实。

新法第1条关于“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的立法目的，“重新界定了环境资源保护法的目的和任务，把环境保护作为独立的立法本位从依附于经济社会发展中明确提升出来，成为制衡经济社会不当发展即不可持续发展的生态底线。”[41]这一立法目的以“生态文明”为终极目标，以“可持续发展”为直接目标和实现终极目标的途径，决定着整个环境资源法的指导思想、法律的调整对象，也决定着环境法的适用效能。[42]这一通过促进经济社会可持续发展最终实现生态文明的立法目的，在法律价值关系的选择与排序上明确了环境保护与经济社会发展二者之间的关系——协调关系。

新法第4条第一款规定了环境保护国家战略，即“保护环境是国家的基本国策”。“基本国策是对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响的基本准则。”[43]新法将“保护环境”的基本国策从政策[44]上升为法律，在环境保护基础性、综合性立法中重申“保护环境”的基本国策地位，即意味着保护环境是国家经济建设、社会发展中全局的、长期的、决定性的准则，适用于所有环境保护领域。以第一款基本国策为基础，新法第4条第二款明确了“使经济社会发展与环境保护相协调”的策略，对环境保护与经济社会发展的关系进行了纠正。二者的协调关系首先体现在“要以环境保护优化经济增长，推动经济全面协调可持续发展”；[45]另外体现为二者协调之中的主次关系，即环境保护在这对矛盾统一中占主要地位。环境保护的优先地位又通过第5条基本原则予以进一步明确。

新法第5条明确提出了五项环境法的基本原则，其中第一项原则就是“保护优先”。根据全国人大常委会法制工作委员会对保护优先原则的解读，保护优先“就是要从源头上加强生态环境保护和合理利用资源，避免生态破坏”。[46]通过“分析国内学者对近似概念的描述、国内已有环保政策文件和法律的表述”[47]，对“保护优先”原则的解读也大多是从处理环境保护与经济社会（或其某个特定的领域）发展之间的关系角度进行的。[48]这一解读也是对经济社会发展与环境保护相协调这一关系的另一层含义的回应，即在特殊保护地区，环境保护优先于经济社会活动。但是“从立法技术而言，环境基本法的立法目的、基本国策和基本原则三个条款应是紧密联系，相辅相成的”[49]。因此，通过对新法总则条款进行系统性解读，我们认为“保护优先”原则所承载的功能是“遇到环境（生态）风险科学性不确定的情形，应以保护环境（生态）为优先原则”，即“学理表述应为风险防范原则”。[50]“风险防范原则”的解读更进一步体现和保障了环境保护的优先性，即某一经济活动只要可能会遇到环境（生态）风险时，即使科学上仍不能完全确定，也应以保护环境为由而对其进行调整，防风险于未然。

新法除了总则中对环境与经济关系进行原则性调整外，还通过相关制度落实这种新常态的“协调关系”，并通过违法责任条款保障该等“协调关系”在实践中的顺利实现。新法中共有21个条款（详见表1），分别通过对经济活动进行环保强制性要求或采用经济措施治理环境的具体表述来实现这种“协调关系”的新调整，辅之以5条违法责任条款[51]对污染环境或破坏生态的经济行为予以制裁。

表1 我国新法中对环境保护与经济社会发展关系调整的条款

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续表

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综上所述，新法通过“立法目的+环境保护国家战略+经济社会发展与环境保护相协调策略+保护优先等原则+若干制度+违法责任”的全新统一的立法模式，将环境保护与经济社会发展之间关系归位为经济社会发展与环境保护相协调，且强调环境保护优先，以此促进经济社会可持续发展，并最终实现生态文明。新法的这一新型立法技术，是在我国环境保护领域实践绿色发展模式，落实绿色发展理念的一种立法技术创新。

四、绿色发展理念与发展中国家环境立法

面临经济如何持续高速发展与如何避免环境问题愈演愈烈的并存困扰，我国环境立法适时引入绿色发展理念，通过2014年新法对环境与经济关系问题进行全面立法调整，从以往的“环境保护与经济社会发展相协调”转变为“经济社会发展与环境保护相协调”。在绿色发展理念指引下，我国新法对环境保护与经济社会发展问题的全新调整模式是否与国际环境立法潮流一致，是否能为其他发展中国家提供立法经验，值得进一步探讨。

我国与俄罗斯、印度、巴西、南非同属“金砖国家”[52]，是当前世界经济增长的重要动力。经济发展所带来的环境问题却同时成为五国经济可持续发展的绊脚石。如何处理经济社会发展与环境保护的关系成为金砖国家的共同课题（见表2）。

表2 金砖国家主要环境立法之立法目的条款对环境与经济关系的调整

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续表

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如表2所示，除印度外，金砖各国的环境立法[53]大多不约而同地以立法目的条款对如何处理环境保护与经济社会协调发展之间的关系予以明确，都在环境立法中尝试进一步诠释可持续发展理念。其中，巴西颁布的第88351号法令规定了国家环境政策，是金砖国家中最早将“促进经济发展与环境保护和生态平衡之间的协调关系”[54]作为环境基本法的立法目的。南非在其1998年《国家环境管理法》中明确提出：“在发展经济、社会的同时确保生态系统的可持续发展以及自然资源的循环利用。”[55]但印度现行有效的1986年《环境保护法》[56]并未直接涉及对环境与社会经济关系的调整。与印度环境法相反的是，2002年俄罗斯通过《俄罗斯联邦环境保护法》明文规定了要“保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源”。[57]

表3 金砖国家主要环境立法条款中涉及调整环境保护与经济社会发展关系的条款统计

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续表

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通过对金砖国家主要环境立法文本的梳理（见表3），尤其是通过对立法目的条款的解析，笔者认为，金砖国家主要环境立法均试图对环境保护与经济社会发展问题进行一定的调整。

巴西关于国家环境政策的法令颁布于1983年，其立法目的明确为“经济发展与环境生态之间的协调关系”，对环境保护与经济社会发展关系的调整表述为“协调关系”，并有相关法律制度与违法责任来保障。但是巴西环境法并未明确在二者出现冲突时环境与经济以谁优先的问题。

《印度环境保护法》制定于1986年，其立法目的并未明文提及保护环境和经济社会发展关系，而涉及调整经济活动的法律制度也基本上是行政命令与控制式的。纵观印度环境法，该法旨在保护和改善环境，其环境治理、污染防治措施的制定也都是行政控制式的，其中对经济活动的调整均是以保护环境为目的之限制性规定。笔者认为，印度环境法侧重于环境问题的治理与污染防治，对环境与经济关系问题的调整是通过对环境进行单方面调整进行的，即在面临环境与经济双重困境时，依据印度环境法的规定将会选择保护环境而牺牲经济发展。[58]由此可以推测，印度环境法在环境保护与经济社会发展关系的处理上采取了绝对环境主义的立场。

南非《国家环境管理法》制定于1998年，根据其立法目的中规定的“社会、经济、环境有计划的整合与协调”的可持续发展，以及“社会环境经济可持续发展”的原则可知，南非《国家环境管理法》对环境保护与经济社会发展关系的调整也可表述为“协调关系”。与巴西环境基本法相似的是，南非环境基本法也未对环境保护与经济社会发展的优先性进行区分，但相较于巴西环境法南非环境基本法的进步之处在于将“社会经济环境可持续发展原则”贯穿于其环境法的始终。

《俄罗斯联邦环境保护法》制定于2002年，其立法目的条款对环境保护与经济社会发展关系的调整简而言之就是要以“保障平衡解决各项社会经济任务”为手段来保障生态安全。结合《俄罗斯联邦环境保护法》其他相关的条款分析可知，俄罗斯环境保护法注重对经济的调整，其基本原则、法律制度以及违法责任都涉及对环境与经济关系的调整，通过调整经济社会活动来达到环境保护和生态安全的目的。该法基本原则条款中规定了经济活动生态危害推定原则、经济活动考虑自然与经济特点原则、自然保全优先原则、经济活动影响环境的容许度确定原则、减轻经济活动不良影响原则以及经济活动禁止性规定等都表明俄罗斯环境保护法所规定的“平衡解决各项社会经济任务”，是在社会经济活动与环境保护相协调基础上，以环境保护优先。因此，俄罗斯环境保护法对环境保护与经济社会发展关系的调整可以表述为“协调关系，环境保护优先”。另外，由上文分析可知我国现行的环境基本法对环境保护与经济社会发展关系的调整可概括为“协调关系，环境保护优先”。

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图1 金砖国家环境立法对环境保护与经济社会发展关系的调整趋势[59]

因此，金砖五国不同时期制定的环境领域的主要立法对环境保护与经济社会发展关系的调整依次为协调关系（a点）-环境保护绝对优先（b点）-协调关系（c点）-协调关系，环境保护优先（d点、e点），形成图1所示的相对位置关系。排除印度环境法绝对环境保护主义理念，从金砖五国环境主要立法的发展趋势可知，金砖五国环境主要立法对环境保护与经济社会发展关系的调整大体是由单纯的协调关系到协调关系结合环境优先发展的，未来也将继续在协调关系的基础上，以环境保护优先为主促进经济社会的可持续发展。而这一趋势正是与绿色发展理念相一致的。另外，由表3可知，金砖国家试图通过环境立法从立法目的、基本原则、法律制度与违法责任等方面对环境与经济问题进行调整，都或多或少地将具有与绿色发展理念相类似元素或思想的部分内涵予以法律化，但较少对二者之间的关系做出更加深入的调整，没有通过立法完整地表达绿色发展理念的核心内涵。而我国2014年《环境保护法》则以绿色发展理念为指导，明确了环境保护与经济社会发展的关系，即环境保护是经济社会发展的前提和保障，环境保护是经济社会发展的组成和发力点，同时对这种新型的“协调关系”配以立法目的、基本国策、基本原则、绿色发展法律制度及违法责任，这种新型立法模式和技术有利于全面保障在这一协调关系中环境保护的优先性，以最终实现环境法的立法目的——通过经济社会可持续发展实现生态文明。可见，我国2014年《环境保护法》对环境保护与经济社会发展关系的调整技术是符合金砖国家环境法立法趋势的。

综上，笔者认为，绿色发展理念是可持续发展观的当代化、具体化、中国化，是新时期我国谋求可持续发展的必然选择。依法治国，建设法治国家，必然要求绿色发展理念的法律化。环境立法是我国实践绿色发展理念法律化的急先锋。绿色发展理念在环境法中的真正确立和贯彻不能仅仅停留在环境基本法立法目的之完善上，更需要通过环境保护基本国策、经济社会发展与环境保护相协调策略、保护优先等环境法基本原则、实现绿色发展的具体法律机制以及相应的法律责任有机组成的系统化的新型立法模式，来保障绿色发展理念得以全面落实。我国2014年《环境保护法》在确立和贯彻绿色发展理念问题上的立法模式和立法技术创新是符合发展中国家环境立法的发展趋势的，更为中国探索适应本国国情的可持续发展之路提供了立法经验。

[1] 竺效，中国人民大学法学院教授、博士生导师，民商事法律科学研究中心研究员，法学博士。丁霖，中国人民大学法学院博士研究生。

[2] 刘洋：《生态文化与“两型社会”建设》，《文史博览（理论）》2012年第5期，第31页。

[3] 世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，王之佳、柯金良等译，吉林人民出版社1997年版，第52页。参见蔡守秋：《深化环境资源法学研究，促进人与自然和谐发展》，《法学家》2004年第1期，第27页。

[4] 参见中国科学院可持续发展战略研究组：《2010中国可持续发展战略报告：绿色发展与创新》，科学出版社2010年版，第4-6页。

[5] 萨拉格丁认为，联合国环境与发展委员会的定义在哲学上很有吸引力，但是在操作上有困难。参见张坤民：《可持续发展论》，中国环境科学出版社1997年版，第25-26页。

[6] 同上书，第25页。

[7] 中国科学院可持续发展战略研究组：《2010中国可持续发展战略报告：绿色发展与创新》，科学出版社2010年版，第3页。

[8] 赵建军：《中国绿色发展之探析》，载赵建军、王治河：《全球视野中的绿色发展与创新：中国未来可持续发展模式探寻》，人民出版社2013年版，第9页。

[9] 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《理论建设》2003年第5期，第2页。

[10] 参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，人民出版社2011年版。“十二五”规划纲要提出：“面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。”

[11] 参见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建设小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的讲话》，人民出版社2012年版，第39页。

[12] 参见刘伊生：《绿色低碳发展概论》，北京交通大学出版社2014年版，第1页。

[13] 赵建军：《绿色发展：中国可持续发展的创新路径》，载中国可持续发展研究会：《绿色发展——全球视野与中国抉择》，人民邮电出版社2014年版，第65页。

[14] 参见人民网——中国共产党新闻网，《习近平谈“十三五”五大发展理念之三：绿色发展篇》，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/1112/c385474-27806216.html，2015年11月12日。

[15] 2013年9月7日，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学回答学生问题时指出：“中国明确把生态环境保护摆在更加突出的位置。我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”参见新华网，《习近平发表重要演讲 吁共建“丝绸之路经济带”》，2013年09月07日，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0907/c64094-22841981.html，2016年1月11日访问。

[16] 习近平9月23日至25日在河北发表重要讲话：“要给你们去掉紧箍咒，生产总值即便滑到第七、第八位了，但在绿色发展方面搞上去了，在治理大气污染、解决雾霾方面作出贡献了，那就可以挂红花、当英雄。反过来，如果就是简单为了生产总值，但生态环境问题越演越烈，或者说面貌依旧，即便搞上去了，那也是另一种评价了。”参见人民网－中国共产党新闻网，《习近平关于全面深化改革论述摘编（九）》，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0813/c164113-25455972-2.html，2016年1月11日访问。

[17] 在中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习时，习近平强调，“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。”参见《习近平：坚持节约资源和保护环境基本国策，努力走向社会主义生态文明新时代》，《人民日报》2013年05月25日，第1版。

[18] 习近平27日在浙江召开华东7省市党委主要负责同志座谈会时指出：“协调发展、绿色发展既是理念又是举措，务必政策到位、落实到位。要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，扎实推进生态环境保护，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，成为展现我国良好形象的发力点。”参见《习近平：抓住机遇立足优势积极作为，系统谋划“十三五”经济社会发展》，《人民日报》2015年5月29日，第1版。

[19] 竺效：《论生态文明建设与〈环境保护法〉之立法目的完善》，《法学论坛》2013年第2期，第31页。

[20] 同上书，第33页。

[21] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社1995年版，第269页。

[22] 汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2012年版，第47页。

[23] 同上书，第92页。

[24] 1979年《环境保护法（试行）》第2条：“中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展。”

[25] 信春鹰：《中华人民共和国环境保护法释义》，法制出版社2014年版，第13页。

[26] 汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2012年版，第49页。

[27] 同上。

[28] 1989年《环境保护法》第1条：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”

[29] 徐祥明：《从立法目的看中国环境法的进一步完善》，《晋阳学刊》2014年第6期，第117页。

[30] 参见蔡守秋：《析2014年〈环境保护法〉的立法目的》，《中国政法大学学报》2014年第6期，第41页。

[31] 参见高利红、周勇飞：《环境法的精神之维——兼评中国新〈环境保护法〉之立法目的》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期，第54页。

[32] 参见《环保法修改紧锣密鼓“有限修改”渐成新共识》，《环境保护与循环经济》2012年第6期，第49页。

[33] 2012年12月20日，在“《环保法》修改思路专家研讨会”上，王灿发教授建议《环境保护法》总则须明确突出“环境优先”“风险防范”和“不得恶化”三个原则。参见杨朝飞：《通向环境法制的道路：〈环境保护法〉修改思路研究报告》，中国环境出版社2013年版，第86页。

[34] 竺效：《论生态文明建设与〈环境保护法〉之立法目的完善》，《法学论坛》2013年第2期，第35页。

[35] 参见竺效：《论中国环境法基本原则的立法发展与再发展》，《华东政法大学学报》2014年第3期，第10页。

[36] 竺效：《论生态文明建设与〈环境保护法〉之立法目的完善》，《法学论坛》2013年第2期，第12页。

[37] 参见高利红、周勇飞：《环境法的精神之维——兼评中国新〈环境保护法〉之立法目的》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期，第55页。

[38] 徐祥民教授认为：“修订后的《环境保护法（2014）》在立法目的条文中加进了‘推进生态文明建设’八个字，还把《环境保护法（1989）》第一条中的，但这样的修改并未构成对《环境保护法（1989）》立法目的条文的实质性改变，与学界提出的修改建议存在根本性差异。从字面上来看，它大大淡化了科学发展观和生态文明观中的人与自然关系的内涵。在‘推进生态文明建设’与‘促进经济社会可持续发展’二者之间，按照中国立法的表达习惯，后者是最后目的，更具目的特性，而前者则是次级目的，甚至是实现后者（目的）的手段。”由此提出了以促进“人与自然和谐”的立法目的。参见徐祥明：《从立法目的看中国环境法的进一步完善》，《晋阳学刊》2014年第6期，第117页。

[39] 王长征、刘毅：《经济与环境协调研究综述》，《中国人口·资源与环境》2002年第3期，第32页。

[40] 世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，王之佳、柯金良等译，吉林人民出版社1997年版，第80页。

[41] 参见蔡守秋：《析2014年〈环境保护法〉的立法目的》，《中国政法大学学报》2014年第6期，第44页。

[42] 高利红：《环境资源法的价值理念和立法目的》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2005年第3期，第73页。

[43] 参见高云虎：《贯彻落实新环保法，推进工业绿色发展》，《中国工业报》2014年12月29日第A02版。信春鹰：《中华人民共和国环境保护法释义》，法制出版社2014年版，第12页。

[44] 在2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》、十八大报告、《国家环境保护“十二五”规划》三个政策性文件中明确提出了“保护环境”的基本国策。

[45] 信春鹰：《中华人民共和国环境保护法释义》，法制出版社2014年版，第15页。

[46] 同上书，第16页。

[47] 竺效：《论生态文明建设与〈环境保护法〉之立法目的完善》，《法学论坛》2013年第2期，第11-12页。

[48] 竺效：《论生态文明建设与〈环境保护法〉之立法目的完善》，《法学论坛》2013年第2期，第11-12页。

[49] 竺效：《基本原则条款不能孤立解读》，《环境经济》2014年第7期，第20页。

[50] 竺效：《论生态文明建设与〈环境保护法〉之立法目的完善》，《法学论坛》2013年第2期，第12页。

[51] 新《环境保护法》规定的与调整环境保护与经济社会发展直接相关的责任条款有5条，分别是第59至第63条。

[52] 金砖国家（BRICS），又称“金砖五国”，“是指五个主要的新兴市场，分别为巴西、俄罗斯、印度、中国、南非，其人口和国土面积在全球占有重要份额，并且是世界经济增长的主要动力之一。”参见张远鹏：《印度尼西亚：浮现中的“金砖第六国”——全球金融危机以来的印度尼西亚经济及前景展望》，《世界经济与政治论坛》2012年第6期，第81页。

[53] 虽然各金砖国家环境主要立法的形式不同，但为了表述上的简洁，本文以下统称为“环境基本法”。

[54] 巴西法令1983年6月1日第88351号法令第1条第1款，参见http：//www.riel.whu.edu.cn/article.asp？id=2840，2015年9月19日访问。

[55] South Africa—National Environmental Management Act 107 of 1998，Preamble：“sustainable development requires the integration of social，economic and environmental factors in the planning，implementation and evaluation of decisions to ensure that development serves present and future generations；”“secure ecologically sustainable development and use of natural resources while promoting justifiable economic and social development；”http：//www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp？file_id=201087，accessed：2015/4/7.

[56] 参见杨翠柏：《印度环境法》，四川出版集团巴蜀书社2008年版，第3-16页。

[57] 参见马骧聪译：《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》，中国法制出版社2003年版，第1页。

[58] 本文推断印度环境法对经济社会发展与环境保护关系的基本立场是环境保护绝对优先，而不考虑经济社会发展的因素。由于印度环境法中没有直接对经济社会发展与环境保护关系的调整，而该法中规定的相关制度如工业活动限制区域制度、检查制度、发布关闭、禁止或管制任何工业、作业或工序指示制度、禁止和限制工厂的选址及不同地区作业和工序的开展等，都是对经济活动的限制性规定，即通过限制经济活动来达到环境保护的目的。另外由印度为了环境保护而发展利益放弃了萨伦河谷（Silent Valley）的水力发电厂项目的事件也可反映印度在处理环境保护与经济社会发展关系时采取弃发展重环保的倾向。参见世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，王之佳、柯金良等译，吉林人民出版社2005年版，第66页。

[59] 图1是环境保护与经济社会发展关系的曲线图，以C线为中线，C线以上为环境保护，以下为经济社会发展，而A、B线之间的区域则为环境保护与经济社会发展相协调的区域（简称协调区间），在AC线之间的区域为经济社会发展与环境保护相协调（即协调关系，环境保护优先）；在CB线之间的区域为环境保护与经济社会发展相协调（即协调关系，经济社会发展优先）；在A线以上区域为环境保护优先，不考虑经济环境协调问题；在B线以下区域为经济社会发展优先，不考虑环境问题。