陈俊[1]

摘要：中国特色社会主义法律体系虽已形成，但该法律体系并不完善，离党的十八届四中全会提出的“坚持立法先行”“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”等时代要求，尚有差距。而通过弘扬以人为本的精神并推进我国重点领域立法，有助于完善中国特色社会主义法律体系。文章作了以下几点思考：一是“以人为本”对法律体系完善的要求和时代挑战；二是完善法律体系要求拓宽人民参与重点领域立法的途径；三是中央立法推进重点领域立法完善法律体系的思考；四是地方立法推进重点领域立法完善法律体系的思考。

关键词：重点领域立法 社会主义法律体系 完善

虽然中国特色社会主义法律体系已经宣告形成，但并不完善。该法律体系对照党的十八届四中全会提出的“坚持立法先行”“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”[2]等时代要求，尚有差距。而推进四中全会提出的“重点领域立法”[3]则是完善中国特色社会主义法律体系的重要之举。以人为本，是贯彻落实科学发展观需秉持的核心立场，也需要在经济社会发展及中国特色社会主义法律体系的完善中，予以体现和贯彻落实。因此，弘扬以人为本的精神并以之指引我国立法，特别是推进重点领域立法，对于中国特色社会主义法律体系的完善，对于促进法治中国建设，具有重要的时代价值，需要我们付诸努力。

一、“以人为本”对法律体系完善的时代要求和挑战

（一）“以人为本”对法律体系完善的时代要求

科学发展观的本质是以人为本。将以人为本作为完善中国特色社会主义法律体系的时代要求，其实是落实科学发展观的题中应有之义。党的十八届四中全会提出：“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”[4]这一以民为本、立法为民的理念和指导精神，为我们完善中国特色社会主义法律体系指明了方向。从目标上看，立法先行，推进和加强重点领域立法，完善法律体系，都应以人的自由全面发展为本，应尊重与保障公民的人权和其他基本权利。只有这样，才能反映人民意志，得到人民拥护。因此，在当前和今后，秉持以人为本的理念，以“以人为本”的法律观引领法律体系建设，必然要求：将法律体系建设的价值目标定位于为“人”创造良好的生活、工作环境；要求该法律体系的发展要为了“人”的自由全面发展而发展，要求该法律体系的建设要依靠“人”；同时，也要求该法律体系建设的成果要由“人人”共享，从而促进依法治国。在我国语境下，“以人为本”中的人，首先应以最广大人民群众为本。要在制定、修改、废止、解释宪法、法律、法规、规章等的一系列法律体系完善过程中，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为本位，以此引领中国特色社会主义法律体系走向完善，推进法治中国建设。

（二）“以人为本”对法律观转型的时代挑战

通常，法律体系的发展是受法律观影响的。有什么样的法律观，就会形成什么样的法律体系。从历史上看，维护封建宗法等级和家长制统治地位的封建法律观，在我国长期占据着主导地位，时至今日，仍颇具影响。这种法律观，究其实际是国家与家族本位的法律观，要求个人无条件地服从国家和家族利益，其基点是轻视个人权利，否定个人利益，核心是要求臣民对掌权者多尽义务，强调公民对权力的服从。这是一种滞后于时代发展的旧式法律观，因其根深蒂固的影响，至今仍有市场和空间。

法律观的转型变革是无法割断历史的。在中国特色社会主义法律体系形成后，在新的历史时期，以人为本法律观的树立与弘扬需要对封建法律观等旧式法律观作出时代超越，也要对长期占据统治地位的旧式法律观根深蒂固的影响有着清醒的认识。

以人为本法律观的精神外化和制度化所遵循的走向是最大可能地将人民群众的需要，通过推进重点领域的立法，转化为公民的法定权利。换言之，在完善中国特色社会主义法律体系的进程中，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，使人民的各项基本权利在法律上得到体现，得到保障，就是以人为本的鲜明体现。以人为本法律观的制度化，涉及方方面面的立法。其中，经济、政治、文化、社会、生态文明等领域都有所涉、有所包含。在此背景下，秉承以人为本的法律观，以最广大人民的根本利益为本，树立人民权利的本位观，在各领域的重要事项上最大限度地实现人民的权利。

以民生立法为例。民生问题向来是一个国家的根本问题。孙中山先生曾将民生要素概括为衣、食、住、行四项。在我国改革开放初期，解决温饱问题是当时最为重要的民生问题。随着温饱贫困问题逐步得到解决，随着我国国民生产总值已跃居世界第二，我国的经济社会发展已到了一个拐点。今后，将更加凸显教育作为民生之基、就业作为民生之本、收入分配作为民生之源、社会保障（包括社会救助、社会保险、社会福利、医疗保障、住房保障等）作为民生之安全网的重要性，以及有法可依、有序发展的必要性。这些经济社会需求的转化集中体现在民生领域中的诸多难题，需要有法可依地解决好民生问题，这是完善法律体系的时代使命之一。

再以社会保障立法为例。当前，我国在劳动与社会保障领域出现的问题和矛盾比较多，比较集中。其中的原因是多元的，但与相关立法的滞后和缺失是息息相关的。因此，面对立法之缺，需要在矛盾的焦点上砍一刀，立法先行，制定良法，即需要在制定和完善就业促进法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法等立法进程中，不断使以人为本的法律观得到充分体现，立法为民，推动法律体系走向完善，促进社会和谐。

二、完善法律体系要求拓宽人民参与重点领域立法的途径

党的十八大提出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”从各领域扩大公民有序政治参与，其中就包括立法领域。并且，立法领域牵一发而动全身，是依法治国的前提环节，关乎国家各项工作法治化之成效。在具有中国国籍的我国公民中，占绝大多数的又是人民。因此，在立法领域包括重点立法领域扩大公民的有序政治参与，与扩大人民的有序参与，说的其实是一个道理。而要实现四中全会提出的“拓宽公民有序参与立法途径”[5]，努力创造条件，让人民能够参与进来，并且不断拓展人民有序参与立法的途径，实属必要。

第一，拓宽人民参与重点领域立法的途径，需要坚持人民代表大会制度这一根本政治制度。人民代表大会制度作为党领导下的人民民主制度，是人民参与立法包括重点领域立法最主要、最重要的政治方式。人民代表大会制度集中体现广大人民群众的意志，并通过法定程序使之转化为国家意志，维护和保障了人民的利益。因此，要在坚持这一根本政治制度的前提下，积极拓宽人民参与立法的途径，从而不断取得成绩。

第二，要依据根本大法宪法参与重点领域立法。我国现行宪法在第一章“总纲”中，对公民的政治参与作了一些原则性规定；还在“公民的基本权利和义务”一章中，对公民政治参与规定了一些较为具体的内容。例如，现行《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”又如，现行《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”再如，现行《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这些规定，为我国公民依法参与立法包括重点领域立法，提供了宪法上的相关依据，提供了根本保障。

第三，要依据相关实体法和程序法参与立法。在以上宪法原则性规定的基础上，要贯彻以人为本的精神、拓宽人民依法参与立法的途径，还需要关注和依循相关实体法和程序法。一方面，需要依据有关实体法，比如立法法、选举法、代表法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、工会法；另一方面，也需要依据相关程序法，比如监督法、行政诉讼法、行政复议法，等等。

第四，拓宽人民参与重点领域立法的途径，还需要在参与立法规划及计划的编制上作出制度性保障。无论是中央立法还是地方立法，编制五年立法规划和年度立法计划，都是完善法律体系、推进法治建设的一项基础性工作。随着经济社会的发展，新事物、新问题不断涌现，这都对立法体系提出了挑战。因此，编制五年立法规划有助于宏观把握未来五年乃至更长时期中央和地方立法的总体需求，确定立法工作的重点和主要目标，引领和保障经济社会发展。而编制年度立法计划是在五年立法规划的基础上遴选当年立法需求突出、立法条件成熟、立法可行性强的项目，寻求解决中央和地方急需立法调整的突出问题。因此，在条件允许的情况下，立法规划、立法计划面向人民征求意见的范围越广泛，途径越多，该立法规划、计划就越能反映真实的立法需求，也就越能体现大多数公民的意志和利益。

当前，从实际情况看，我国的立法规划及计划编制仍然存在一些不足：（1）立法规划和计划的主要来源集中于政府各部门、人大各专门委员会及人大常委会工作部门、人民法院、人民检察院。（2）人大代表提出的立法议案列入立法规划及立法计划的较少且零星。（3）人民群众的诸多立法建议被立法规划及计划采纳的非常少，并且极少得到意见反馈。

这些状况在某种程度上说明：各级人大在编制立法规划和计划时，对政府等部门产生较大的依赖性，这不利于克服立法中的部门利益之弊。与此同时，此消彼长，也相对降低了人民参与立法的可能性。因此，拓宽人民参与重点领域立法的途径，十分有必要在立法规划、计划编制这一初始环节就要有所体现并作出制度保障。

第五，对人民参与立法听证作出制度保障，也是拓宽人民参与重点领域立法的有效途径。

2015年3月15日修改通过的《立法法》规定，列入常委会会议议程的法律案，“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”在立法活动中强调“应当”听取各方意见，意味着听证已成为一种拓宽人民参与立法的重要形式。《立法法》第67条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”可见，《立法法》虽对听证会作出肯定，但是，听证会只是听取意见的一种形式，可以采取，也可能不采取。因此，拓宽人民参与重点领域立法的途径，还需要加强我国立法听证制度建设，在立法活动中创造条件，给所有利益相关方以平等的立法听证参与机会。

三、中央立法推进重点领域立法、完善法律体系的思考

立法领域之重点和非重点是一个相对的概念，也是一个动态的概念。通过对新中国成立以来特别是改革开放以来立法领域中立法活动的比较，一个共识性的认识是：改革开放以来，我国经济领域的立法或者说经济立法成绩显著，社会领域或者说社会立法相对滞后；体现国家公权力行使的立法到处可见，为数可观，而体现以人为本、保障公民权利的立法则比较欠缺，数量较少。

中国特色社会主义法律体系是由宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门组成的统一整体。其中，社会领域的法律规范是构成中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。而受制于社会领域立法的欠缺，当前，社会领域的法律规范难以满足经济社会快速发展的现实需要，成为一个较为突出的制约。

改革开放以来，我国经济立法和社会立法的比例不均衡、不适当，与长期在政策导向上强调加快经济立法是有关系的。“十一届三中全会以来，全国人大常委会共制定300多部法律和有关法律问题的决定，其中三分之一以上是经济法律。”[6]在大力发展经济的特定时期，这是可以理解的。但是，这也影响了社会立法的开展，二三十年下来，社会立法已明显滞后于社会发展，对社会发展的保障作用也比较有限。例如，“截至2009年，全国人民代表大会及其常委会共有现行有效法律232件，其中经济法55件，占24%；社会法16件，占7%。”[7]

从中央立法层面看，贯彻以人为本，加强社会领域立法，使之成为立法的重点领域之一，需要秉持以下路径和方向：把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为社会领域立法工作的出发点和落脚点；以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，以实现社会公平正义为目标，推进社会领域立法；从我国国情出发，有序、有重点、有步骤、点面结合地推进社会领域立法。

从社会立法领域的内容事项看，也有重点和非重点之分。当前，加强社会保障提供，加强劳动者权益保护，对社会弱者予以帮扶救济的立法事项需要成为社会领域立法的重点和聚焦点。尽管我国已经制定了《劳动法》《保险法》等法律，但是当前的社会保障面还有限，社会保障体系还有许多不足，劳动者的合法权益尚未得到全面、切实的保护。加上我国在社会保障领域起步较晚，与之相配套的法律也很少。因此，在劳动以及社会保障方面出现的一系列矛盾和纠纷，经常面临缺乏相关法律规范依据的窘境，这就需要在纠纷解决依据上提供相应的法律制度供给。

以加强社会保障领域立法为例。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效，稳步提高社会保障统筹层次和水平，建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。”[8]该纲要为我国加强社会保障领域立法提供了方向和目标指引。为推进和加强社会保障立法，尚需在以下几点付诸努力。

一是需要在立法上明确战略目标。全面推进社会保障体系建设，要有长远的战略目标，需要在制度建设上予以加强：从构建覆盖城乡全民的社会保障体系入手，逐渐缩小城乡之间、地区之间、群体之间的保障差别；不断推进社会保障体系循着普惠、公平、可持续发展的方向前进；着力维护劳动者的基本权利、人格尊严，增进其生活质量和幸福感；稳步提高全社会的社会保障水平。

二是需要加强社会保障立法制度的顶层设计。在过去的20年，我国的社会保障制度呈现出按照人群设置保障待遇的差别做法。例如，我国一直按照不同人群设置不同的社会保险制度，造成制度间的差异，带来保险待遇上的悬殊差别。遵循以人为本的原则精神，我国的社会保障立法制度应体现出社会公平，应一视同仁，不应专为某一部分人群或某一些用人单位设置。为此，需要认真看待现行的差别对待的立法制度设计，努力弥补这些制度缺陷，做好制度群的顶层设计，使得社会保障基本制度朝着一体化、平等以待的方向发展。

三是需要加强医疗保障、社会救助、基本养老保险等重要事项的制度保障。例如，在发展医疗服务方面，通过立法切实落实政府办医责任，合理制定区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确公立医疗机构的数量、规模和布局。又如，在社会救助制度方面，应通过立法明确政府部门的责任，对政府服务特别是对于加大政府对社会救助工作经费投入、科学设置社会救助贫困标准等事项，也应充分体现出以人为本的法律观的要求。

再以加强土地领域立法为例。土地资源已经成为我国全局和区域经济发展不可替代的重要资源。而肩负时代使命的土地立法需要在以人为本立法理念的指引下，在制度构建上突出对法律关系主体土地权利的保障和维护，促进经济社会发展。笔者提出以下几点思考：

一是需要秉承以人为本的理念追求并用之于推进土地立法的完善。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确肯定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”在宪法修改的基础上，对下位阶的法律法规而言，需要秉承以人为本的理念追求，并用之于土地立法的制度改革，强调补偿的理念，重在制度构建上对法律关系主体土地权利的保护。

二是需要加强对土地生产资料之于公民财产权实现的立法制度设置。国家对公民包括农民合法的私有财产都给予保护，我国宪法的这一原则规定需要下位阶立法去细化落实。宪法对公民合法私有财产的保护范围既包括生活资料，也包括生产资料。因此，通过法律法规加强对土地权利的保护和农民利益的保护应属题中之意，需明确作出保护。

三是需要采取耕地保护和土地利用兼顾的立法制度设计。在土地立法的制度建构上需要限定征地范围，区分公益性用地和经营性用地，对各种用途的用地明确规划方案、征地用途、补偿金标准及管理，切实保护耕地，维护和实现合法的土地财产权等权利。

以点见面地看，除了以上所论及的社会保障领域的立法和土地领域的立法，就当前和今后中央立法的重点领域而言，还需落实党的十八届三中全会提出的要求，形成一个系统的立法制度体系，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[9]

四、地方立法推进重点领域立法、完善法律体系的思考

较之中央立法，在地方立法中贯彻以人为本，加强重点领域立法，则呈现出多样性、多元化的特征。地方立法中的重点领域，各个地方因其地情和发展程度不同，将呈现出各具特色、各取所需的特点。“相对于中央立法，地方立法可以更直接、更充分地反映本地区政治、经济、文化、社会发展对于法治建设的要求，因时制宜、因地制宜地解决地方的实际问题，被认为是国家法律的延伸。”[10]

就当前和往后我国地方立法的重点领域而言，需要各个地方因地制宜地作出探索，服务当地经济社会发展之所需。可以说，不同地方的重点领域立法可能并不一样，但只要是能够反映和满足当地的经济社会发展需求，有助于解决或促进解决当地发展中的一些急迫问题，尤其是民生问题，就应该是找准了地方立法的重点领域。在这些领域的立法就需要有所为、有所推进，体现和落实以人为本。以下以上海等地的自贸区立法为例作一分析。

首先，以上海市地方立法为例。建立中国（上海）自由贸易试验区是国家战略，旨在探索我国对外开放的新路径和新模式，培育我国面向全球的竞争新优势，打造中国经济“升级版”。上海市人大常委会把制定《中国（上海）自由贸易试验区条例》作为立法工作的重中之重，立足自贸区改革“先行先试”的定位和“重大改革于法有据”的法治要求，积极应对地方立法表达国家事权、政策入法等立法新问题和新挑战。2014年7月25日，上海市十四届人大常委会第十四次会议高票通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》。这部条例集实施性法规、自主性法规、创制性法规三类地方性法规的性质于一身，固化了上海自贸区可复制、可推广的改革经验，并且通过“概括加列举”等表述方法，为未来的制度创新预留了空间，为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供了立法保障。这是一部推进重点领域立法的典型之作，作为大陆第一个自贸区的上海自贸区，其发展中应兴应革的新兴事项，其他地方尚未涉足，也一时欠缺条件，但却属于上海自身发展中的重点领域立法，需要先行先试地推进。

随后，天津市人大常委会于2016年1月表决通过了《中国（天津）自由贸易试验区条例》并公布实施。在第二批批准设立自贸试验区的三省市中，天津市率先出台了促进自贸试验区建设的地方性法规。该条例共8章58条，为天津自贸试验区的建设、管理、改革和创新提供了地方性法规保障平台。

《中国（天津）自由贸易试验区条例》在借鉴上海自贸区立法经验的基础上，也体现了自身的制度创新和特色。该条例将人民币跨境使用、外汇管理制度改革、促进租赁业发展、鼓励向中小微企业提供贷款和保证保险等方面的可行政策提示入法，并率先实行企业名称登记制度改革，规定企业名称自主申报，不再实行预先核准。这些规定充分体现了天津自贸试验区在金融创新方面的优势和既有特色。

此外，“作为目前中国北方唯一的自贸试验区，服务京津冀协同发展是天津自贸试验区的重要使命。条例专设‘服务京津冀协同发展’一章，明确：实施京津冀区域通关一体化和检验检疫一体化，推进三地口岸直通；发挥融资租赁等特色金融产业优势，服务天津市和北京市、河北省实体经济，促进区域经济转型发展。”[11]

其次，以广东省地方立法为例。近几年，广东省为找准地方立法的重点领域，从2013年开始，广东省人大常委会首次在全省范围内启动为期一个月的立法大调研。“调研组先后在广东省的21个地级市召开74场座谈会，听取当地意见和建议；实地考察了44个县（市、区），走访了40个镇（街）、17个社区（村组）、14个综治信访维稳中心和10家企业，听取镇、街道、社区和村的有关同志、大学生村官、企业和职工代表、企业工会代表以及普通群众的意见和建议。”[12]“从调研的情况来看，当前影响广东省改革发展稳定的突出问题主要集中在信访、农村管理、土地和劳动关系等方面，对预防和化解社会矛盾工作提出了严峻的考验。”[13]这些调研所得的实际情况，为今后广东省地方立法在重点领域有所为、有所创新提供了重要参考。

以点见面地看，我国地域广阔，地区间差异大，各个地方地理环境、资源基础和经济社会发展情况不一，不同地方的重点领域立法不可能都是一模一样的。鉴于此，在当前和往后，地方立法在服务于当地发展经济、保障公民权利、改善民生、促进政府服务、维护社会和谐稳定等领域，需要因地制宜、分清轻重缓急，发挥地方立法在这些重点领域的规范、引领、促进、保障作用。而对于某一具体领域的立法而言，则需要各地立足本地情况，针对本地改革发展中的突出问题，及时立、改、废，发挥地方立法在重点领域的调整作用，从而为完善法律体系与建设社会主义法治国家发挥重要作用。

[1] 华东师范大学立法与法治战略研究中心主任，教授、博士生导师。

[2] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第8页。

[3] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第11页。

[4] 同上书，第8页。

[5] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第11页。

[6] 郭道晖：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第603页。

[7] 朱景文：《中国法律发展报告2010中国立法60年——体制、机构、立法者、立法数量》，中国人民大学出版社2011年版，第26页。

[8] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，人民出版社2016年版，第159页。

[9] 《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，《人民日报》2013年11月13日第1版。

[10] 朱力宇：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》，中国人民大学出版社2011年版，第54页。

[11] 王斗斗：《天津为“试验田”首立法》，《法制日报》2016年1月12日第9版。

[12] 章宁旦：《广东首次立法大调研共收集124个具体立法建议》，《法制日报》2013年5月23日第3版。

[13] 章宁旦：《广东首次立法大调研共收集124个具体立法建议》，《法制日报》2013年5月23日第3版。