袁达松[1]

在党的十八大开启了深化改革新篇章的同时，有关推动包容性发展、建设包容性的政治和经济制度的倡议为吴敬琏等著名学者所提出。美国学者达龙·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）和詹姆士·罗宾逊（James A.Robinson ）在其2012年的畅销书《国家因何失败：权力、繁荣与贫穷的根源》（Why Nations Fail：The Origins of Power，Prosperity and Poverty）中提出了包容性体制（Inclusive Institution）和攫取性体制（Extractive Institution）两个范畴，认为一国的政治、经济制度（Institutions）是否具有包容性，是决定国家成败的关键，并认定中国属于不可持续发展的攫取性体制。[2]这一认定对我国进一步深化改革提出了挑战。究竟我国可否推进包容性发展，包容性制度建设是否应该或者应该如何法治化，成为重要的法学命题。

一、包容性法治命题及其界定

（一）包容性发展的制度需求

“包容性发展”这一概念成为国内乃至国际社会的重要议题经历了较长的历史时期。[3]近年来，我国领导人也多次在国际会议上发表演讲，[4]阐述了中国对“包容性发展”理念的认同。党的十八大报告也将促进社会公平、建立完善社会保障体系等确立为未来中国发展的目标，体现出对包容性发展理念的关注。

对于包容性发展的界定，有学者认为包容性发展是通过一种规范稳定的制度安排，让每一个人都有自由发展的平等机会并分享改革与发展的成果。[5]此观点强调政府主导在实现包容性发展中的作用，并重视规范、有序、有效的社会管理。也有学者认为包容性发展除了要求在发展过程中实现社会公平等目标外，还特别注重一国发展不损害其他国家的发展，不对其他国家构成不利。[6]此观点从国际合作和国际关系的角度阐释了包容性发展的概念。总结前述观点，包容性发展包括两个层次：一方面强调一国国内的发展机会平等，个人权利得到保障、发展成果共享以及经济社会的协调、可持续发展；另一方面在于国际社会以及国家间机会均等、互相包容、合作共赢的发展。

对照上述定义审视我国包容性发展的现状。在《国家因何失败：权力、繁荣与贫穷的根源》中，作者认为中国当前的制度包容性不够，可能面临国家失败的危险。[7]笔者反对此种说法，姑且不说“西方没落”或者持续不断的经济金融危机乃至“国家破产”，西方国家并非都那么成功，中国也不见得那么不包容。一方面，目前中国确实存在一些政治和经济体制上缺乏包容性的问题，如不够公开透明和廉洁的政府行政体制，不能真正做到独立的司法体制以及广受诟病的户籍制度等。另一方面，制度的改变需要一个过程，我国也正在为建立和发展包容性制度努力。如近年来政府不断以开放的姿态接受民众和舆论的监督，制定相关政策以促进社会公平，并积极参与和承担国际事务等。大体上，我国正在朝更加包容的方向努力，需要有更合理的制度支撑，以推进实现包容性发展。

那么，包容性发展又需要怎样的制度？制度经济学学者认为，“制度是一个社会的游戏规则，或者是定义人类交往的人为约束”，[8]它构建了社会各个方面运行的规范。制度建设是实施包容性发展的基本条件，否则将成为被束之高阁的空谈。因此有学者建议，包容性发展需要建设包容性的利益表达机制、包容性的保障机制、包容性的政策制定机制和包容性的服务机制。[9]这一观点着重维护社会公平正义和转变政府职能，但无法从整体上概括包容性发展的制度需求。也有学者认为，实现包容性发展的关键在于制定公平的社会规范，实现社会各阶层之间的相互兼容和彼此包容。[10]笔者认为，如果追根溯源，包容性发展是要建立一个个人权利得到保障、建设成果得到共享的社会。人们通过建立社会契约将个人的权利与义务结合起来，以保障所有人的自由和权利，[11]只有法律能够起到巩固这一契约并将其制度化的作用。有学者提出包容性增长是社会主义经济法治的重要内涵。[12]笔者通过阐述和分析包容性发展与法治国家建设的关联，曾提出“包容性法治”概念，[13]即包容性和法治的有机融合。

所以，包容性发展需要法律发挥作用，包容性法治是包容性发展需要的有效制度支撑和运转。包容性法治的基本含义是：通过建设社会主义法治国家，完善市场经济、民主政治、社会管理、公民个人权利保障等各方面的法制，运用法治思维方式和现代法治理念，统筹政治、经济、社会、文化等方面的协调发展。

（二）法治与包容性发展的契合性

法治与包容性发展有着相当的契合关系。包容性发展是实现未来中国政治、经济等多方面改革成功的有效路径。社会因为改革的发生不断地变动和发展，而反映并用以调整社会关系的法制也必然要相应地改变自身，[14]因此社会变革的发生必然会触及法治状况的变化和发展；反之，包容性法治是实现包容性发展的制度需求，包容性法治的自身内涵和其对政治、经济、社会的广泛影响有助于实现包容性的发展。因此，法治与包容性发展互相影响，相辅相成，具有一定的契合性。

首先，法律和法治国家的特征决定了其对于包容性发展的实现至关重要。法律体现人的理智和理性，是衡量正义与非正义的标准，[15]其指导作用可以规范民众的行为，使社会和国家处于良好的秩序中，使包容性的社会管理得以实现。法治国家的主要特征包括：民主完善是其政治前提，人权保障是其现代标志，权利制约是其根本表征，权利实现是其明显特征。[16]而对比前文所述包容性发展的含义，不难发现法治国家的建设与包容性发展在完善民主制度，促进政治、经济、社会协调发展，确保公权力合法行使，保障公民个人权利，维护社会公平正义等方面存在共性。

其次，法治会对政治、经济、社会的包容性发展产生宏观上的影响。这种影响主要通过制度建设、思维方式、法治理念等方面体现出来。[17]法律是制度的化身，它能从制度规范上解决利益的冲突，合理分配公权力和私权利的行使范围和尺度，规范政府和经济主体的行为，从而实现包容性的协调发展。法治中体现的重视合法性来源和事实证据的思维方法能够限制公权力的行使，促进政治的民主化，建立弱势群体的诉求能够得到有效回应的公民社会；也能够规范市场经济主体的行为，营造良好的政治和经济秩序。习近平总书记指出：“依法执政，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”[18]法治理念中的精髓——宪政，强调通过宪法和法律的有效实施达到制约国家权力的目的，从而保障个人权利，更好地实现包容性发展。

最后，从微观而言，包容性法治能够有针对性地解决目前中国政治、经济体制改革中存在的包容性不足问题。我国目前处于改革攻坚阶段，未来的出路在于建立法治。完善在规则基础上运行的现代市场经济制度，才能解决经济发展的问题；而要解决政治民主化的问题，从长远来看，也需要从法治入手。[19]由此，我国目前面临的政治和经济问题，一方面是法治建设的滞后和法治理念的欠缺导致；另一方面又需要健全法治、以法治先行才能得以解决。另外，我国目前的社会矛盾之一便是公权和私权的冲突，这也是我国发展中包容性不足的表现。而法治的表现之一在于运用法律规则来限制政府的权力，切实保障公民民主与权利。[20]因此，只有建立完善的法治，才能将公权力的行使限制在合法的范围内，以保障个人的合法权利，实现包容性发展。

综上所述，法治与包容性发展不可分离、高度契合。结合我国目前社会发展现状，以包容性法治来构建包容性发展制度至关重要。

（三）法治是包容性制度建设的基本手段

包容性制度是要在一个国家中构建能够促进政治、经济、社会等相互协调发展，民众个人权利与自由得到保障，发展成果得以共享的约束性体系。该制度包含多个方面，也依赖众多的手段和方法。法治是其中的基本手段，符合我国法治国家建设理论，其作用不可替代。

制度建设的基本手段都有哪些呢？有学者认为，依国家体制不同，对待制度建设所采用的手段也有不同，基本可分为专制国模式和法治国模式。专制国家相对于法治国家更倾向于在制度建设改革上的停滞不前，且该种模式是不可持续的，[21]因此此种模式必然不能成为包容性制度建设的基本手段。也有学者认为，在专制国模式和法治国模式之间存在一种权威体制模式，[22]其具有高度动员性的优点，但其政策代价高昂、组织效率低，尤其是难以实现对国家的有效治理，因此也难以成为包容性制度建设的基本手段。只有法治国的模式与包容性制度建设存在一定的契合性，只有法治才是包容性制度建设的基本手段。

法治国家的理论经历了较长历史时期的演变，[23]国内学者一般认为，法治国家是法治与国家的高度统一与有机结合的产物，它是指法治化的国家或者是国家的法治化状态。[24]怎样的国家才是法治国家？有学者认为法治国家的特征包括：法律至上；公民权利和自由得到保障并不可被剥夺；社会中实行民主、法制和宪政制度；民众有高度的政治和法律意识等。[25]这一理论从各方面概括了法治国家的具体表现，对照我国法治建设的历程和现状，可以发现其中不谋而合的地方。以下从历史和现实两方面肯定了将法治作为制度建设基本手段的正确性。

从历史的角度看，自党的十五大将依法治国作为基本的治国方略，我国的制度建设便与上述法治国家的特征基本一致。党的十五大至十八大的报告无一不将法治作为治国理政的基本方式，十八大报告更是重申了关于“党必须在宪法和法律范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”等法律至上的理念；健全民主和法制的理念更是被数次提及，尤其是将宪法作为国家的根本大法，并作为国家一切活动的合法性来源和依据，更是体现了建设法治国家的决心；普法的开展和法治理念的普及，使民众的法律意识和观念逐渐提高，这些都是我国在法治建设方面的努力。这些努力取得了一定的成效，也证实了将法治作为包容性制度建设基本手段的正确性。

从现实的角度看，法治能够推进我国包容性制度的建设，其发展方向和进程能够促进未来中国政治、经济、社会等各方面的改革。虽然我国目前法治建设尚不健全，但不能否定在我国全面实现法治的可能性。有学者认为，法律本身不能创造秩序，而是秩序创造法律，随着我国市场经济的完善，法治建设的进程也将跟进。[26]另外，展望2012年之后的中国法治建设，将有不同方面的变化和进步：包括立法将更加注重民主化和科学化，文化产业发展将获得更多的政策支持，政府管理公开化程度将进一步提升，医疗法治将逐步完善等。[27]对比前文所述包容性制度建设的需求，可以发现，未来中国法治建设将促进包容性制度中的政治民主化、政府管理公开化、经济多样化和社会管理科学化。因此，将法治作为我国包容性制度建设的基本手段具有现实可能性。

综上所述，无论是从建设法治国家的理论看，还是从我国历史和现实的角度看，法治都是未来中国包容性制度建设的基本手段。只有法治才能引领中国政治、经济、社会等各方面制度的改革与建设。

（四）以法治推进包容性政治和经济制度建设

首先，要运用法治从根本和总体上确定国家的政治和经济制度，并从制度上安排政治与经济运行的规则。这一功能主要通过宪法和法律的制定体现出来。宪法规定国家的根本任务和根本制度，包括基本政治制度、基本经济制度、国家政权的组织形式以及公民的基本权利义务等内容，构成国家政治和经济运行的基本规则。在基本政治和经济制度得到确定之后，其运行和实施便需要依赖宪政和法治，即国家的一切政治和经济活动都应当在宪法和法律的范围内进行，并运用法治思维方式和理念处理国家政治和经济中的问题。

其次，以法治推进具体的包容性政治制度建设。包容性的政治制度是以法治和民主为宗旨的制度，其要求所有组织和个人都在宪法和法律范围内活动，以确保公权力的合法行使，保障民众个人的权利和自由，实现协调良好的社会秩序。因此，建立宪政社会是以法治推进包容性政治制度的建设为出发点，也是中国政治体制改革的重点所在。具体而言，要保障宪法和法律的权威，推进宪法和法律的实施，真正实现依宪行政、依法行政，确定宪法至上的原则；按照宪法规定处理好国家与人民、中央与地方、公权力与私权利的关系，保障公民的个人权利与自由，实现社会的良性发展；实行良法之治，保障作为公共判断标准的法律符合自由、公平、正义等法的价值，促进法治化社会的形成。总而言之，要以宪政推行政治民主化建设，并在宪政的基础上构建包容性的政治制度。

最后，以法治推进具体的包容性经济制度建设。包容性的经济制度是以市场化为宗旨的制度，它要求技术创新得到促进，改革的成果得到共享，个人的合法财产权利得到保障，收入分配达到公平，以促进经济的可持续发展。因此，以法治推进包容性经济制度建设主要表现在：一方面，以宪法和法律的形式确立经济建设的市场化方向，即通过法治的建设根本性地理顺经济与市场的关系。审视我国的现实状况，这一点至关重要。有学者认为，我国目前资本市场上“政策市”“寻租市”大量存在，并将这一现象的产生归因于行政的过度干预，[28]阻碍了我国市场经济的可持续发展。因此，要建立包容性的经济制度，必须以法治来促进市场的自由化和平等化，规范市场主体的行为。另一方面，还要逐步完善市场经济立法，健全产权保护制度和市场规则体系，为深化经济体制改革提供完备的制度支持。同时，通过经济立法保障市场竞争的公平、有序性，保障规则的平等以及发展成果的共享。总之，以法治推进包容性经济制度建设，就是要将法治精神贯穿于市场化经济制度建设的始终，并为经济制度构建法治化的体系，促进经济的可持续发展。

二、法治化的包容性政治制度建设

（一）包容性发展的政治制度建设问题

包容性发展是共享性发展、可持续发展，是政治、经济、文化、社会、生态相辅相成、协调建设的发展。其中，政治制度建设作为国家建设和发展的重要方面，是实现包容性发展的重要议题，在一定程度上决定着包容性发展的方向。建设包容性政治制度可以说是未来中国政治体制改革的方向，其内涵和外延是什么？在当下中国如何构建？

按照马克思主义政治经济学的观点，一国国内政治制度是其上层建筑的重要方面，具体反映并体现其生产关系。在中国特色社会主义政治体制下实现包容性发展，就必须奠定与包容性发展相适应的经济基础，并在此经济基础上进行相关政治制度的上层建筑设计。由此，建立包容性的政治制度是未来实现包容性发展中政治制度建设的方向。可见包容性政治制度即在与包容性发展相适应的经济基础之上，建立的反映包容性发展理念和要求的包括政党制度、行政制度、民主制度等具体制度在内的政治制度。

《国家因何失败：权力、繁荣与贫穷的根源》一书认为，一国政治、经济制度是否具有包容性是决定其国家成败的关键。[29]苏联政治经济体制下，权力高度集中，自由无法保障，而前东欧各国长期受制于苏联，照搬苏联模式，缺乏自主性，决定了其政治制度本身不可持续。索马里至今已延续20多年无政府状态，连年内战导致人民流离失所，安全局势近年也急剧恶化；津巴布韦政治动**，通货膨胀，瘟疫流行，多数人居无定所；乍得、刚果（金）等国家内战、暴力事件频繁，类似这些国家普遍缺乏一个稳定的政治、经济环境，导致国家建设出现严重问题；欧美等国近年由于次级贷款和国家主权债务问题濒临破产，其政治、经济模式在一定程度上讲也是不可持续的。反观新加坡、韩国、加拿大等国，其拥有稳定的政治、经济和安全环境，国家发展具有连续性，创造了可观的经济增长和社会发展成就，人民福祉得到充分保证。因此，这些国家成为国家成功的典型，而包容性的政治经济制度是关键因素。

改革开放以来，中国特色社会主义政治体制确保我国政治环境长期稳定，经济市场化改革卓有成效。同时，随着经济高速发展和市场化改革的深入，利益格局出现固化，由于监督机制的缺失导致权力滥用以及腐败问题丛生。既得利益者强化其对权力和资源控制的同时，对中国政治经济体制改革进程形成强大阻力。有学者认为当代中国是一个强大的国家，但由于缺乏法治和负责制，中国能否拓展科学和技术的前沿、维持经济增长、保持政治长期稳定并实现民主都是存在疑问的。[30]《国家因何失败：权力、繁荣与贫穷的根源》一书也指出：“即使当下中国的经济制度较30年前具有很大的包容性，但其历史经验仍是攫取性制度的典型代表。”“在中国，中国共产党控制整个国家的官僚机构、军队、媒体和大部分的经济。人民几乎没有政治自由并很少参与到政治进程中。”[31]不可否认，中国政治体制存在诸多弊端，但不能由此否认中国包容性政治制度建设的未来。新加坡自1965年8月独立以来，虽然一直实行举国体制，国会实行一院制，人民行动党长期执政，但政绩突出，地位稳固，经济、社会发展平稳，形成了独特的“新加坡模式”。可见，一个国家是否成功，不在于是否一党执政。一党执政的政治体制与包容性政治体制本质上并不完全对立，中国的成功也并非偶然。中国经济制度建设成效斐然且具相当的包容性，应当建立并且能够建立与其相适应的包容性政治制度。

同时，正当性是现代国家政治体制得以有效运行的基本保障，而实行民主制度是政治体制正当性的重要方面。有学者认为，民主的正当性首先在于民主制度维护的是大多数人的利益，这一点足以争取民心。更重要的是，民主以人性和自然权利为基础，因而获得超越历史和习俗的普遍性和正义。[32]另有学者指出，苏联、东欧等威权政治的失败正在于其未能将权力正当化。[33]而包容性的政治制度内在地要求一国公民能够在国家权威的保证下通过各种渠道参与到政治决策过程，平等、合法地享有各种政治权利，参与国家政治生活。民主政治正是包容性政治制度的应有之义。故此，包容性发展的政治制度建设可以归结为以民主政治为主体的政治制度建设。

（二）包容性发展下民主与法治的关系

针对价值分歧的常态化，只有树立公共判断标准才能有效解决价值分歧，法律则是主要的公共判断标准。[34]即法治能为判断是否民主确立标准，为民主的运行提供相应的机制和保障。没有法治提供制度支持，民主便无从实现，要进行民主政治建设，法治应作为基础和前提，并以实行宪政为根本。民主与法治是现代政治文明的两大基石，二者的联姻是近现代政治文明的产物。[35]民主与法治的目的与价值一致。民主政治本质是“主权在民”，“人民当家作主”。而法律则是广大人民共同意志的体现，其他任何形式都不具备这种地位。因此，法治始终贯彻“主权在民”原则，并为人民主权的实现提供程序和制度保障，使其从应然变为实然。[36]同时民主与法治互为补充，二者均为政治制度建设的重要方面。民主政治下公民平等享有各种政治权利，能够广泛地参与到国家政治生活中，并通过各种渠道参与政治决策等过程。民主政治能够有效实现多数参与、多数表决，最终实现多数人的统治。但民主并非万能，它也可能会酿成多数人的暴政，从而使少数人的合法权益受损，甚至无法得到保障。法治则能较好地弥补民主制度所存在的缺陷。法治要求良法之治，并注重程序性、规范性和正当性，能够为民主制度提供必要合理的程序以保障其运行。通过法律的实施能够引导人们在坚持法的价值前提下合法、合理运用其政治权利，参与民主决策、民主监督，实现国家民主政治的良性发展。

从包容性发展的视角下看民主与法治的关系，民主与法治既有基本的联系，又被赋予新的内涵。一方面，从包容性发展的角度看，无论是民主政治建设还是法治建设，其最终目的都是实现经济、社会的协调、可持续发展，都要以实现包容性发展为宗旨。包容性发展是二者的共同目标。另一方面，我国自新中国成立以来已形成以共产党为执政党，各民主党派为参政党的政党政治，如何处理好政党政治与法治的关系，一直是经济社会发展过程中的重大问题。包容性发展理念要求在新的发展阶段，正确处理两者之间的关系，以实现政党政治与法治的良性互动，共同促进包容性的政治制度建设。现代政党理论认为政党是民主的工具，依民主政治而生，政党通过民意调查提出政治纲领和政策主张，以获得人民的支持，人民则通过政党代表自己的利益和诉求，以维护自己的发展权益。[37]因此，要处理好政党政治与法治的关系，最根本的是要正确看待民主与法治的关系。民主与法治的良性互动是包容性政治制度建设的应有之义。

（三）民主与法治的包容性政治制度建设比较

基于上文分析，民主与法治的包容性发展是包容性政治制度建设的目标和要求。在现代政治文明建设中，民主与法治不可或缺。历经30多年的改革开放，我国经济体制改革逐步深化。国家领导人多次强调市场经济本质就是法治经济，市场化改革也就是法治化改革，要建设法治化的市场经济。[38]在市场经济蓬勃发展，中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，政治体制改革仍步履维艰，严重滞后于经济市场化建设和国家法治化建设，目前改革的重点和着眼点应立足于政治体制改革。改革的攻坚期，必须正确处理民主与法治的关系，以寻找改革突破口，推动政治体制按照预定方向改革发展。

在当前政治体制改革进程中，民主与法治哪个更为根本？哪个应该先行？学界意见不一。有学者认为民主法治建设必须寻找突破口，但民主是解决当前社会问题的关键；[39]有学者则认为“民主和法治应同时推进，而且民主更为根本，也更为迫切”；[40]有学者则认为“民主和法治必须同时推进，两者不可偏颇。不严格依法治国和依法治党，民主就会跛足，甚至失控。不大力推进民主，法治也很难落到实处。”[41]但是大部分学者认为应当法治先行，民主渐进。有学者提出“在我国现阶段，在更大规模的民主化实现之前，有必要先厉行法治和宪政主义”，[42]有学者认为“在考虑政治改革的进程时，法治秩序的建构可以先行，民主化的步骤可以考虑得更稳妥一些，法治与民主的组合方式当然更可以按照中国的国情进行创新”，[43]更有学者明确指出“在现阶段的特殊时期，法治建设应当先行一步，为民主发展铺路搭桥、保驾护航。”[44]

在包容性发展的理念之下，结合中国国情，笔者认为“法治先行”是突破改革瓶颈，建设包容性政治制度的必然选择。首先，当前中国特色社会主义法律体系已形成，法治化建设也卓有成效，但是民主政治建设相对滞后，此时要求民主与法治同时并进明显不合时宜。其次，当前我国正面临“中等收入国家陷阱”，经济社会发展严重失衡，贫富差距日益拉大，社会矛盾突出，群体性事件此起彼伏。此时如果先推进民主，缺乏法治保障，不但会导致民主缺乏良性的程序、制度保障，而且由于民众利益诉求的多元化会酿成决策困境，加剧社会冲突与矛盾，从而不利于经济社会的发展与稳定。在国际上，英、美两国发展过程中均以法治为前提，以保障公民的财产权并渐进地推行选举民主，取得了良好效果。反观近代法国，其先实行民主政治，结果不受法治约束的民主政治给法国带来了一个半世纪的动**。[45]最后，法治先行、民主渐进从实践上和技术上而言，是当前政治体制改革、建设包容性政治制度的可行路径。法治要求树立全社会的法律信仰，强调宪法和法律至上，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。同时良法之治能够确保权利（力）按照合法、合理的程序运行。通过法律指引、评价、预测、教育、强制的功能，引导人们合法运用手中的权利（力），以实际行动践行法的价值，进而保证民主政治良性、有序的发展，维护社会的和谐稳定。

（四）以法治先行建设包容性政治制度

欲推进政治体制改革、建设包容性政治制度，必须以国家法治化先行，民主政治渐进为原则，具体表现为：

首先，在全社会树立法律信仰，强调宪法和法律至上，推动政党立法。政党立法，是指通过国家法律体系规定政党的组织活动原则、职责权限以及政党在国家政治生活中的地位作用等问题。[46]目前我国仅在宪法序言、总纲及部分宪法相关法中简单提及政党和政党制度问题，并没有关于政党和政党制度的专门法律。此现状存在一定弊端，其一，不利于党的领导方式和执政方式的改进和完善。在革命时期，党的领导方式主要是政策领导，便于短期内集中人力、物力以应对复杂多变的环境。当党的身份由革命党转变为执政党，其功能也同样要发生变化，要更加注重公共服务和公共治理职能。此时必须强调党的领导的合法性、正当性，建立科学、完善、规范化的政党制度，以顺应执政党由领导暴力革命到进行公共治理和公共服务的身份转变，增强其管理国家和社会事务的权威性。其二，不利于规范政党自身的活动。我国长期存在着党治和法治的论争，改革开放以来，有越来越多的学者和官员认识到法治的重要性，并开始倡导党必须在宪法和法律的范围内活动，这在党的十二大以来历届党代会报告中均有所体现。党的领导只有依法进行才能在全社会确立政党的权威性和公信力，才会使党的领导得到广大人民的广泛支持。因此，要实现包容性发展，推动包容性法治和政治建设，有必要进行政党立法。

其次，以包容性发展理念为导向，通过包容性法治建设推动包容性政治制度建设。实现包容性发展，要求政治、经济、文化、社会、生态协同共建，正确处理其在国家建设中的关系，并以法律的形式予以确认和保障。同时，法治建设要着力于为发展机会平等、成果共享、经济社会协调、可持续发展等提供制度和程序保障，即着力于包容性法治建设，进而以包容性法治展开以包容性发展为基础和前提的包容性政治制度设计。包容性政治制度建设反映包容性发展的经济基础的要求，并由包容性法治建设予以制度化、程序化保障。

最后，以包容性法治推动政治民主化建设。包容性法治以宪政为根本，并在宪政的基础上，建立和完善包容性制度设计，以包容性法治进行规范和保障的政治民主化建设。以包容性法治推动进行的政治民主化建设，包含以下方面的内容：其一，在宪法和法律中明确国家政治体制及其改革的合法性和正当性，以保障政治体制的稳定性和延续性；其二，为政治民主化设立相应的程序和制度保障，规范民主形式及其可适用性，强化民主选举、民主监督，为民主实施提供制度性保证。面对当前收入分配不均、贫富差距过大、人口资源环境压力日益突出、社会矛盾层出不穷的困境，只有在以宪法和法律至上以及良法之治为基础的包容性法治的推动下，逐步实现社会主义政治制度的民主化，才能在推进改革的同时，确保经济、社会的稳定和发展，实现包容性发展。

三、法治化的包容性经济制度建设

（一）包容性发展的经济制度建设问题

制度在经济学范畴内通常是指由人创立的、抑制人们可能有的机会主义行为的规则。[47]比较经济体制分析将经济体制定义为“用来利用一定组织内的稀缺资源的各种机构和安排的网络结构”。[48]简言之，经济制度就是为经济运行安排的各项规则，包括资源配置规则、产品分配规则和经济行为规则等。而以“参与”和“共享”为特征的包容性经济制度，应是公正配置资源、平等参与竞争、共享社会经济产出的经济规则安排。

在《国家因何失败：权力、繁荣与贫穷的根源》一书中，作者以文化地理环境相同而贫富差距巨大的朝鲜和韩国为例，说明贫富不同的原因在于经济制度不同，富裕的韩国实行的是包容性经济制度，而贫穷的朝鲜实行的是攫取性经济制度。该书认为，包容性经济制度的特点是保障私有财产，有公平公正的法律体系和公共服务的供给，提供给公民公平的交易和契约环境，允许新行业的进入且使公民能自由选择职业。而攫取性经济制度，则是为一个社会集团从另一个社会集团手中攫取收益和财富的制度。[49]阿西莫格鲁认为：“中国实行的是攫取性制度下的赶超模式，除非中国能变革政治体制，同时巩固已实施的经济体制改革，否则它的增长会是短命的。”[50]那么，我国的经济制度究竟能否实现可持续增长，跻身富裕国家行列呢？

事实上，我国早期改革是在国内外取得了较高认可度的，国内学者将其归纳为体制外“增量改革”，[51]国外学者则认为中国市场经济在中国共产党的包容性执政下演绎了一个“非凡动人”的故事。[52]我国的改革开放取得了经济制度方面的重大变革成就，从过去的单一公有制转变为多种所有制并存，从国家统收统分转变为以市场配置资源为基础，从服从国家命令统一分配工作转变为自主择业，从靠政策办事转变为“中国特色社会主义法律体系已基本建成”。尤其是1993年，我国将“社会主义市场经济”写入宪法，明确了我国要实行的是市场经济制度。中国市场经济化程度在2008年已稳定在70%，也就是说中国社会主义市场经济体制已基本确立。[53]可以说，30多年来我国不遗余力地建设阿西莫格鲁所标榜的包容性经济制度，并取得了世界瞩目的成绩。

但是，我国改革步入“深水区”，变得举步维艰。经济增长有所放缓，社会矛盾日益突出：“各级政府仍然掌握着土地等最重要的资源，一些重要行业也保持着国有企业的行政垄断”，“目前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说都是缘于经济改革没有完全到位，政治改革严重滞后，行政权力变本加厉地压制和干预民间正当经济活动，造成广泛寻租活动的结果”。[54]我国经济发展已越来越具有排他性和封闭性，[55]面对改革攻坚问题，经济增长陷入阿西莫格鲁所说的难以持续的危险，学者们将解决问题的目光一再聚焦于“法治”这一关键词上。如有学者认为市场化改革导致中国社会信任系统分崩离析的原因在于“一直未能建构出以法治原则为依托的信任系统”[56]；一些著名学者更在多种场合、多篇文章和著作中多次疾呼建设法治基础上的市场经济的重要性。所以，亚洲开发银行提出包容性发展理念以来，中央高度重视，并将包容性经济制度建设作为新阶段的重要课题；中央领导曾多次表示，要实现通过转变经济发展方式，提高经济发展质量以增加社会财富；通过权利公平、机会公平等公平保障以消除人民参与、分享经济发展成果的障碍，使经济增长成为惠及所有人群的可持续增长；[57]认同“包容性增长”强调两个方面，即“参与”和“共享”。[58]面对改革攻坚难题，党的十八大报告强调“收入倍增”等包容性发展目标，以积极的态度促使经济向惠及所有社会成员的新增长方式改变。

从中央高层的态度和决心可以看出，我国现阶段所倡导的包容性发展理念超越了阿西莫格鲁所标榜的“保护产权，创造公平竞争和交易环境”，力图建设以公平公正的竞争环境为平台，以全民参与、共享成果为导向，以法律约束公权力，以走向共同富裕为目标的社会主义市场经济制度。而这一美好愿景的实现则落在了如何建设包容性经济制度的问题上，其中“法治”则是最被寄予厚望的切入点。

（二）包容性发展取向下的经济法律与政策定位

在“包容性”这一发展取向下，经济发展必须改变以往孤立进行、单项推进的方式，“如果一个国家建立了有效的民主制度和法治环境，抑制权力资本的能力就会强得多。反之，一个国家虽然能够在一段时间内取得一定程度的经济成就，但终究会因为法治不行而落入坏的市场经济，或称权贵资本主义的泥坑。”[59]因为经济制度主要体现为经济法律和法治化的经济政策，在包容性发展取向下，要着重探讨经济法律、政策与经济发展的良性互动。

法律制度是经济制度环境的重要组成部分，国家政策是经济制度变迁的决定性因素，法律制度和国家政策共同构成了经济制度的方方面面，且二者的落实需要统一为法治化运作。什么样的经济法律、政策能支撑可持续的包容性发展？阿西莫格鲁之所以认为中国的增长不可持续是认为它只是依靠现有技术和高速投资，而并不是建立在“创造性毁灭”的基础之上。[60]“创造性毁灭”来自熊彼特的创新理论：“开动和保持资本主义发动机运动的根本推动力——来自资本主义企业创造的新消费品、新生产方法或运输方法、新市场、新产业组织的形式。”“它不断从内部使这个经济结构革命化，不断地破坏旧结构，不断地创造新结构。这个创造性破坏的过程，就是资本主义的本质性的事实。”[61]熊彼特用“创造性毁灭”来描述资本主义的过程，但阿西莫格鲁使用这一概念意在批评中国缺乏安全保护的财产权利制度抑制了中国企业的创新力。诚然，财产权利是重要的经济权利，众多著名学者反复强调保护财产权利对经济发展的重要性，阿玛蒂亚·森就认为：“一个人避免饥饿的能力依赖于他的所有权，以及他所面对的交换权力映射。”[62]总的来说，要实现包容性增长，积极有效的创新导向政策和坚强有力的财产保护制度是必不可少的。

事实上，中国政府也早已开始制定鼓励创新和保护财产权利的政策。2004年“保护私有财产”写入了宪法，2006年提出建设创新型国家。但是多年来的政策宣传和相关努力仍旧未能使中国转型成为创新型国家，主要问题就在于科技管理体制行政化，政府通过对项目经费的分配，掌握着重要的科研与技术开发项目的方向。[63]科技创新活动受制于行政控制，又为既得利益集团捍卫垄断地位而向权力寻租大开裂口，直接导致我国创新建设明显的弱点是企业创新的能力弱于知识创造的速度，[64]中小企业的创新能力落后于国有大中型企业。[65]加之近年来行政权力突破法律的界限侵犯公民私有财产的现象频频发生，现有的法治不能强有力地保障公民的产权安全，更加导致社会不能安心于创新型致富，反而使得“捞一笔就迅速转移海外”的观念盛行。类似的排斥性社会经济结构或现象有可能使中央的创新型国家愿望落空，要扭转这些负面结构和现象，须有定位于一体平等保护财产和鼓励创新的包容性经济制度，使“排斥性”从社会经济结构中淡出。

因此，包容性经济制度是要在“创造性毁灭”的基础上打破既得利益集团垄断，重回包容性增长的开放性制度。它将是一个在顶层制度设计下，使法律、政治和经济良性互动并运转良好的协调性大局。在这里，要使用马克思的经典论述，即生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力；经济基础决定上层建筑，上层建筑亦反作用于经济基础。如今，亟须解决的是在进步了的生产力和发展了的经济基础的决定作用下，变革生产关系、变革上层建筑，创造出合适和积极的反作用力。“上层建筑”在制度经济学的语境下某种程度上就是指“制度”，是以政府的法律和政策为主要表现形式，其中国家政策是制度变迁的决定性因素。“诺思悖论”阐释了国家政策对经济增长的作用：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[66]他认为，“从短期看，集权政府可以取得高的经济增长率。从长期看，法制、保证合同执行的制度规则才是真正保证长期经济发展至关重要的因素。”[67]而法律制度变迁作为一种强制性制度变迁，其优点在于可以以较少的费用来实现，并较快地产生社会效果。法律制度一旦建立起来，就作为制度环境的重要组成部分发挥作用。[68]综合以上观点，建设包容性经济制度，实现经济包容增长，只能有赖政府主导下推动现有制度向包容性法治的变迁。

包容性发展取向下的国家政策和经济法律制度需要着重解决的是当下经济改革遇到的突出问题。国家政策应更多地关注贫困，向全社会提供平等和共享的教育机会、就业机会和社会保障机会等。政府推动制度变迁的方向和目标应是转变经济发展方式，实现依靠创新为驱动力的新发展方式来协调不同产业、不同区域、不同企业、不同个人之间的资源、环境、机会与繁荣共享的平等。同时，避免因法制建设的落后和法治观念的缺失而导致经济体制滑入排斥性体制。尤其要注重保障产权安全、激励创新型增长的法律制度的有效建立运行。[69]因此，建设包容性经济制度必须将法治化变革作为经济制度变革的核心推动力。