三、影响中国与东盟关系深化发展的主要问题

影响中国与东盟关系深入发展的主要问题，既有双方安全合作中的结构性缺失，也有诸如南中国海权益之争等现实问题，还有包括美国、日本、印度等第三方的干扰。

（一）中国—东盟安全合作中的结构性缺失

近年来东亚地区安全发展，特别是随着南中国海局势的持续升温，相关国家间关系中对抗性因素不断增加，爆发地区冲突的危险性也在不断上升。这提醒我们：安全议程上的分裂与经济上整合并存是东亚地区的现实图景。政治关系的密切，经济上相互依存的发展，并不必然带来安全形势的可控和一个稳定的安全合作框架的确立；同时，也迫使我们重新审视中国—东盟安全合作进程，探究其机制及其结构性缺失。

第一，中国—东盟安全合作缺乏强大的内部驱动。尽管改革开放30多年中国综合国力有了显著的提升，中国也致力于塑造理想的周边安全环境，但尚未能提供更多可见的地区安全公共产品。主观上，中国自己还未适应自身发展所带来的身份改变，责任意识和国际贡献力有待加强。与中国在经济领域中主动“要约”东盟相比较，中国—东盟安全合作中中国的主动“要约”有限。在安全合作的议程设置、议题设置方面缺乏贡献力。在东盟方面，满足于与中国稳定的政治关系，期待进一步延续中国—东盟经济关系迅猛发展的势头，关注东盟在既有多边安全合作安排中的地位。对中国—东盟安全合作的深化发展，特别是在传统安全领域开展合作期待有限。内部驱动力的不足，限制了双边合作的深化和拓展。目前，双方非传统安全合作全面推进的同时，仅存在有限的传统安全合作。这与中国—东盟稳定的政治关系构架不相适应，也严重滞后于双边经济关系的发展。

第二，中国—东盟安全合作制度建设存在先天的缺陷。既有安全合作框架基本是按照东盟的规范建立和运转的。尽管中国的新安全观与东盟的综合安全观也找到某种契合，但并不能保证双边安全合作也进入理想状态。中国—东盟安全合作的制度建设强调舒适度，但缺乏效率。对双边开展安全合作提供根本指向性的条约和文本，无论是《东南亚友好合作条约》《南海各方行为宣言》还是东盟地区论坛等多边机制达成的共识，对利害相关方都只能发挥“软约束”作用。而近年来，国际社会甚至包括东盟内部对传统的东盟方式进行改革的呼声也日益强烈。特别是发轫于20世纪90年代，针对本地区部分国家可能出现安全失控、灾难外溢危及地区安全时采取的“弹性介入”（flexible intervene）手段，以及在ARF框架内推进“预防性外交”的主张，不可避免地引起中国的忧虑。鉴于传统安全议题的**性、尖锐性和复杂性，多数情况下中国—东盟双方对此采取回避态度。在地区内出现涉及中国和东盟利益的重大传统安全挑战时，既有的中国—东盟安全合作机制往往处于失语或缺位状态。

第三，信任缺失导致东盟对华战略存在严重的政经分离。近年来中国崛起的冲击效应（特别是中国海权意识的觉醒所产生的冲击效应）更多引起的是东盟的担忧：东盟无法预见、更无能力去设计中国的发展方向，担心中国政治影响的扩大和经济、军事实力的膨胀会导致在领土和安全领域产生更多的利益诉求，而这必然打破既有的地区势力均衡，伤及东盟的利益。因此，从冷战时期至今，东盟对华战略实则出现从均势（制衡中国）→搭车（合作）→对冲（制衡与合作并行）战略的演变。其直接后果是，中国与东盟和东盟成员国间安全合作的成效更多体现在功能性合作领域，双边的战略性合作相对缺失。在安全领域，中国再度成为东盟担心和防范的力量。“对冲战略”可能成为东盟对华战略的优先。这必然成为中国—东盟安全合作关系上升的瓶颈。

总体上讲，尽管中国和东盟都希望拥有一个有利于经济发展的理想周边安全环境，但中国和东盟对地区规范和地区秩序的理解并非完全一致，处于塑形阶段的中国周边战略和东盟的地区战略不可避免地会发生碰撞甚至冲突。目前，无论是中国对东盟战略还是东盟对华战略都进入了转型阶段，双边的利益分割和责任、义务的界定仍在进行中，这也注定使中国—东盟安全合作处于一个较长的磨合时期。

（二）南中国海问题

近年来，中国与东盟部分成员国在南海问题上的纷争有日渐升温之势。一是东盟中的南海权益“声索国”纷纷固化已占成果，加强在占领岛礁的垦殖及在附近水域的巡逻。越南和马来西亚通过骑线开采甚至越线开采的方式获取南海油气资源，伺机扩大对争议岛礁和水域的控制。据英国《简氏防务周刊》网站报道，马国国防部长希山慕丁于2013年10月10日发声明说，当局将在靠近中国声称拥有主权海域附近的民都鲁建立一个海军基地，以保护周围地区和石油储备。而该地距离中国领土最南端曾母暗沙仅100公里；二是主要“声索国”更加注重以国际法来解决领土纠纷。2009年越南向联合国大陆架界限委员会（CLCS）提交两个外大陆架提案，其中一个与马来西亚联合提交。菲律宾2013年1月向联合国仲裁法庭递交诉状，要通过法律管道解决其与中国的南中国海主权纠纷；三是在东盟峰会、东盟地区论坛、东亚峰会和香格里拉对话等国际多边场合，南海问题已成为热议的话题。此外，美国、日本和印度介入南中国海事务，更加大了南海局势的复杂性和危险性。总体上看，南海问题已不可避免地呈现多边化和国际化的趋势。

东盟中的“声索国”还试图借重东盟组织之力在南海问题上与中国抗衡。特别是以东盟的整体力量迫使中国早日签署南海各方行为准则（COC）。有学者认为，大约从2009年起，越南放弃了对历史性因素的强调，把自己的南中国海（越南称之为“东海”）主张调整为：基于国际法尤其是《联合国海

洋法公约》。越南对历史资料的研究也变成为法律主张提供证据，并进而大力推动南中国海问题的国际化。越南在南海问题上的新的立场与北美、欧洲、大洋洲官方与学界的立场比较一致，容易获得国际社会的支持；新立场与东盟（亚细安）其他声索国的立场实现了统一，有利于东盟声索国（尤其是越南与菲律宾）把南中国海问题提升到东盟层次，从而利用东盟的集体力量实现他们的主张。出于平衡中国的考虑，东盟中部分非声索国纷纷加入了声援“声索国”的阵营。新加坡表现得尤为活跃。2013年10月，新加坡总理李显龙在东盟峰会上向东南亚十国领导人讲话时指出，“我们必须着手制定启动南中国海行为准则正式谈判的路线图。与此同时，各方必须遵守《南中国海各方行为宣言》，避免使用武力和胁迫的手段，通过贯彻行为宣言建立互信。”2013年9月访问越南期间，李显龙再次就南海问题表示，“我们相信亚细安在这方面扮演重要角色，因为这正好发生在亚细安的邻里，而亚细安要成为一个有效的组织，就必须要能在处理这些纠纷时发挥有建设性的影响力。”

东盟是一个相对松散和弱势的地区组织，但同时也是一个承载了共同利益的组织。在南海问题上，东盟一方面需要约束部分声索国的过激言行，另一方面又不得不顾及成员国利益，以组织的力量与中国交涉，南海问题的“东盟化”不可避免地会给中国与东盟关系带来不利影响。目前，南中国海问题虽然尚不至于破坏中国—东盟关系的大局，但管控不当，也可能对中国—东盟关系造成结构性的破坏。

（三）影响中国—东盟关系的第三方因素

长期以来，东南亚一直是亚太大国博弈的重要战略场。近年来，美国、日本、印度相继加大了在这一区域的战略投入，成为影响中国—东盟关系的重要外部因素。

1．美国与东南亚关系及其影响

在东盟国家看来，美国仍然是地区安全和稳定这一公共物品的提供者。它们认为，美国在东南亚的存在有效地防止了地区内冲突行为的发生，为东南亚国家经济发展和经济合作营造了一个良好的外部环境；同时，美国还是地区经济发展的重要驱动力。自东盟成立直至20世纪90年代初，美国一直是东盟商品最大的出口市场；同时，东盟还一直是美国在亚太地区最重要的投资场所。冷战后美国主要投资于东盟国家的制造、能源和服务业，极大地促进了新兴产业的发展；同时，美国还加大了向东盟国家技术特别是电子技术出口的力度，为东盟经济的发展提供了有力的技术支持。因此，尽管东盟与美国在人权、商品准入等问题上存在着一定的分歧，但与美国的关系仍然是东盟对外关系重中之重。东盟国家继续寻求美国来平衡周边地区大国的力量具有某种必然性。这不仅是基于东盟国家对美国拥有制衡东南亚周边地区大国能力的考虑，而且是由于冷战历史的根源和双方业已奠定的合作基础。

近年来，美国和东盟国家间的关系不断升温，特别是在2011年，美国高调推出了“亚太再平衡”战略，在美国亚太战略构想中，中国实则成为美国在亚太地区最大的假想敌。巩固和发展与东盟国家间既有的军事同盟关系，是美国对华进行战略牵制的重要手段之一；而东盟国家对于中国的崛起也顾虑重重。在防范和制衡中国方面，美国和东南亚有着共同的利益。为此，双方加强了以“卡拉特（CARAT）”“金色眼镜蛇”等一系列军事演习为主要内容的军事合作。近年来，美国与东南亚国家间的军事演习渐趋频繁，规模有日益增大之势。此类军事演习的频繁进行，虽然大多以反恐和灾害救援为名，部分演习也确实涉及相关内容，但从其强度、频度和范围来看，所针对的目标是中国，实则是美国在东南亚地区大力推进军事合作以合围中国战略态势的具体体现。通过定期举行军事演习和开展多种形式的军事合作，美国力图巩固和发展与盟国之间的关系，缓和与印尼、越南等与美国有宿怨的国家间的关系。从而强化美国干预和影响东南亚事务的能力，同时还可以有效地抵消中国在地区内日益增长的影响力。这不仅不利于中国和东盟国家间增强互信，反而增加双方的猜忌。

中美在东南亚的竞争也体现在双方与中南半岛国家间的关系方面。2012年美国总统奥巴马访问缅甸之后，美国与缅甸关系全面解冻，美缅军事交流也逐步恢复。由于地缘关系，缅甸与中国西南边疆的安定密切相关，与我进入印度洋的贸易通道密切相关，美缅关系改善背景下的双方军事合作，不可避免地会对中缅关系带来一定程度的冲击，并在某种意义上挤压中国的战略空间。中美两国在柬埔寨的影响力之争在2013年也开始变得激烈。由于中国资助了柬埔寨主要的基础设施建设项目。中国正在成为洪森政府重要的伙伴。与美国资助项目强调受援方需高度尊重人权不同，中国的援助不附加条件。这使美国在与中国在柬埔寨的竞争中处于下风。

2013年，总体上看美国并未继续在东南亚掀起强劲的外交攻势，原因在于中东问题和美国国内问题已经消耗了美国大量的政府资源。奥巴马总统因国内问题先后缺席在印度尼西亚和文莱举办的APEC领导人峰会和东亚峰会，也使美国的东南亚外交有所受损。同时，由于部分中南半岛国家国内形势并不明朗，美国在中南半岛的战略投入也较为谨慎。对于美国而言，在现阶段充分利用东盟及湄公河国家已经建立的机制，确保机制的有效运转，巩固在东南亚外交的既有成果并适度推进机制建设无疑是最佳选择。但基于深化亚太再平衡，经略“印太”、制衡中国和推动中南半岛国家民主化转型进程的考虑，未来中长期内美国会进一步加大在中南半岛乃至整个东南亚的战略投入。

2．日本与东南亚关系及其影响

日本是影响中国—东盟关系的又一重要外部因素。近年来，湄公河流域国家是日本东南亚外交的主要着力点。2012

年底至2013年，日本在湄公河流域采取了一系列外交攻势，包括日本首相安倍晋三在内的诸多日本政要及经济界人士先后访问湄公河流域国家。通过密集出访，在政治、安全、经济、教育与社会发展等广泛领域，日方与湄公河周边国家达成广泛共识。这表明，在中日关系僵局未能打破的背景之下，日本正致力于将东南亚国家特别是湄公河流域的发展中国家作为外交的一个重要突破方向。

日本在湄公河流域外交攻势目的与动机主要为四个方面。一是更有效地维护日本在湄公河流域的利益特别是经济利益，通过与湄公河流域国家的有效合作，既满足日本国内产业换代升级的需要，又可以进一步巩固和扩大日本在湄公河流域的影响力。二是希望湄公河流域国家在与日本利益相关的重大国际事务，例如在安理会席位扩大、朝核问题、朝鲜绑架日本人问题、海上航行自由及运用国际法来和平解决国际争端方面能够坚决支持日本的态度和立场。三是平衡中国的需要。日本将湄公河流域国家视为中日关系权力天平上作用不可小视的砝码。在中日在钓鱼岛相持不下的情况下，日本在湄公河流域外交攻势及经济攻势的成败，将有可能决定中日双方在东南亚势力的消长。如果日本与湄公河流域国家关系能不断巩固和发展，无疑是在中国的“后院”打下“契子”，对中国必将形成战略上的牵制。四是巩固美日同盟的需要。由于美方已经宣布将继续深化推进在亚太的再平衡，而东南亚正在成为美国再平衡的主要着力区域，日本在湄公河的系列攻势，实则也是配合美国战略调整的需要，对美国的“再平衡”构成了战略上的呼应。

从目前态势看，日本在湄公河流域所推行的是包含政治、经济、安全及社会发展等因素在内的总体外交，推进与湄公河流域国家在水源开发利用、基础设施建设等领域具体的合作只是其总体的湄公河战略、中南半岛战略乃至东南亚战略所涉及的一部分。日本在中南半岛的战略行为呼应、配合了美国的亚太再平衡战略，但日本并不满足于“对美协调”，其终极目的是获取在中南半岛事务中的主导权和实现战略利益的最大化。

此外，日本还力推东盟中的海洋国家建立海洋论坛，在海上形成制衡、约束中国蓝水海军的有效机制。基于对抗中国的需要，日本迅速加强了与菲律宾、越南的海上安全合作。为了反制中国划定防空识别区，日本在“日本东盟首脑特别峰会”上还提议双方发表共同维护海上航行自由和空域安全的联合声明。尽管本次会议上多数东盟成员拒绝日本在联合声明中写入“中国威胁”的话语，在日本以强大经济实力为后盾的外交攻势下，在特定的问题领域，东盟国家特别是东盟中的发展中国家也可能会支持日本。

3．印度与东南亚关系及其影响

中南半岛是印度进入东南亚的必经之地，由于缅甸是东盟成员，印度和东盟实则有陆上的边界。从地理上讲，中南半岛也属于印度的东方。印度的中南半岛战略自然成为印度“东向战略”的重要组成部分。印度中南半岛战略的主要驱动来自三个方面：能源需求、制衡中国和扩大地区影响力。

印度塔塔能源研究所估算，2011年印度的石油消耗量约为1.5亿吨，而本国最多只能生产6500～7000万吨，每天需进口150万桶。为了寻求稳定、廉价、可靠、便捷的能源供应，印度必然加大对中南半岛拥有丰富石油资源的缅甸和越南的关注。仅在2001—2004年，印度能源巨头印度石油天然气公司在越南、缅甸等国家的14个石油和天然气项目投资110亿美元。为了便于能源的运输，印度还加大了在缅甸的港口等基础设施建设的力度，试图在落后的印度东北各邦与缅甸之间建立便捷的交通网络，以“东向”来带动印度落后地区的发展。印度与越南在南中国海石油开发方面的合作，表明印度的触角已经伸入西太平洋地区。

除了能源因素外，印度在中南半岛的战略行为在很大程度上是为了制衡中国。中国与缅甸的合作，特别是中国在缅甸临近印度洋港口基础设施的建设引起了印度的担忧。印度认为，中国谋求在缅甸的有效力量的存在，是对印度的战略包围。印度担心中国由此会更为便捷地进入印度视为自己势力范围的印度洋。所谓中国正在打造围堵印度的“海上珍珠链”的说法在印度战略界也颇有市场。对于印度而言，中南半岛是中印力量交汇消长的地带。巩固与中南半岛国家特别是与印度有着传统渊源及友谊的缅甸和越南的关系，实则可对中国构成战略上的牵制。为此，印度在2013年向缅甸提供了5亿美元的贷款，印度还与越南合作高调介入了南中国海石油资源的开发。越印两国防务合作特别是海军合作得到进一步加强。

扩大在地区事务中的影响力是印度在中南半岛战略行为的又一重要驱动。印度声称要做“有声有色的大国”，不满足于仅仅扮演一个南亚大国的角色。这就要求印度能够介入和参与除南亚外更为广泛的地区议程。因此， 2000年印度积极参与了恒河—湄公河组织的创立和此后历年活动。尽管该组织主要强调在旅游、文化、人力资源开发方面的合作。印度仍然希望借此能够提升印度在中南半岛的影响力。此后的印度—东盟峰会上，印度还许诺将为缅甸、越南、老挝及柬埔寨经济社会的发展提供支持。正是由于越南等东盟成员国的力挺，加之签署《东南亚友好合作条约》。印度成为了东亚峰会的正式成员。从而为印度深度参与东亚区域合作进程创设了机遇。实际上，对于东盟而言，“需要印度平衡东北亚，这并不是简单的均势理论，而是出于密切接近在该地区有着潜在利益和能力的所有重要邻居的战略需求。”

总体上看，目前在经济和社会文化领域，中国与东盟关系发展较为平稳，前者得益于中国—东盟自贸区这一稳固的合作框架的建立，后者则主要受惠于中国与东盟成员国人民间在长期交往、互动中建立的友谊和相互信任。

（本章完）