制度变革涉及机构调整与人事变动，这是一个权力再分配的过程。建立责任内阁制，关系到清政府政权体制的结构性变革，绝不仅仅是一次简单的人事安排，而直接触动了清廷内部各种政治派系之间的权力与利益关系。因此，其错综复杂的背景颇为值得探究。以今人的后见之明，其结果是出现了一个所谓“皇族内阁”。接下来的问题是：为什么会出现一个“皇族内阁”？“皇族内阁”如何反映了各种政治势力的权力与利益关系？其所引发的后果如何？这些均是本节所拟探讨的问题。
由于立宪派与地方督抚等发起的国会请愿运动的刺激，清廷内部的少壮亲贵渐成速设责任内阁的急进势力。载洵考察回国后，在被摄政王载沣召见时，曾就中国所处国际形势而大谈急进改革之道，有云：“西人对我之状况，事皆表面之周旋，至探之彼中政治家、外交家之评论，实有足令人惊省者。大抵皆谓中国在国际法上实无可认为独立国之资格，盖因种种义务均无负担之能力，即不能享国际间之种种权利也。我若不持急进主义，速谋改革，恐各国对我之真相渐将揭露。”[220]载沣颇受震动，遂连日特召各大臣举行会议，商讨组织新内阁办法。尽管载洵等少壮亲贵主张急进，但奕劻派“大老”势力则不以为然。“闻各大老以事属创始，且吾国民气日就嚣张，责任不易担负，多互相推诿者。惟洵贝勒、伦贝子均极力主张从速组织，并沥陈近日资政院各议员纷纷质问，均因政府不负责任所致。乃某大老始终不赞一词，故此事卒未解决。”[221]载洵、溥伦等人主张从速组织责任内阁的理由，正是奕劻派势力把持的军机处被资政院议员攻击不负责任，这当然是奕劻等人颇感难堪之处。更重要的是，如果改军机处为责任内阁，奕劻等军机大臣将如何安置，是一个非常棘手的问题。其时早有传闻：“责任内阁定于明年组织，军机四人一概不易，总理大臣自推庆邸，其余或用副总裁等名目以位置之，而加入各部大臣。”时论以为：“易法而不易人，易名而不易实。恐今日流涕徒跣缩争结果，已可逆睹。顾此语殊似确凿可信。盖以今日中枢状况，冀其大事更张，必无此望也。”[222]显然，奕劻等人绝不会善罢甘休。载沣派少壮亲贵的急进与奕劻派元老重臣的缓进，从根本上揭示了权力与利益如何重新配置的问题。
责任内阁制设立的关键是内阁总理人选，这是清廷决策的最大难题。据《时报》报道：“现闻枢廷中自奉缩短国会之明谕后，连日筹议一切，其最大问题有二：（一）组织新内阁。……闻组织内阁一事，其一切组织之手续，尚是目前即办之事。惟总理大臣一席甚难推定，庆邸辞之甚力，其余最有资望者，惟朗贝勒及泽公二人，然亦皆不肯明言担任，故议商数日，毫无结果。”[223]而据《申报》报道：“国会已定于宣统五年召集，责任内阁制度宜即颁布，其最难解决者，惟总理大臣一席。庆邸不特不肯担任，即使担任，而外间反对者太多，将来断难运用灵活。闻监国曾属意于泽公，庆邸亦极力奏保，或者泽公借此脱离度支部之负累，愿以一身当此机关，亦未可知。”[224]《申报》又云：“至总理一席，庆邸本有谢绝之说。目下廷臣拟推朗贝勒、伦贝子、泽公三人，再就三人中推定一人。但朗贝勒一味却辞，伦贝子近来因资政院故又为各枢臣所不喜，且将来又有贵族院议长之望，惟泽公既与各枢臣感情甚厚，且有自愿承认之意，故甚为有望。然庆邸是否谢绝犹未可定，故泽公于此席亦尚未稳当云。”[225]《民立报》转载日本报纸新闻，认为内阁总理的第一人选为奕劻，“庆亲王久握中国政权，令当占军机大臣之首座，其年龄、其门阀、其阅历、其德望、其识见，如设新内阁后任总理大臣之职，分两甚足”，“非庆王任之，将别无组织内阁者”；其次为毓朗，“毓朗由小吏渐升任军机，敏慧而有办事之才；然际国家危急，有料理大局之才与否，尚不可知”；再次为载泽，“载泽公为王族中有气品之人，温厚而清廉，总理大臣之资格，十分备具”，且载泽夫人为隆裕太后之妹，如为总理，“可与皇太后意思疏通”，又载泽为度支部尚书，有整理财政经验，“如为财政困难时之内阁总理大臣，甚为合宜”；最后为汉人袁世凯、徐世昌，但可能性微乎其微，“其第一次内阁组织，能以之命此等之汉人耶，当可决其必无是理矣”。[226]尽管这些舆论报道词多暧昧含混，但明眼人不难看出，就资望而言，奕劻、载泽、溥伦、毓朗当是总理大臣的热门人选。虽然他们看似并不怎么积极，甚至退避唯恐不及，但各种舆论报道亦非事出无因。人事变动往往是官场中最敏感的话题。大凡政治家多难免表面作秀，然无论如何，均实难遮掩其内心深处的权势欲望。当然，关键的较量是在背后。可以说，奕劻也好，载泽、溥伦、毓朗也罢，谁能最后胜出，实际上取决于其背后的政治势力。
事实上，奕劻与载泽等人相比，无论是其背后的政治力量，还是其政治资望与手腕，均占有明显的优势。因此，尽管载沣从对付奕劻势力出发，可能有意将总理大臣的位置留给载泽等人，如时论所谓，“内阁总理大臣，监国属意泽公，阴制□（此字姑空——原注）党”[227]，“责任内阁派定泽公充总理大臣，朗贝勒充副理大臣”[228]，“近日摄政王屡召泽公，详询国会内阁制度，拟简泽公为内阁总理”[229]，但是，结果并未如其所愿。
就清廷内部载沣派与奕劻派的权力关系来看，虽然在权位上双方各有所长，在某种程度上甚至可以说势均力敌，难分高下，但在实际力量上奕劻派可能略胜一筹。前述清廷关于缩短国会期限与速设内阁的决策主要是遵循奕劻派的意见，就可为一个典型例证。奕劻为两朝老臣，长期把持中枢要地军机处，在朝中势力盘根错节，这是载泽等少壮亲贵无法比拟的。其时，就清政府及各部大臣而言，少壮亲贵毓朗进入军机处后虽然也有一定的影响，但多数大臣还是依附奕劻。时论有云：“自国会年限实行缩短后，政府诸公方针亦均随之而变，与从前迥异。约言之可分三派：庆邸、那相为一派，仍持专制大权不肯轻放，事事以牵掣资政院及宪法大臣为能力，一言以蔽之，则以国会为不然而已；朗贝勒与宪法大臣伦贝子、泽公为一派，尚知注重民气，颇有急进之概，惟事事与庆邸不合，难免为其压抑，故屡次会议，均至冲突；徐协揆系自为一派，其权势与前两派均属不敌，亦均不敢有所得罪，惟遇事调停两间，敷衍而已。其余各部行政王大臣，亦互相分立于两派，然仍以依附庆邸一派者为多。”[230]其实，所谓徐世昌一派也是与奕劻处于同一阵线的。更重要的是，奕劻的老成持重与载泽、毓朗等人的年少躁进适成鲜明对比。有朝中权贵就国会问题提出批评说：“举国无知天下大计之人，其稍通治理者，只庆、那两军机耳；而监国不察，竟偏听涛、朗、洵三少年躁进之言，诚所不解。”[231]事实上，监国摄政王载沣或许有意偏向载涛、毓朗等少壮亲贵，但他并不能动摇奕劻的地位；为了自己的权位与清王朝统治的稳固，他还不得不依靠奕劻。一方面，奕劻不是轻易能扳倒的。奕劻与袁世凯勾结，权倾朝野，曾经使慈禧太后颇感为难。据说她“对于奕劻是又担心又依赖，所以既动不得他，并且还要笼络他”。庸碌无能的载沣更是难以应对。“西太后既搬不倒奕劻，摄政王又怎能搬得倒他？”[232]另一方面，载沣还得用奕劻对付隆裕太后。载沣摄政后，隆裕太后每多掣肘，并有其欲效法慈禧太后“垂帘听政”的传闻，使载沣颇感不安，“无日不惴惴”。载沣虽不满奕劻招权纳贿，但又不得不“倚之以防隆裕，倍加优礼”[233]。载沣生性懦弱，并无政治主见，摄政期间，内有隆裕掣肘，外受奕劻、那桐等人挟制，实在难有作为。“至于当时用人行政之实权，也等于完全操在奕劻、那桐之手；他个人并无一定的见解和主张。”[234]载沣名为监国摄政王，实在不过一个傀儡而已。至于载泽、毓朗、载洵、载涛等一班少壮亲贵，也并不完全与载沣齐心协力，而是各自怀有争权夺利的野心。“摄政王处于各伙人勾心斗角之间，一会儿听这边的话，一会儿又信另一边的主意，一会对两边全说‘好，好’，过一会又全办不了。弄得各伙人都不满意他。”[235]可见，载沣摄政期间境况颇为艰难，与其说是载沣集权皇族亲贵，不如说是奕劻擅权自为，变本加厉。这一点直接影响了宣统政局的演变态势与清王朝统治的最终结局，以下还拟申论。
奕劻在载沣摄政以后，不但权力未曾稍减，而且更加游刃有余。众所瞩目的责任内阁总理大臣岂能他属？《时报》有云：“自监国摄政以来，外人颇疑庆邸势力失败，不免无怏怏之意。实则邸居枢廷既久，宫中又极有威望，监国尤极隆重之。故用舍黜陟一切大政，仍惟邸意是决。外间疑邸有乞退之意，本报早辟其非。近有见邸者，谓邸丰采焕发，精神四映，亦足见邸之并无不乐矣。特邸自以过蒙礼重，而外间又时有求全之意，故时不入值，较之慈禧临御之日多所谦让。故日本报谓，邸近日势力之在地方者，大于其在中央，意谓中央大官不必尽由邸意所出，而地方诸督抚及方面大员，则多出邸指也。其言近之。然无论如何，大事必仍就决，一切摇动云云，都不足信也。”[236]《申报》亦称：“前数日中央政界盛传监国俟责任内阁组织完全之后，将准（奕劻——引者注）辞职。兹据内廷人言，此说不实属确，近来各项要政，监国仍多商诸庆邸始决，惟于用人一端，不能如前之全权在握。现庆邸虽不时有乞退之言，监国必再三挽留。惟屡次力保毓朗，确为将来卸责地步。而监国则曰：毓朗虽敏锐有为，然求进之心太速，恐多贻误，且于政治阅历尚浅，非再经验三五年，断难倚任。现在时势如此艰难，无论如何，王爷尚难享清闲之福云云。盖监国之意，将来新内阁总理，仍拟属之庆邸云。”[237]《申报》又载：“内廷消息：内阁新官制现已着手编订，日前监国面谕各枢臣此项官制编成后，即当从速入奏，并谕各就所知奏保何人可充总理大臣之任。闻各王大臣以内阁总理大臣一席责任甚重，咸推军机大臣庆邸暨度支部尚书泽公两人可膺此选。惟朝廷之意，仍在庆邸。因庆邸系四朝老臣，勋业伟大，且于外交行政俱有阅历，故内阁总理一席，仍非庆邸莫属云。”[238]此所谓“朝廷之意”，当指监国摄政王载沣而言。其实，不仅载沣如此，甚至隆裕太后也不例外。“政界中人言：此次新内阁用人一层，监国十分谨慎。缘监国摄政之初，曾有军国大事必须请示太后之规定，故此次设置内阁伊始，监国曾于隆裕太后前请示，太后谕以宜用老臣。所谓老臣者，即指庆邸而言，监国因命庆邸为总理大臣。”[239]《时报》还曾做过一个有趣的民意调查，即投票竞猜内阁总理人选。结果收得有效票券总数8357票，猜中庆亲王奕劻者共有3734票，“投票之券虽不及阅报者之半数，而得中者几达投票者之半数，于此可见阅报诸君之肯留心时事与料事之能力”。未中票券中最多为载泽，有1942票，毓朗有417票，载涛有124票，其余徐世昌等汉人，均不满10票。有人投票时颇有调侃意味地写道：“庆邸如不死，必为所得。”[240]可见民众心理，已是洞若观火。
当然，无论如何，对于内阁总理大臣之位，奕劻确实也是非常积极想望。虽然时有不愿担任的传闻，但这些只不过是其迁延观望而以退为进的伎俩而已。“组织新内阁一事，政府久有是议，只因总理一席，无人肯担责任，故久议未决。自奉明谕提早国会、预即组织责任内阁后，政府诸公续又提议此事，惟总理一席，仍多推重庆邸担负，而庆邸坚不承认，故又有推重泽公之议。兹得政界最近消息，庆邸日来忽复拟担负此任，故特召宪政馆之某某两员，每晚至邸第研究宪法，解释内阁总理大臣之责任权限等关系，以资预备。”[241]“闻日前庆邸与某亲贵晤商责任内阁一事，庆邸谓：兹事重要，故总理一席，不敢担任。旋由某亲贵告以总理大臣仿佛军机领袖，但军机领袖尚觉繁重，而总理大臣可将责任分诸各部大臣，转似闲逸。庆邸闻之□然，遂于监国摄政王前力陈责任内阁之不可缓云。”[242]据那桐日记载：“同菊相至庆邸谈一时之久，因摄政王十五日曾密谕新内阁事。”[243]可见，奕劻、那桐、徐世昌私下里也曾密议过责任内阁事宜。表面上看来，对于是否出任总理大臣问题，奕劻的姿态始终是半推半就，这恰是其久历政坛的圆滑老练之处。实际上，除了持重与观望的因素外，他主要是在权力与责任方面权衡利弊。事实很清楚，至少应保持其原有的首席军机大臣的权位，才是奕劻接受责任内阁总理的底线。
内阁总理大臣非奕劻莫属，已是公开的秘密。至于其他内阁成员人选也多为满洲贵族、亲贵，则早为时论所披露。在清廷颁布宣统五年开设议院并预即组织内阁的上谕之后不久，《民立报》便以辛辣讥讽的文字预测了必将出现“贵族内阁”的前景。有云：“吾国之贵族，真有绝世聪明。龙种自与常人殊，岂不信哉？……国民无能，劳贵族多矣。故海军也劳贵族，陆军也劳贵族，军机也劳贵族，部臣也劳贵族，议政也劳贵族，禁烟也劳贵族，资政也劳贵族，宪法也劳贵族。而不久组织内阁，也又要劳贵族。贤者多劳，真乃万能！吾视将来无对待之贵族内阁出现，以贵族中之贵族任部臣疆臣，其次者任司道州县，其间[闲]散者任巡检典史，而后此贵族内阁始一致。中国之兴，其庶几乎！”[244]载沣摄政后，亲贵尽出擅权，已是不争的事实。载沣简派溥伦、载泽为纂拟宪法大臣，曾经颇为舆论所非议，但载沣不为所动，尚振振有词地辩解道：“本监国用人行政，一秉大公。即如信用亲贵，亦系量能授职，因才器使。倘各亲贵实系无能，自当随时撤换，免致遗误；如其才有可用，则本监国亦决不为浮言所惑，妄行更动。”[245]内举不避亲，话虽冠冕堂皇，但其间不无些许怨气，正透露了载沣欲盖弥彰的内心世界——任用亲贵的坚定决心。因此，新的责任内阁必为亲贵所把持，并不足怪。
1911年5月8日，清廷正式颁布《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》，宣布了新内阁的基本组织方式及其职责：内阁由国务大臣组织；国务大臣有总理大臣一员，协理大臣一至两员，以及外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩十部大臣，均候特旨简任；国务大臣辅弼皇帝，担负责任。[246]同日，清廷又任命新内阁总、协理大臣及各部大臣，并裁撤旧内阁、军机处和会议政务处。国人千呼万唤的责任内阁终于粉墨登场。其基本成员如次：总理大臣奕劻（宗室）、协理大臣那桐（满族）和徐世昌（汉族）、外务大臣梁敦彦（汉族）、民政大臣善耆（宗室）、度支大臣载泽（宗室）、学务大臣唐景崇（汉族）、陆军大臣廕昌（满族）、海军大臣载洵（宗室）、司法大臣绍昌（觉罗）、农工商大臣溥伦（宗室）、邮传大臣盛宣怀（汉族）、理藩大臣寿耆（宗室）。同时，清廷还改设军谘府，以载涛（宗室）、毓朗（宗室）为军谘大臣；又设立弼德院，以陆润庠（汉族）、荣庆（蒙古族）为正、副院长。[247]在新内阁13名国务大臣中，汉族仅4人，点缀而已；满族达9人之多，而其中又有宗室与觉罗之皇族7人，可谓名副其实的“皇族内阁”。新的内阁成员名单，就其人员构成来看，完全是新瓶装旧酒。新内阁成员全是由原军机大臣与各部尚书（大臣）摇身一变而来：奕劻原为首席军机大臣，那桐与徐世昌原为军机大臣，梁敦彦为前外务部尚书，善耆原为民政部尚书，载泽原为度支部尚书，唐景崇原为学部尚书，廕昌原为陆军部大臣，载洵原为海军部大臣，绍昌原为法部尚书，溥伦原为农工商部尚书，盛宣怀原为邮传部尚书，寿耆原为理藩部尚书。此所谓新内阁，无非是旧政府的翻版，如时论所谓是“变法不变人”[248]，乃“不中不西似改非改之阁制”[249]。甚至外国人也认为：“此新内阁不过为旧日军机处之化名耳。”[250]
值得进一步探究的问题是，为什么这套内阁班底看似人员上并没有什么新的变化，却又历时半年之久才最后确定呢？大而言之，可以说这是清廷内部载沣派与奕劻派之间长期明争暗斗的结果。据《时报》披露：“新内阁之发表期屡次迁延，兹闻政界中人言，此中变卦之原因，实由内中人物之暗斗。”[251]当然，这实际上也可以说是载沣与奕劻以及其他满族亲贵之间不断较量而寻求平衡的结果。这个结果充分地反映了满族亲贵内部各派系的权力与利益关系，而向来权重势大的奕劻派很明显地占了一定的上风。日本政界要人大隈重信评论这个新内阁时，认为“至其阁员之配置，则仍本之摄政王之意，不过咨询于庆邸而已，故满人占多数”，实属皮相之见，显然过高地估计了载沣的力量。其实，毋宁说主要是本奕劻之意，而以摄政王的名义公布而已。如大隈所谓“此次内阁之中心点，仍在庆王、那相、徐世昌、梁敦彦诸人”的说法[252]，则可谓切中肯綮。奕劻如愿出任总理大臣，自在意料之中。同为奕劻派的那桐、徐世昌一并出任协理大臣，就未免有点蹊跷了。这当然不可能是“本之摄政王之意”，而应该是奕劻的主意。“今二协理皆原军机大臣，自是监国俯顺邸意而定之。”[253]如时论以为，那桐、徐世昌在旧军机处中唯奕劻之命是从，正符合奕劻专权的需要；新内阁中以那桐、徐世昌为协理大臣，也正符合“庆内阁”的根本精神。“今评内阁总理大臣外不当设置副大臣固也，而属之那、徐，则仍庆邸一人之政权，固无虑其有所掣肘也。”[254]毓朗、载涛、载泽都曾是协理大臣的有力竞争者，但结果均退而求其次，而被另外安置，毓朗甚至没有入阁。时人解释说：“朗贝勒之不获列座于内阁，外间皆谓朗本无意于此，其实亦有数因。朗虽亲贵，而资望尚浅，以任总理则太骤，以任协理则太亵；且总[协]理之额只有一人或二人，使朗为协理，则那不能去，其势必去徐，徐去而总、协理无一汉人，殊非所以昭示大公也。故出而专任军谘大臣。人谓监国本欲任朗，嗣以涛邸力诤，然亦以军谘府之权力，大可与内阁、弼德院鼎足而三也。”[255]毓朗既被排除于内阁之外，则总、协理大臣组合不外“庆那徐、庆泽徐、庆涛徐。庆、徐均早早确定，所争只在中间一席。泽公位望势力本可直凌庆邸，惟究竟惮于先发，又以经某大臣力劝勿为第一次总理，故竞争差弱。庆则专守以进为退、以弃为取之法，以其辈老资深，监国严惮，而军机数人均与同进退，今内里局面万难尽易旧人、专用新派，造一绝大波澜，故其位置最稳、最固”。虽然有载涛将任新内阁大臣而那桐出长北洋的传闻，但结果还是由除毓朗以外的三位军机大臣奕劻、那桐、徐世昌联袂组阁。“卒之一人不易，其总因不外今日宫内宫外皆以不动主义为能相安，故监国卒从此主义也。”[256]
那桐、徐世昌出任协理大臣，不仅因为他们与奕劻同进退，而且还有其他特殊原因。那桐虽然是满族，但不是亲贵，“此次新内阁协理二席中，原定有朗邸，继以朗邸力辞，谓一内阁中不能有二亲贵，且以协理之责任，恐难负荷，辞意甚坚，故那相得列其选”[257]。至于徐世昌，则是汉大臣的点缀。与之类似的情况，还有陆润庠出任弼德院院长的背景。“弼德院院长本拟以礼亲王简授，嗣因监国以所用满大臣过多，恐启外间物议，陆中堂于汉大臣中资望较深，堪以充补，各枢老均表同情，遂以陆中堂充弼德院院长，以示朝廷不分满汉、一秉大公之意。”[258]奕劻也是力保陆润庠，并主张弼德院与内阁同时发表，还于拟旨时特意面谕李家驹：“措词务极隆崇，俾表面上与内阁为同等之分量，以示朝廷无歧视满汉之意。”[259]显然，徐世昌与陆润庠等汉大臣的膺选，均有粉饰满汉矛盾的效用。正如时论所讥评：“新内阁制未发表时，于副大臣中之一席，或曰本拟朗贝勒也，或曰本拟涛贝勒也，而其结果乃以无足重轻之徐世昌当之。弼德院制未发表时，于院长一席，或曰本拟礼亲王也，或曰本拟泽尚书也，而其结果乃以毫无能力之陆润庠当之。究其临时忽固之原因，则皆以所用满大臣过多，恐滋物议之故。然于盈廷多数据要津之重臣中，而仅仅有二三之汉大臣厕足其间，足见朝廷之大公。虽然，吾已为徐、陆两大臣幸矣。”[260]
载泽终究敌不过奕劻，只好固守原有的度支部，而寄望将来。“监国亦早属意泽公，只以该邸（奕劻——引者注）分遵资老，可以利用为过渡之人，故前日朱谕词甚活动，盖实为出自心肝之语。邸亦窥出此意，决定五月中旬再行借口老病上折辞职，届时监国恐亦未必慰留，而对于总理望眼欲穿之泽公，即可现大头角于内阁矣。”[261]
载涛、毓朗被安置于新改设的军谘府，是摄政王载沣掌握军权的需要；载沣派的廕昌为陆军大臣、载洵为海军大臣，也是这个目的。这是载沣派向奕劻派争夺军权的结果。“庆邸允任内阁总理，即倡议陆海军权均应归内阁统辖，荫[廕]尚书大反对，谓：大元帅是否在内阁总理之下？庆甚惭沮。”[262]《内阁官制》第十四条明确规定：“关系军机军令事件，除特旨交阁议外，由陆军大臣、海军大臣自行具奏，承旨办理后，报告于内阁总理大臣。”《内阁办事暂行章程》第七条又补充说明：“按照内阁官制第十四条，由陆军大臣、海军大臣自行具奏事件，应由该衙门自行具奏呈递，毋庸送交内阁。”[263]这是说陆海军大臣直接向皇帝/摄政王负责，内阁不负军事责任，将军权完全排除在内阁之外。“新内阁原拟草案，对于各部行政均负完全之责任。嗣因陆海军大臣以中国现在正值整顿全国陆海军备之时，总理大臣须具军事上之知识，方可负完全责任，否则将来殊多窒碍，力争于监国前。庆邸亦以此事重大，力辞不允。监国因召陆海军大臣暨军谘处涛、朗两贝勒，在三所连日会议。某枢相力请将军谘处改为军谘府，与新内阁同日发表，关于军事问题，军谘大臣应负完全责任。监国深以为然，遂决定关于军事上之责任，新内阁可不负责任，惟军谘大臣须逐日与内阁总、协理入值赞襄军务。”[264]军谘大臣对军事负完全责任，也是绕过内阁而直接向皇帝/摄政王负责。军谘府的改设，是载字辈兄弟争夺军权的明证。
溥伦也曾是时论所谓内阁总理大臣人选之一，但在新内阁成立前便遭到奕劻派势力的排挤而失势。溥伦曾任资政院总裁（议长），与以奕劻为首的军机大臣颇有矛盾。宣统二年（1910）年底，资政院一再弹劾军机大臣，使奕劻等人颇觉难堪；宣统三年（1911）年初，资政院又因外患日亟而欲召开临时会议，筹商对策，奕劻、那桐不以为然，便以“关系外交事件宜严守秘密，断不能付之议会，致滋纷扰”为辞，借机向溥伦发难。[265]3月22日，清廷以世续、李家驹取代溥伦、沈家本为资政院正、副总裁，命溥伦出任农工商部尚书。[266]尽管时人多以老弱守旧之世续取代溥伦为“失政”[267]，但世续为奕劻派人，李家驹更是“近来为政府（军机处——引者注）第一红人”，其由来若此。时论分析其远因、近因有谓：“当去年资政院未开会之先，政府对于伦贝子之感情即不甚善。某枢相曾对人言‘议员之嚣张，由于议长之宽纵，此等乱闹，实非国家之福’等语。伦贝子之不能久任议长，此时已伏其机。况因二次弹劾军机案之表决，伦贝子大受政府之斥责。某枢相并谓：伦贝子有意与军机大臣开顽笑。伦贝子虽强为辩白，然已失政府之信任。此一因也。至今年议员等以政府外交失败，群议主张即开临时会。伦贝子立于最嫌疑之地位，左右为难，而政府力持强硬反对主义。前次伦贝子召见时，已在监国前面陈一切为难情形，并力陈才微望浅，难当此任，监国已有允意。次日，枢臣遂合保世相（大学士世续——引者注）以继其任，监国犹豫不决，意似别有所属。后经枢臣一再保荐，并保李柳溪（家驹——引者注）为副，事遂成议。……今年若不要求临时会，伦贝子虽有更动，断不于此时发表。此又一因也。”[268]于是，溥伦以农工商部尚书转而为新内阁的农工商大臣。
梁敦彦以前任外务部尚书，他取代现任邹嘉来成为新内阁外务大臣，是此次内阁成立时人事方面的唯一变数。据说清廷因外患频仍而欲在外交上“实行联美主义”，美国公使也颇注重于梁；赵尔巽与盛宣怀又力保梁为难得的外交人才，“枢臣中亦皆赞成梁某复任，故有是日之谕”。[269]因内阁总理大臣兼管外务部，故梁敦彦掌外务部，实不过奕劻手中的傀儡。“梁者不过熟谙外交事务及能外国语言而已，其实际之外交权必仍在庆王也。”[270]
盛宣怀素来善于逢迎贿赂、结交权贵，久欲得邮传部尚书之位。载洵曾亲笔致函盛宣怀借款造西式洋楼，并称“平夙引为知己者唯宫保阁下”[271]。盛宣怀的侄子盛文颐也曾力劝他设法运动结交载涛，以谋取邮传部尚书职位。他说：“唐（绍仪——引者注）于邮部必不能久，沈（云沛——引者注）则候补侍郎断无升补之理。我们所不能不结交者，涛公一人。此公能结好，永无后虑。……侄男之日夜祷祝，总想一得尚书为荣。”[272]载泽“认为盛宣怀是筹款好手，遂彼此互相利用，以对抗奕、那之排挤”[273]。其时，报上时有“泽公有力保盛杏孙宫保为度支部尚书”的传闻。[274]据说盛宣怀出任邮传部尚书，就曾贿赂载泽六十万金。[275]盛宣怀显然与载沣派关系密切，后来也自然成为新内阁的邮传大臣。
善耆在满族亲贵中别树一帜，是一个颇有政治野心的人。他曾与载泽力促摄政王载沣驱除袁世凯，以打击奕劻势力。表面上看来，他是载沣派，但实际上他既看不上奕劻，也与载沣兄弟貌合神离。善耆积极主张预备立宪，希冀自己出任第一任内阁总理大臣，以取代载沣、奕劻掌握国家大权。[276]因此，载沣、奕劻对他均有所防备，而不敢委以重任。善耆后以民政部尚书出任新内阁的民政大臣。
其他如唐景崇、绍昌、寿耆，均以旧部尚书而相应地出任新内阁大臣。限于所见资料，难以一一考察其膺选背景，但都多少与载沣派或奕劻派势力有关。
可见，新内阁的人事安排，正是满族亲贵各种政治势力之间不断较量而寻求平衡的结果；而与此相关的军谘府与弼德院的设立及其相应的人员安置，只不过是这种权力较量与平衡的补充措施而已。如果说弼德院的设立只是一个安置老臣、掩饰满汉矛盾的摆设，那么军谘府的设立则是“调停内部暗潮之一种办法”，即载沣兄弟向奕劻派势力争夺军权的手段。时论以为，经过一段时期的明争暗斗，清政府高层权力结构便形成了“三头政治”格局：“（一）内阁，（二）军谘府，（三）度支部。”[277]当然，奕劻、载涛与载泽分别是这三种势力的代表。尽管如此，但这并没有从根本上改变所谓奕劻派与载沣派（含载涛兄弟与载泽等）两极相争的基本格局。
尽管权力角逐始终在暗中较劲，但表面做戏仍是冠冕堂皇。奕劻、那桐、徐世昌受命之后，即各自上折恳请收回成命，另简贤能。清廷谕令：“现在时事多艰，又当创设内阁试办之初，一切事宜均关紧要，端赖老成重臣竭力赞襄，用资辅弼。所请著毋庸议，即遵昨旨到阁办事。”奕劻再请，清廷又不允，并严谕“不可再行固辞”[278]。与此同时，奕劻等人又在清廷颁布的有关禁烟与铁路干线的国有谕旨上署名，不知是以旧军机大臣还是新国务大臣的名义，颇有令人费解之处。时论以为：“今新内阁之办事，仍在旧军机，名虽改而实未变异。故邸得以一面上奏辞职，一面仍署名谕旨，令人莫测。斯亦各国政治史上所未有之一奇例矣。”[279]其实，对于奕劻等人的做戏，明眼人均一目了然。《时报》有云：“庆、那、徐三大臣日前各递封奏，同请收回成命，同时奉旨慰留。人谓三大臣此举本无必辞之心，特恐外议攻讦，故先假朝命以自固，是为新内阁设施之第一著。且闻辞职之折稿，与慰留之谕稿，同出一人手笔，盖军机处章京自有此老手也。朝局之不可思议，一至于斯。”[280]《申报》更是直言，“诸大臣之一再辞职，迹其用心，无非借此为文过饰非之地耳”，并特意提出三条忠告：“不可以在军机之心理办内阁之政务”，“不可以试办内阁之故而轻其负责之心”，“不可以既已辞职于先而存不必振作之心”。[281]尽管如此，人民对新内阁多少有所期望，所谓“当此国步艰难之时，量必有大政方针表示”。但是，新内阁并未如人所愿带来新气象。其第一次会议“仅将吏礼两部、都察院、翰林院裁撤问题研究解决而已，其解决之法仍以暂缓裁撤为宗旨”[282]。新内阁议事仍是“纷议不决，毫无结果。与从前政务处会议之状态，初无稍异。呜呼！新内阁之大政见果若此乎”[283]。
新内阁设立后，“一般稍有智识者，无不绝望灰心于政府”[284]。恽毓鼎当天的日记载：上谕宣布新内阁官制，并设弼德院与军谘府，“共计十七人，而满人居其十二。满人中，宗室居其八，而亲贵竟居其七”。[285]时人关注的是亲贵专权问题。《时报》直斥其“用人之不公”，认为十三名国务大臣中汉人仅居其四，满人占三分之二多，且“行政重要之地位，皆以亲贵居之”。[286]御史欧家廉上疏“参劾内阁总协理窃位要挟贻误内外要政十款”，原折留中。[287]时论深表同情，认为：“今日内阁之总、协理，不足以弼成宪政而缔国交，此无可讳言也。今新内阁成立矣……而以旧政界腐败之老废物入于其中，则虽新制度，亦将化而为无用之官厅以终；后虽欲如何之改革，而终不能收其效。则岂特贻误今日而已也，其障碍立宪政治之进步莫大矣。”[288]
“皇族内阁”推出，全国舆论哗然。时论以为：“政府绝不以舆论从违为意，而实行宪政之神髓先亡。”“窃恐内阁甫成立，而推翻之动机已伏矣。”[289]立宪派尤为失望，他们本来就对清政府拒绝速开国会的举措极为不满，现在又弄出一个集权皇族亲贵的内阁来，其失望至极可想而知。然而，在愤怒之余，大多数立宪派人士仍然理智地试图再以请愿的方式予以挽回。
其时，直省谘议局议员联合会第二届会议召开，以反对皇族内阁为基本宗旨，所谓“从根本上之解决，仍从内阁入手”[290]。具体而言，对于不准皇族入阁还是不准皇族充当内阁总理的问题，议员们颇有争论。“当初本意原注重在皇族不得充当内阁，后以事实甚难，再三讨论，遂专注重于总理”，即“专言皇族不得充当总理”[291]，斗争锋芒直指内阁总理大臣庆亲王奕劻。
6月10日，直省谘议局议员联合会向都察院呈递一份反对皇族内阁的公呈，请求代奏清廷，公呈明确地指出：“立宪国家重内阁之组织，尤重总理大臣之任命，其最要之公例，在不令组织内阁之总理归于亲贵尊严之皇族。此非薄待皇族，谓其无组织内阁之能力，实皇族内阁与君主立宪政体有不能相容之性质，势不得不然也。”公呈特别反对庆亲王奕劻组阁，要求在皇族外另简大臣组织责任内阁。[292]公呈递上之后，清廷不予理睬。据说，此折未奏之先，奕劻得知联合会反对皇族内阁，特将此事面奏监国，并力请乞休。“监国曰：用舍之权，操之君上，何能任他们干预？庆邸退出，即密召李家驹商量拟旨。李曰：是不难办，《钦定宪法大纲》并无皇族不准入阁之规定，日本宪法亦然，况此系暂行阁制，尤有所相抵，内阁新立，断不可一推便倒，启头重脚轻之渐云云。”奕劻也曾私下与盛宣怀讨论此事。“又闻庆邸侦知联合会反对皇族内阁后，即谓盛宣怀曰：我本不愿干此事，屡次恳辞，监国不允，今日被他们攻击，殊觉无谓，但当初大家劝我就任，岂不是侮弄我吗？盛曰：宪法大纲本言用人大权操之君主，难道他们一篇文章就许其有攻击之效力？庆曰：我不管那些事，具折辞职罢了。盛曰：此是王爷自作主张，若依宣怀愚见，还请三思后行。庆摇首不语，闻已俟人缮拟辞折矣。”奕劻还在政事堂公开发牢骚说：“总理一席，老夫德薄能鲜，不能胜任愉快，日内必行坚辞，以避贤路，但于弼德院中得一顾问大臣位置，于国家稍有裨益，于愿足矣。”奕劻甚至在内廷对某大老说：“联合会反对皇族内阁之议，深合吾意，吾国阁制既取法外洋，奈何于用人一事，独违立宪各国原则，余前此再三请退，未蒙允准，今该会既以此上达天听，余正可借此乞退，以终余年。”[293]其实，这些均并非由衷之言，仍是十足的做戏表演。都察院代奏联合会公呈后，“监国阅毕，交庆邸，庆邸默然，转示泽公，泽公亦不作一语。庆邸良久曰：此事关系重大，非我一人所能主张，须请大家公决。当召涛、洵、恭、朗四邸齐集会议。涛邸曰：各国宪法对于内阁总理之规定，并无不准皇族明文，惟近日汉人中不乏经世之才，似宜不分畛域，予以政权，将来总理大臣亦不宜专用皇族主任，以失人心云云。庆邸曰：我之去留于我毫无增损，但一经允许，恐于权限问题不无窒碍，如果大家能许，我又何苦作梗？监国蹙眉不语，洵、朗等皆嘿无一言，遂各引去”[294]。诸大老推诿沉默的结果，便是将联合会公呈留中不发。
7月4日，直省谘议局议员联合会再次上书都察院，重申“君主不担负责任，皇族不组织内阁，为君主立宪国唯一之原则”，认为现在以皇族组织内阁，“适与立宪国之原则相违反”，要求“仍请皇上明发上谕，于皇族外另简大臣组织责任内阁，以符君主立宪之公例，以餍臣民立宪之希望”。[295]次日，此书由都察院代奏之后，却遭到清廷谕旨的严词申斥：“黜陟百司，系君上大权，载在先朝《钦定宪法大纲》，并注明议员不得干预。值兹预备立宪之时，凡我君民上下，何得稍出乎大纲范围之外，乃议员等一再陈请，议论渐近嚣张，若不亟为申明，日久恐滋流弊。朝廷用人，审时度势，一秉大公，尔臣民等均当懔遵《钦定宪法大纲》，不得率行干请，以符君主立宪之本旨。”[296]立宪派的努力，在皇权的压制下毫无结果。
随即，直省谘议局议员联合会发表了一通告全国人民的《报告书》，揭露皇族内阁是“名为内阁，实则军机；名为立宪，实则专制”，坚决主张推倒皇族内阁，“故必去皇族内阁，始有责任内阁；有完全负责之内阁，而后有良美之政治”。[297]稍后又发表了一通《通告各团体书》，认为：“皇族政府之阶级不废，无所谓改良政府，亦即无立宪之可言。”“日日言立宪，宪政重要机关之内阁，首与宪政之原则背道而驰。呜呼，其何望矣！”立宪派对于清廷的宪政改革几近绝望，但仍然表示要为内阁案“续行请愿”。[298]
9月3日，两广总督张鸣岐上奏反对皇族内阁。他认为，新内阁虽然成立，但“阳袭责任内阁之名，阴背责任内阁之实”。同时他又明确指出亲贵不宜总理内阁，“立宪国之原则，皇族不掌政权，故世界立宪之国皆无皇族总理内阁之成例，是非薄待皇族，不使得与阁臣之列也，更非谓皇族之人才皆不足当总理之任也。……皇族内阁与立宪政体其实必不能相容矣”。因而，他恳请清廷：“确定内阁之责任，不以政权私之懿亲之手。”其折留中。[299]张鸣岐所奏系来自清政府内部的声音，且基本上与立宪派同调，无疑是其有力的声援。
奕劻虽如愿受命组阁，却备受时论攻击。然而，奕劻终究不愧为官场老手，每于此时便以称病请假甚至辞职相抗。摄政王载沣无可奈何。早在年前资政院弹劾军机大臣时，奕劻便曾一再以老病奏请开缺，摄政王只好慰留给假。一旦资政院闭会，奕劻便立刻销假。[300]“皇族内阁”组织后，舆论大哗，奕劻又故技重施。新内阁第一次会议，他便借病不予出席。[301]直省谘议局议员联合会直欲推倒“皇族内阁”，奕劻更是藏头露尾，但又不便遽行辞职，以招人口实。“庆邸辞职之折，早经缮就，固联合会不认皇族内阁之呈，都察院业经代奏，此时辞职，外间必认为联合会所推倒，民权从此大涨，亲贵自无干预政权之一日，故此折暂时决不入递。”[302]当然，奕劻深知自己虽不孚舆望，但监国摄政王也不会轻易允准自己辞职，因而益加有恃无恐。“庆内阁连番称病，志在辞职，年来屡有所闻。兹又得内廷确实消息，庆邸因蒙监国屡次派朗贝勒至府温谕挽留，不准遽行乞退，已于日前扶病入值。复经监国谆谆面谕，庆邸已感激自矢，惟资政院开院时，亲贵内阁问题倘被攻击，仍须再请病假，以暂避其锋云。”[303]可见，奕劻经常称病辞职，只不过是其以退为进而自保权位的策略。
奕劻内阁不仅遭到立宪派与一般舆论的攻击，而且还承受着来自清廷内部反对派势力的压力。载泽虽然在新内阁中仅得度支部大臣职位，但他因为有隆裕太后为奥援，视度支部为禁脔，以与庆内阁分庭抗礼。事实上，他一直在运动各种势力，以便取奕劻而代之。“闻泽公因庆邸年迈，内阁总理一席终难久任，近日极力联络洵、涛两邸，恳求太福晋从中主持。又内阁总理，必须与政党联为一气，方能久于其任，遂罗致陈宝琛，托其在宪友会及辛亥俱乐部等处极力揄扬，并酌送津贴，以为牢笼之计。犹恐中国地方广大，与人民气息不能相通也，拟组织一《忠言报》鼓吹泽公实心为民之美德，使民党知崇拜之趋向。闻订定开办费系二十万金。故现时在京居要差者，皆为泽公笼中物；而各省自藩司以下，亦皆泽公所移植。但泽公得此势力，所费不下数十百万。”[304]尤其是载泽与盛宣怀狼狈为奸，在对待四川保路风潮问题上采取强硬政策，“遂致酿不可收拾之局”。[305]这无疑把庆内阁推到刀尖火口。
9月29日，迫于内外压力，奕劻不得不再次奏请开缺。清廷温谕慰留，并命那桐劝驾。[306]奕劻在辞职折中虽然奏称年老多病，精力难以胜任，但其实另有内情。他曾对奉命前来劝驾的那桐、徐世昌说：“余非不欲报国，实因病体难支，恐负委任。且立宪国内阁，必有操纵舆论之大力，方能为所欲为，今余不论何事，反为舆论所攻击，殊觉难堪。故余意已决，不日仍当再疏乞休云云。”[307]这里仅道出了不堪舆论压力的一面，另一面则是因为与载泽、盛宣怀等人的矛盾。“庆内阁日前辞职，确系为盛宣怀而起，盖盛氏跋扈日甚，已有不克抑制之势。”“盛宣怀恃有奥援，凶猜险狠，对于川路风潮，竭力主张压制。”盛宣怀以载泽为奥援，运动亲贵，试图借四川保路风潮推倒庆内阁。[308]时论分析认为，奕劻此次辞职“实为川路之事”，辞职亦非真心，其目的“一则欲卸川路以后之责任，一则欲示天下以处置川事之法非其本心而已”。[309]有趣的是，据说奕劻上折前还特意奏保载泽“年少学富，办事认真，曾游外洋，素有阅历，近日亲贵中实不可多得。臣若退位，请即授以总理之缺，必能式孚众望”，使载泽颇觉尴尬，“以总理一缺，外间已有皇族不宜充任之议，且己年轻资浅，列于皇族，若居然当之不疑，势必为万矢之的，殊与名誉有碍”。载泽无奈，也只好请病假躲避。[310]其实，这不过是奕劻反击载泽的手腕而已。
奕劻内阁成立以后，一直在内外交困中挣扎。武昌起义爆发，更使其迅速走向崩溃的边缘。
10月22日，资政院第二届常年会召开。因总裁世续长期病假，随后又病免，这届资政院常年会实际上由李家驹、达寿主持。[311]因时局所迫，加速宪政改革步伐，尤其是改组皇族内阁、组织完全责任内阁便是此届常年会的重要议题。在会议开幕典礼上，由阁臣宣读了皇帝圣谕与监国摄政王训词，以示隆重。李家驹、达寿在谢恩折中称：“方今时局艰难，人心恐惧，除实行宪政，急起直追，别无弭乱致治之策。惟愿朝野上下相见以诚，屏伪饰之虚文，泯猜嫌之成见，以政府负完全之责，俾议院尽协赞之忠。庶几通德达情，政治可有起色。”[312]25日，在第二次会议上，议员罗杰提议“内忧外患请本标兼治以救危亡具奏案”，其所谓“治本”之法有谓：“至于行政之根本，须设真合于立宪国之责任内阁。”此案未经讨论，便经大多数人赞成通过。[313]第二天，资政院将此案上奏，有云：“内阁为行政根本，内阁若无统一政策，则各省行政势必日见纷歧。拟请朝廷斟酌情势，迅速组织完全责任内阁，以一事权而明责任。”[314]27日，在第三次会议上，议员于邦华提议“时局危迫请顺人心以弭乱本具奏案”，认为当以“急简贤能以组织完全内阁”为收拾人心之第一法则。会议决定次日开特别会议议决此案。[315]29日，资政院正式上奏反对皇族内阁，该折开宗明义道：“君主不担负责任，皇族不组织内阁，为君主立宪国唯一之原则。”新内阁以庆亲王奕劻为总理，“适与立宪国之原则相违反”。不仅“皇族内阁与立宪政体有不能相容之性质”，而且“本朝定制，亲王不假事权”。所以必须取消皇族内阁。“伏愿皇上守祖宗之经制，采立宪之通例，明降谕旨，取消内阁暂行章程，实行完全内阁制度，不以亲贵充当国务大臣，博采舆论，特简贤能为内阁总理大臣，并使组织各部国务大臣，负完全联带之责任，以维持现今之危局，团结将散之人心，则责任明而政本以立，皇室固而国祚必昌。”[316]
在资政院第二届常年会召开前后，还有其他政治势力在相应地活动。其时，立宪派人士张謇本欲劝说江宁将军铁良奏请速定宪法，铁良嘱先商两江总督张人骏，但保守的张人骏“大诋立宪”，颇不以为然。随后，应江苏巡抚程德全之邀，张謇与雷奋、杨廷栋等人为之起草速布宪法、开国会奏稿。10月21日，此折由江苏谘议局径电内阁。[317]程德全曾通电各省将军督抚征求同意，以便联衔入告，热河都统溥颋、山东巡抚孙宝琦复电赞成列名。这个奏折即以溥颋、孙宝琦、程德全的名义联衔会奏，有云：“筹备宪政以来，立法施令，名实既不尽符；而内阁成立以后，行政用人，举措尤多失当。在当事或亦有操纵为国之思，在人民但见有权利不平之迹。志士由此灰心，奸邻从而煽动。于是政治革命之说，一变而为种族革命之狂，而蓄祸乃烈矣。”其主旨在改组皇族内阁，所谓：“拟请宸衷独断，上绍祖宗之成法，旁师列国之良规，先将现在亲贵内阁解职，特简贤能，另行组织，代君上确负责任。庶永保皇族之尊严，不致当政锋之冲突。”[318]10月23日，两广总督张鸣岐电奏，直斥立宪有名无实，“亲贵专权，纵欲败度”，恳请“颁布明诏，确定内阁责任，并将亲贵不任总理永著为令”。[319]27日，就在资政院第三次会议讨论罢亲贵、另组责任内阁的同一天，新军第二十镇统制张绍曾、第三镇护理统制卢永祥、第二混成协统领蓝天蔚、第三十九协统领伍祥祯、第四十协统领潘矩楹等人电奏清廷，代表各军将士请愿改革政治，要求实行真正立宪。奏折宣称，“皇位之统系宜定，人民之权利宜尊，军队之作用宜明，国会之权限宜大，内阁之责任宜专，残暴之苛政宜除，种族之界限宜泯，而归本于改定宪法，以英国之君主宪章为准的”，并提出政纲12条，明确要求组织责任内阁，总理大臣由国会公举，国务大臣由总理推任，皇族永远不得充任内阁总理大臣及国务大臣。奏折还要求清廷“立决可否，迅于二十四点钟以内即颁谕旨，明白宣示”[320]，真无异于最后通牒。同时，张绍曾等还直接致电奕劻，明确表示“奉有明谕方肯遄征”；又通电各省督抚，将军，谘议局及新军、防军将领，说明驻滦军队将“静候朝命以为进退”，希望“遥相声援”。[321]时张绍曾等正奉命南征，却在滦州屯兵不前，而毅然兵谏立宪。军人通电干政，更使清廷惶恐不安。
在各方面压力之下，清廷被迫妥协退让。10月30日，清廷在下诏罪己的同时，正式颁布取消皇族内阁的上谕，表示：“一俟事机稍定，简贤得人，即令组织完全内阁，不再以亲贵充国务大臣，并将内阁办事暂行章程撤销，以符宪政而立国本。”[322]奕劻内阁末日来临。
奕劻内阁中首先被扳倒的是邮传大臣盛宣怀。资政院第二届常年会召开之初，即以铁路国有政策与借款问题严参盛宣怀，认为盛宣怀是四川保路风潮和武昌起义的“祸首”，“盛宣怀实为误国首恶，去盛宣怀则公愤可以稍平，大难庶几稍息”。盛宣怀成了清廷的替罪羊。无奈，清廷只好谕令将盛宣怀“即行革职，永不叙用”，同时把内阁总理大臣奕劻和协理大臣那桐、徐世昌“交该衙门议处”。[323]11月1日，内阁总理大臣奕劻与协理大臣那桐、徐世昌，皇族亲贵国务大臣载泽、载洵、溥伦、善耆，以及汉族与非亲贵国务大臣邹嘉来、唐景崇、绍昌、吴郁生分别奏请辞职，请求清廷另简贤能，组织完全内阁。[324]同一天，清廷立即批准奕劻内阁成员全体辞职，并授袁世凯为内阁总理大臣，命其即行进京组织完全内阁；袁世凯未进京前数日间，奕劻内阁暂时照常办事。[325]事实上，这已正式宣告了以奕劻为首的“皇族内阁”的历史结局。