丙午官制改革后，在光宣之际的政局变动中，责任内阁制虽不时地被人提及，但仅仅限于建言方面，于制度建设并没有实质性的进展。责任内阁制最终被纳入清廷预备立宪的议事日程，还得归功于国会请愿运动。其时，有多种政治势力关注于此，而倡导最力者为地方督抚。
立宪派虽然经常把国会与内阁并提，但其主要还是关注速开国会。1910年1月16日，立宪派第一次国会请愿书由孙洪伊领衔具呈都察院，其中心旨意“在乎速开国会而已”。关于国会与内阁的关系，有云：“有国会，则与之对待之责任内阁始能成立。国会有议政之权，然后内阁得尽其职务；内阁负全国之责，然后皇上益处于尊荣。”八旗士民文耀等人的请愿书也认为：“如使国会成立，则责任内阁亦必与之俱立。以国会监督内阁，而放弃责任之弊去；以内阁统一庶政，而尽心职守之力生。”[118]6月16日，国会请愿代表第二次上呈都察院10份请愿书，则主要是请愿速开国会，而较少涉及内阁问题，仅在稍后的上政府书中提到：“无国会其始也，则责任内阁无所倚重，不能成立。”[119]10月9日，国会请愿代表孙洪伊等第三次上书资政院请愿速开国会，对于国会与责任内阁的关系则做了较为详细的说明，有谓：“洪伊等以为筹备宪政之实之所以不举者，皆坐无国会而已。何也？盖立宪之真精神，首在有统一行政之机关，凡百设施，悉负责任，而无或诿过于君上，所谓责任内阁者是也。责任内阁何以名？以其对于国会负责任而名之也。是故有责任内阁谓之宪政，无责任内阁谓之非宪政；有国会则有责任内阁，无国会则无责任内阁。责任内阁者，宪政之本也；国会者，又其本之本也。”[120]在立宪派联合请愿的同时，各省谘议局及立宪团体还纷纷向地方督抚请愿，或直接致电军机处请愿。例如，10月28日，四川谘议局呈请四川总督致电军机处代奏，有谓：“责任内阁不立，无统一政治之方针，内政无由饬也；国会不速开，无代表舆论参与立法之机关，民志无由固也。内阁立矣，而无国会与之对待，责任不明，辅弼不厚，而内阁终无所得力，则其枢纽又全在国会。”[121]显然，立宪派虽然认为国会与内阁不可分立，但其实际上是将国会置于内阁之上的。
在立宪派的国会请愿运动中，地方督抚则积极倡导设立责任内阁。第一次国会请愿时期，吉林巡抚陈昭常率先奏请从速组织责任内阁。他说：“今欲更张百度，咸与维新，莫如裁撤军机处，设立责任内阁，以各部大臣组织之，其上置一总理大臣，以统一各部。苟有失政，则全内阁之大臣连带以负责任，庶功过皆有所归，而庶绩自以日理。”[122]第二次国会请愿时期，署理两广总督袁树勋又奏请建立责任政府，认为政府“欲负责任，必自组织内阁始”[123]。云贵总督李经羲则上奏认为，中国筹备宪政多年而无成效，“实因无责任内阁制度”。通过详细剖析有无责任内阁的利弊得失，他恳请“皇上乾纲独断，亲简大臣，组织责任内阁，使各部尚书同为内阁之大臣，即以新设之内阁为全国行政之总汇”[124]。当然，清政府最终将责任内阁制纳入筹备宪政的范围，主要是第三次国会请愿运动中地方督抚的联衔会奏，以及其他各派政治势力交互作用的结果。拟在下文详述。
地方督抚为什么如此积极地倡导责任内阁制，这是首先值得探讨的一个问题。大致而言，主要有内外两方面的原因。
外因是民族危机。其时，列强密谋瓜分中国，尤其是东北与西南边境地区，时刻面临着日本、俄国与英国等侵略扩张势力的威胁与渗透，时局颇为危急。东三省总督锡良与云贵总督李经羲之所以能挺身而出，成为第三次国会请愿运动时地方督抚联衔会奏的领袖人物，即与此密切相关。同样，吉林巡抚陈昭常也是感同身受。他说：“臣顾以设立责任内阁为请者，实因目击时局之艰危日甚一日，非著手于政治之根本无以图宪政之实行，非力求夫宪政之实行无以系天下之人望。国家安危之机，决于人心之向背，若再迟疑而不决，恐非时势之所宜。”[125]当然，这也是立宪派请愿速开国会的导因。正如张謇所说：“昌言瓜分中国之说，二年前曾一见于德报。日人之图统监中国，则于其大隈重信饯别伊藤博文统监朝鲜时昌言之；亦见日报。……今年则日人占筑安奉铁路发见后，又有占及吉长之说。未几又有传说东西列强在海牙公会，密议对待中国政策三条，其最后者为统监财政；前二条盖不忍言。……欲求一非枪、非炮、非舰、非雷而可使列强稍稍有所顾忌者，实无其策。于是拟请速开国会及组织责任内阁之议，各行省乃不谋而同。”[126]
内因则是中央与地方的权力矛盾。载沣监国摄政以后，便加紧集权中央，尤其是集权皇族亲贵，其中，利用预备立宪削弱地方督抚的权力以收归中央是其重要的环节。这样便引起了地方督抚的强烈不满与抗争，如陈昭常所谓：“议者或谓今日为预备立宪之时代，宜收地方之权力，集之于中央。于是学部则统辖提学司焉，农工商部则统辖劝业道焉，民政部则统辖民政司或巡警道焉，度支部则统辖度支司或藩司焉，法部则统辖提法司或臬司焉。不辨明政务之统系，而欲以中央之权力，支配各地方之官吏，在督抚固窃议其侵权，在中央亦实力有未逮。”[127]袁树勋与李经羲的奏折更是直指中央集权，如时论所云：“袁、李二督深慨今日国是之纷纭、政令之错杂，一切措施动皆责成于督抚，而督抚之权日见削夺，动则掣肘，不足以举职而图功，乃谋建立统一之机关，以期中外之协洽。袁督之奏于中央地方之权限，尤反覆三致意焉。彼其用意之所在，固欲争中央地方之权限。”[128]对此，梁启超有更恰切的分析：“自一二年来假筹备宪政之名，行似是而非之集权政策，而督抚始不可为矣。督抚失职不平，渐奋起而与中央争。争之不能胜也，乃反其本。于是责任内阁之重要，渐为督抚中之贤者所同认。”[129]
可见，以组织责任内阁为先导的宪政改革，便是地方督抚力图救亡的要策及用以对抗清廷中央集权的利器。其实，这个主张有一个内在的矛盾：一方面，地方督抚从挽救民族危机与加强内政改革的角度出发，主张建立责任内阁，是希望建立强有力的统一的中央政府，以加强中央政府的权威；另一方面，地方督抚从维护自身权力的角度出发，又有反对清廷中央集权的目的。同时，满族亲贵接受责任内阁制主张时，则又有另外的目的，他们其实是希望以责任内阁的形式加强中央集权；而满族亲贵内部也因此而派系林立，争斗不已。这恰恰有悖于地方督抚的初衷。这些权力与利益关系的矛盾纠葛，直接影响了清廷有关责任内阁制的决策进程与实施后果。本节主要论述决策进程，实施后果拟在下节探讨。
在责任内阁与国会的关系问题上，地方督抚与立宪派虽然各有偏重，但在两者密不可分的认识上则是一致的。如李经羲所谓：“二者如车两轮，如鸟两翼。”[130]因此，如果说地方督抚自觉加入国会请愿的行列而壮大了运动的阵势，那么也可以说，正是声势浩大的国会请愿运动直接催生了责任内阁制。
正在立宪派筹划第三次国会请愿运动时，地方督抚也开始了策动联衔会奏速设责任内阁与速开国会的行动。关于督抚商议联衔会奏速设责任内阁与速开国会的具体过程，学界已有相关论著做了系统的论述[131]，基本的史实是清楚的。本文拟略加概述如下。1910年9月8日，云贵总督李经羲在遵旨议覆御史赵炳麟确定行政经费折和湖北布政使王乃征酌分筹备宪政缓急折时，通电各省督抚，提议各就宪政根本问题条陈建策。当时，恰值东三省总督锡良与湖广总督瑞澂在京陛见。因日俄协约与日本吞并韩国，东北边境正面临存亡危机，锡、瑞二督正与政府诸公密谋救亡要策。他们在向清廷密陈借债筑路的救亡大计之后，又在回复李经羲的通电时将此精神通告各省督抚。对此，各督抚多不以为然。两江总督张人骏与直隶总督陈夔龙明确地表示反对，两广总督袁树勋与山东巡抚孙宝琦等人虽表同情，但提出了更重要的责任内阁与国会问题。9月22日，李经羲再次通电各省督抚，表示赞同袁树勋与孙宝琦等人的设立责任内阁与开国会的主张，并建议由锡良、瑞澂与广西巡抚张鸣岐主稿，各督抚联衔会奏。随后，由于瑞澂提议以李经羲为发起之人[132]，李遂被各省督抚推为会奏的领衔和主稿者。但是，由于枢府有人致电阻挠，李经羲不愿领衔，而仅任主稿，于是各督抚又公推锡良与瑞澂领衔。李经羲与各省督抚经过一个多月的反复筹商，终于拟定折稿。10月25日，东三省总督锡良、湖广总督瑞澂、两广总督袁树勋、云贵总督李经羲、伊犁将军广福、察哈尔都统溥良、吉林巡抚陈昭常、黑龙江巡抚周树模、江苏巡抚程德全、安徽巡抚朱家宝、山东巡抚孙宝琦、山西巡抚丁宝铨、河南巡抚宝棻、新疆巡抚联魁、浙江巡抚增韫、江西巡抚冯汝骙、湖南巡抚杨文鼎、广西巡抚张鸣岐、贵州巡抚庞鸿书联衔电请军机处代奏，主张责任内阁与国会同时并进，所谓“舍此则主脑不立，宪政别无着手之方；缺一则辅车无依，阁会均有踰辙之害”，因而恳请“立即组织内阁”和“明年开设国会”。[133]时论认为：此奏“仅洋洋千言，而二者之利害得失毕陈无遗，文体尤明白整练，实为最近之大手笔”[134]。
如上所述，虽有多数督抚主张速设内阁和速开国会，但也有少数督抚表示反对，如两江总督张人骏、直隶总督陈夔龙、陕甘总督长庚和陕西巡抚恩寿。张人骏向以保守著称，对于立宪与国会运动始终深闭固拒。他曾在家书中有言：“自改变新法以来，民气嚣然不靖。立宪之说一行，其势更剧。近则又有要求国会之说，起于上海，各省风靡。刺无可刺，非无可非。禁之不可，止之不能。祸恐不远。”[135]因此，当李经羲等人商议奏请速设内阁与速开国会时，张人骏即通电各省督抚表示反对。他以古今中外之民情风俗不同为由，对于李经羲等人设内阁与开国会的主张提出质疑，认为既不能开国会，也不能设责任内阁，“操切急进，仆蹶堪虞”。在他看来，筹备宪政应当避缓就急，当前急务就是“饬吏治，兴实业”，所谓“吏治修，则民志安；实业兴，则民生厚。内讧不起，外患可弭。及时修明刑政，整饬戎务，未尝不可为善国”。[136]显然，张人骏的思想仍然还是在传统政治思想范围内打转。有时论批评说：“倘人人如江督所云，则宪政终无成立之期；即成矣，亦将变为非李非奈、不驴不马之宪政。是今所谓酌量缓急之言，实不啻推翻宪政之言也。”[137]与张人骏一样，长庚也是明确反对内阁与国会的。据报载，“甘督长庚电奏阻开国会内阁，谓祖宗成法，万不可废”[138]，“甘督张[长]庚阻挠国会、破坏宪法，实为升允第二”[139]。至于陈夔龙与恩寿，也是旧派中人。例如，陈夔龙自称：“一不联络新学家；二不敷衍留学生；三不延纳假名士。”“盖自示为保守一派，而不赞成并时之号为时髦督抚一流，争籍所谓新政以出风头者也。”[140]他们本来对于内阁与国会问题持消极的态度，却在庆亲王奕劻的暗示下单衔具奏，提出先设内阁后开国会的主张（原因详后）。恩寿奏称“责任内阁尤急于开国会之先”，认为先设内阁后开国会，“似较同时并进略有把握。若阁会并举，窃虞缓急无方，先后失序”。[141]陈夔龙也认为：“国会与内阁双方并进，虽有辅车相依之势，然事有先后，必宜循序渐进，非可一蹴而几[成]。”他甚至更加明确地主张“先于明年设立责任内阁”，而以宣统五年“为召集国会之期”。[142]这种先设内阁而缓开国会的主张，显然与锡良等人联衔会奏阁会并进的精神大异其趣。
其时，舆论纷传宣统五年召集国会之说，督抚们颇为着急。“各督抚之赞成国会者，闻缩短三年之说，则皆持急进主义，而电请速开，其意见转无不合。”[143]10月26日，陈昭常读到陈夔龙“欲先立内阁，缓开国会”的电奏内容后，当即通电各省督抚，予以逐层驳斥，坚持“国会一日不开，内阁仍一日不固”，并希望仍由李经羲主稿，各督抚再次联衔会奏，“再申不必缓期之请”。李经羲则一面将陈昭常的电稿“略加润色，急电枢府，请其决择主持”，一面又据各督抚来电再嘱锡良“主稿联奏”。11月1日，锡良会列各督抚衔连夜加急再次电请军机处代奏，批驳了“先立内阁，迟至宣统五年乃行召集国会”的主张，仍然坚持“内阁、国会同时并举”。[144]这次电奏，增加了上次尚未列衔的闽浙总督松寿和四川总督赵尔巽，但未列张鸣岐、宝棻、广福等人之名。
在以各省谘议局议员为代表的地方立宪派发动的第三次国会请愿运动中，地方督抚将责任内阁提到与国会同样重要的位置，使运动的目标由速开国会发展到内阁与国会并举从速的方向。这无疑是地方立宪派与地方督抚合力作用的结果。下面拟进一步考察其他政治势力的态度与行为。
首先看资政院。资政院人员结构复杂，但其中坚力量也是立宪派人士。第三次国会请愿时期，请愿代表分别以顺直各省谘议局、各省人民代表孙洪伊和华侨代表汤觉顿等名义，上呈资政院三份说帖，陈请速开国会。资政院尤其是其立宪派议员对此非常重视。他们认为这是资政院应议的“根本问题”，如易宗夔所谓“根本上的问题就是速开国会，当此存亡危急之秋，惟国会可以救亡”。他们甚至一再提请议长改定议事日表，要求“即行讨论”速开国会事件。[145]10月22日、26日，资政院两次会议上全体与会议员一致通过速开国会案和请速开国会具奏稿。这期间，议员罗杰虽然提及“非国会与责任内阁对待，不足以促其负责任”[146]，但并没有对责任内阁问题多加讨论。28日，资政院正、副议长溥伦、沈家本将折稿具奏，明确提出“提前设立上下议院”的主张，关于国会与内阁的关系，则只是转述了各省人民代表孙洪伊等在请愿书中的说法：宪政必有国会与责任内阁，责任内阁是宪政的根本，国会又是根本的根本。[147]可见，与以各省谘议局议员为代表的地方立宪派相似，虽然资政院此时关注的重点也是国会而不是内阁，但国会当与内阁并行的精神是蕴含其中的。
再看御史等京官。如前所述，丙午官制改革时，京朝各官对于奕劻、袁世凯势力的责任内阁制主张是持强烈反对态度的。他们的目的，除了出于自身的权力与出路考虑之外，主要是针对奕劻、袁世凯企图专权的行为。值得注意的一点是，当时御史赵炳麟等人就提出了议院与内阁并行，用议院监督责任内阁的思想。其实，这也是赵炳麟对于内阁与国会关系问题的一贯思想。1910年9月20日，赵炳麟又奏请“确立监督机关”和“组织责任政府”。他说：“臣于光绪三十二年七八月间，曾连疏论内阁总理流弊，惟当时资政院未成立，政府无对待之机关，不能不防其专擅。今资政院既成立，国会如再酌定召集，则监督机关渐能确立，组织政府代受责备，此不可缓之事也。”[148]此疏留中。与御史赵炳麟坚持一贯的政治主张不太一样，侍读学士恽毓鼎则是因激于时事转而赞成开国会。他在日记中叙述撰写速开国会疏的情形时说：“当士民之初次陈请也（在光绪三十四年），余颇病其骤。今年觉内治之凌杂腐败，外患之迫近鸱张，实有儳焉不能终日之势，更不能待九年。闻各督抚欲联衔电请，而京朝堂上官尚无发其端者，余将以此疏为先声也。”[149]10月26日，恽毓鼎奏请速开国会，驳斥了开国会将使政府丧失主权和民气嚣张，以及所谓人民程度不足的谬论。[150]当然，恽毓鼎的奏疏并不是如他自己所谓京朝各官的“先声”。上述赵炳麟的奏疏就早一个多月，也许是因为“留中”而未为恽氏所见。比赵炳麟更早的，还有度支部主事邓孝可上都察院代奏呈稿。他认为，由于日俄协约而时局危迫，救亡之第一着手要策为改革行政机关，即设立责任内阁。“责任内阁以一大臣为总理，合各部大臣组织之。内阁制成，则合全国政事于一阁而共为谋，非散全国政事于各部而各为计。事有统属，责有攸归。近日内外臣工言内阁制者纷如，此吾国万政所自出，幸摄政王早断而行之。”同时，他又主张开国会为监督机关。“国会于协赞立法外，有上奏、建议、质问诸权。其关于行政事件，国会殆无一不可发表其意见。此国会之普通性，各国之所同也。故国会者，实监督行政者之机关。”[151]当然，京朝各官中也有反对者，御史胡思敬可为代表。10月27日，胡思敬上奏，从根本上反对立宪。他将丙午改官制以来的一切弊端归咎于立宪与新政，所谓“立宪为倒行逆施之道”。为此，他特地筹拟三策：上策为取消九年预备立宪清单，停办新政，明谕申饬不得请开国会；中策为停办新政，徇资政院之请于次年九月召集国会，两年后国会无弊再设内阁，如无补于国计民生则遣散闭会；下策为改正筹备立宪清单，缩短立宪期限约二三年，以塞资政院之口。[152]据报载，“胡侍御反对国会折，系某巨公授意。昨经代表团探悉底蕴，切求伦贝子吁请摄政王弗为所惑。贝子亦愤甚，允俟召见时尽力剖陈”[153]。显然，像胡思敬这样明目张胆地反对国会者毕竟已是少数，但其背后的政治势力仍不可小觑。
驻外使节也是一股不容忽视的力量。据报道，政务处王大臣会议讨论设立责任内阁事宜时，曾要求“某提调检查各省条奏文件，并出使英法日俄各大臣报告底稿等类，分别呈阅”[154]。可见，不仅是各省督抚，而且驻外使节的建言也是清廷高层决策的重要参照依据。
当然，最关键的还是清政府王公大臣。面对各种政治势力呼吁速设责任内阁与速开国会的请愿要求时，清政府王公大臣是如何应对的呢？
与丙午官制改革时期相比，此时清廷高层的权力结构已大不相同。由于慈禧太后去世，监国摄政王载沣无力有效地控制朝局，以至于形成所谓“政出多门”的局面。“其时亲贵尽出专政，收蓄猖狂少年，造谋生事，内外声气大通。”载洵、毓朗为一党，载涛、良弼为一党，肃亲王善耆为一党，溥伦为一党，隆裕太后为一党，载泽为一党，载沣福晋为一党，“以上七党皆专予夺之权，茸阘无耻之徒趋之若鹜，而庆邸别树一帜，又在七党之外”[155]。就其对待责任内阁与国会的态度而言，大致又可分为两派：一派为载沣派，主要人物有监国摄政王载沣与满族少壮亲贵载涛、载洵、载泽、毓朗、溥伦、廕昌；另一派为奕劻派，主要人物是庆亲王奕劻、那桐、世续、徐世昌。“那时的皇族，派别虽然不同，而对于奕劻，不能容忍其挟制揽权，意见是完全一致的。”前者有监国摄政王载沣撑腰，并控制了军事、财政与民意等要害机构，载涛为军谘处大臣，载洵为海军大臣，廕昌为陆军大臣，载泽为度支部尚书，溥伦为资政院总裁，毓朗取代世续为军机大臣，均位高权重；后者则以两朝权臣首席军机大臣庆亲王奕劻为首，并占据军机大臣四分之三的席位，基本上把持了军机处。就其权位而言，两派对比其实是难分上下的。载沣以载涛、载洵、毓朗为心腹，并依靠载泽等人，排挤奕劻党羽袁世凯；奕劻则与那桐同流合污，有“庆那公司”之名，又因袁世凯的关系，拉拢徐世昌，“三个人结为一党，和载字辈这几个人各显其能，两不相下”。[156]值得注意的一点是，原来的旧派人物王文韶、孙家鼐、鹿传霖都已去世，瞿鸿禨下野，铁良外放（江宁将军），荣庆被闲置（礼部尚书）。与那些旧派人物有所不同的是，新的两派对于责任内阁和国会问题，均少有公开的反对意见。表面上看来，双方的分歧只是在国会与内阁开设的时间缓急与次序先后方面；其实，最关键的问题还是权力，即到底由谁掌控新内阁大权，这才是双方明争暗斗的焦点。
关于新内阁控制权的争夺拟在下节讨论，这里先看两派对于内阁与国会问题的基本态度。
相对而言，载沣派更加积极与急进。载沣名义上掌握着最高决策权力，但他生性懦弱，又才具平庸，因而缺乏决断的魄力。他的态度既深受己派势力鼓动的影响，又受制于反对派势力的压力。尽管如此，他的基本态度还是积极的。由于日本吞并韩国，对中国前途影响极大，迫于民族危机的压力，必须切实振兴内政，以图挽救，载沣也曾多次特召各枢臣密议要政，其中就有“组织责任内阁”和“研究国会缩短期限问题”。[157]载洵、载涛是载沣的两位亲弟弟，也是宣统初年迅速崛起的亲贵势力的典型代表，所谓“新势力之名词，用于二邸最为恰当”。他们掌握海陆军大权，并借考察之机周游海外，具有一定的开明思想，“其所敷陈，固无不见采用者”[158]。显然，他们可以直接影响载沣。载涛曾以贝勒名义连上封奏，条陈军政大计，主张“速设责任内阁”和“缩短国会年限”，宣称：“如以臣言为是，则请迅速举行；如以臣言为非，即负欺君之罪，请立予罢斥。”折上留中，载沣传谕载涛到府邸“会商所以实行之法”。[159]载涛是竭力主张速开国会的。他在接见国会请愿代表时表示：“予因人民要求国会，尝细心考察各国国会利害，实无丝毫流弊。”[160]在枢垣王大臣等集议开设国会问题时，载涛又当众声言：“国会早开一日，则中国早治一日，士民得参政权，担任国债，上下一心，共谋进步，中国之危局可于是挽回。”[161]载洵在出洋考察海军的回国途中，就曾“电促明年即开”国会。[162]回国后受监国摄政王召见时，载洵“极力主张从速组织阁会，措词极为痛切。略谓：以吾国现情与各国比较，不但陆海军力相去霄壤，关于行政立法等事，亦纷乱异常。美国大统领于谒晤时，力言吾国危状暨各国对待吾国方针，几有不可终日之势，再迟一二年后恐吾国将无以自存。监国闻奏，唏嘘不置”[163]。毓朗也是亲贵中有开明思想者，并被时人视为军机处中“洵、涛二邸之代表”[164]。毓朗自进入军机处后，“事事均主急进，而尤以速开国会为当务之急，于召见时屡屡以缩短国会年限极力诤谏”，虽一时未蒙监国摄政王“嘉纳”，但他仍坚持不懈，每对人说：“内忧外患纷至叠来，又值库款空虚，人心涣散，若非早开国会，断难挽既倒之狂澜。吾必出死力以谏之，务求达其目的而后已，如将来终不获命，情愿退出军机，不忍敷衍。”[165]载泽本是预备立宪的积极推动者，丙午官制改革时就曾主张设立责任内阁，但未能如愿以偿。国会请愿运动兴起之初，载泽一度犹疑观望，时论以为他“虽不积极反对，然颇有不甚赞成之态度”[166]。事实上，载泽与其姻亲溥伦基本上处于同一立场，均极力赞成。“此次国会请愿，伦贝子、泽公赞助甚力。泽公每值召见，必力请缩期，以救阽危而慰民望；伦贝子亦然。”[167]在资政院讨论请速开国会奏稿时，总裁溥伦还特邀载泽到院演说财政问题。载泽“因言财政危迫种种，并种种无法，而归结于国会不可不速开”，并明确表示：“本部亦甚赞成此举，果能速开国会，则财政大纲，必有头绪。”载泽此举，既为自己表白避嫌，又“为资政院得一有力后劲”[168]。至于国会缩短的具体年限，载沣派虽然赞成速开，但并没有明确表态。载沣游移不决，溥伦只是模糊地提出至少三年。载沣召见溥伦时问道：“情势如此，期限不能不缩，然则一年可乎？对曰：不可。又曰：二年可乎？对曰：不可。大抵至少之非缩短三年，不足以餍天下之望。监国默然。”[169]载沣派在内阁与国会问题上表现出较为积极的态度，既是迫于内忧外患的压力，也有借机迎合民心以稳固政权统治的动机。
奕劻派则持消极甚至抵制的态度。奕劻曾经与袁世凯狼狈为奸，企图以设责任内阁而达到自己揽权的政治目的。他本来并不反对责任内阁制，此时之所以持消极甚至抵制的态度，其原因有三。一是这派势力实际上把持了军机处和政务处，担心新的责任内阁将取代其既有权力。毓朗、溥伦等人均明确主张“裁撤旧军机，速设责任内阁”[170]，这是奕劻派一时难以应对的困境。因为毓朗、载泽等少壮亲贵雄心勃勃，对于新的内阁总理大臣职位，奕劻未必有必胜的把握。因此，他们企图在保持军机处、政务处等旧机构的前提条件下，承认设立新的责任内阁，但此举遭到了少壮亲贵的强力挑战。当政务处王大臣会议讨论设立责任内阁时，有人提议：“责任内阁可立，政务、军机两处亦不可裁。”徐世昌表示极力赞成，毓朗则明确地反对说：“国是要题不可私断，既有责任内阁，即不能再有多数同一性质之衙门。”[171]双方针锋相对。时论以为，虽然“今军机处已不适于立宪政体之设施，上下所共知”，但责任内阁的设立仍有困难，“所虑一二把持政局者，或出其愎见以挠之，而不肯弼成新治也”。[172]此所谓“一二把持政局者”，指的就是奕劻势力。二是为了对抗以载沣为首的满族少壮派亲贵。毓朗取代世续进入军机处后，处处与奕劻作对，“每次奏对彼此意见相反之处甚多”，甚至欲干预政务处事务，使奕劻颇为恼怒。在一次政务处会议上，“首由庆邸提议，谓：东三省如此危急，有何挽救之法？朗贝勒主张速开国会，以救危局。庆邸谓：人民程度太浅，速开恐致召乱。贝勒云：国会不开，一切新政决办不下去。争论甚为激烈，幸徐军机从中调停，始不欢而罢”，奕劻愤而奏请辞职。[173]资政院总裁溥伦为国会事奔走各处游说权贵，认为“非于明年召集，必失人心”，奕劻大不以为然，与之辩驳，“声色俱厉，至于拍桌震翻茶碗”。[174]三是最重要的，因为立宪派与地方督抚请愿时，均主张国会与内阁并行，希望以国会监督责任内阁，这样，即使奕劻能控制新的责任内阁，其权力也将受到国会监督的限制。这当然是抱有揽权政治野心的奕劻所不愿意面对的前景。如前所述，在各省督抚联衔奏请内阁与国会并举时，直隶总督陈夔龙与陕西巡抚恩寿却分别单衔具奏先设内阁后开国会，这是有背景的，即奕劻等人的暗中授意。《时报》分析陈夔龙（小帅）单衔具奏的情形时认为：“京津数时之隔，国会尤为宿题，小帅何故遽促如此？且既在赞成一面，何以不愿联衔？其奏中主张至宣统五年，故论者谓其实系接到枢府某人电示，特承迎之外结欢心，阴图抵制明年之说。”[175]《申报》有更加清楚的说明：“或谓监国之意，待至明年召集，而元旦降谕。嗣经某邸电促畿辅某督，授意奏请先设立责任内阁，以梗国会之成立。监国为所动，于是故须至宣统五年始召集。意者某邸得毋希冀内阁总理大臣之职，又惧国会议员之多言，故于责任内阁姑引而近之，而于国会则推而远之，以避抨击而固柄政欤。”[176]又据《民立报》报道：“当庆邸会议国会问题时，曰：看你大家的意思。及定后提议新内阁时，提起总理大臣，庆曰：我已老了，什么新内阁？什么内阁总理大臣？我不明白如何做得。及退而语人，曰：陈夔龙、恩寿总算明白。盖因二人不主持速开国会也。”[177]奕劻真可谓老奸巨猾。
国会请愿运动甚至惊动隆裕太后，其召见摄政王询问有关情况，并指示应具体研究速开国会之得失利弊，以早做决定。她说：“伊等忠爱热忱，谅非沽名，实迫于时势为之耳。吾亦知此事关系重大，不可草率从事。惟闻廷臣中有意反对者，亦属不少。究竟有人能将国会速开之得失及利弊关系断决否？若仍似是而非，怀挟私见，须当早自定见，切勿为浮言所挠。”摄政王随即将懿旨传达至军机大臣，“并饬速电各省督抚及各部大臣，将缩短国会期限问题详细解释，统限于半月以前十日以后电奏，以便博采众论，从长计议”[178]。
可见，责任内阁与国会问题业已成为当时政治的焦点。无论赞成与否，无论目的如何，上自隆裕太后、摄政王等王公大臣，下至地方督抚与立宪派人士，各种政治势力无不注目于此。这既使此问题终于被提上清廷政治决策的议事日程，同时又给清廷决策增加了一定的难度，即必须综合考虑各种政治势力之间错综复杂的权力与利益关系。在某种意义上可以说，清廷的政治决策，正有如商业或外交上的谈判，实际上就是各种政治势力集团之间权力和利益的互相冲突与妥协的结果。
10月30日，军机大臣与政务处王大臣召开会议，公同阅看资政院请开国会原奏及陈夔龙等电奏。“彼此研究良久，大抵语多骑墙，无一决断之词。”后经军机大臣议定，“若不稍微缩短年限，难餍众望；若径予允许，又恐民气愈张。拟为调停之计，改为宣统三年设立内阁，宣统五年召集国会”，并决定来日入对开御前会议，即可请旨宣布。[179]31日，军机大臣毓朗与那桐、徐世昌到资政院演说大政方针，各议员群起质问，人多语杂，使毓朗言路阻塞，“始终未申明宪政进行之方法，及缩短国会之微意”。毓朗向奕劻报告说：“民气如此强盛，国会万不可不速开。”那桐、徐世昌随声附和。奕劻连称：“不错，不错。俟御前会议再说罢。”11月1日，政务处王大臣再次召开会议商讨国会期限事，毓朗询问宪政编查馆提调宝熙：“国会如定明年成立，所有选举法等编制问题，能否赶前筹备？”宝熙回答说：“此事曾询馆员，据云编制此项法典，决非仓猝所能蒇事，明年恐赶办不及。”某军机大臣说：“国会问题，选举法最关紧要；既赶办不及，应展期成立。”因枢府有赞成宣统五年者，各部大臣亦多主此说，于是便议决宣统五年成立国会。[180]
其实，先设内阁后开国会，以及宣统五年召集国会的主张，主要是奕劻派企图通过控制新内阁而操纵朝政的如意算盘。这与立宪派和地方督抚请愿内阁与国会并举，次年即宣统三年（1911）召集国会的主张，是有一定差距的。对此何去何从，载沣虽颇感为难，但还是选择了前者。据《民立报》报道：“近日请速开国会之声浪如潮涌、如雷震，凡诸反对亦阳表同情，只暗中阻挠，如鼠居穴，进寸一惊，立即退尺。故连日政府秘密聚议，凡中立与反对者，悉曰从众。中有一二亲贵真表同情，则主立允民请，准于来年九月召集；而一班圆滑者，则曰办不及，酌定为宣统五年召集。监国本主急进一派，而老成人均云，来年召集，恐办不及，因此颇觉为难，亦无主意云。”[181]11月3日，载沣召见军机大臣、会议政务处王大臣等开御前会议，毓朗与载泽的发言表达了载沣的心声。毓朗说：“时事危迫，国会诚不可不速开，然不明定国是，则政府与国民遇事争执，必不免纷扰。故必先设新内阁，及确定海陆军进行政策，再开国会，庶君权不至为民权所抑。”载泽进而说：“现在国税地方税未分，遽开国会，恐人民争执。且朝廷注重国防，人民注重实业，目下采访舆论，已多主张裁减海陆军费，甚有主张停办海军者。故必先立新内阁，明定国是，然后再开国会，方免一切纷扰。为今之计，应明定宣统五年召集国会，既不阻绝人民之请愿，而乘此二年工夫，可以确定各项要政办法，并须立降明谕，成立新内阁。”载沣深以为然，于是议决国会定限缩短三年，并于次年宣布设立责任内阁。[182]
11月4日，清廷颁布上谕称，“著缩改于宣统五年，实行开设议院。先将官制厘订，提前颁布试办，预即组织内阁”，并特别说明：“此次缩定期限，系采取各督抚等奏章，又由王大臣等悉心谋议，请旨定夺，洵属斟酌妥协，折衷至当。缓之固无可缓，急亦无可再急，应即作为确定年限。一经宣布，万不能再议更张。”[183]该上谕虽然提到各省督抚、资政院、各省谘议局及各省人民代表不断陈请，以及内阁与会议政务处王大臣的多次讨论，似乎照顾了多方面的意见——这些当然都是清廷决策的重要依据，但是，其最关键的因素不容忽视，那就是对把持军机处的奕劻派势力的妥协。如时论所谓，“不过俯如直督等所请耶”。[184]直督陈夔龙等所请，正是秉承奕劻等人的旨意。正如国会请愿代表通告书所揭露：“夫我皇上冲龄践祚，监国摄政王负斧扆而朝，内处深宫，日月固有遗照之明。今兹主谋，度必有一二昏耄老臣势居要津，阳为老成持重之言，而阴以遂其敷衍苟且窃踞朝柄之私心。而新进得幸之臣，又甚虑国会一开，人才勃兴，或至摇撼其禄位。坐是遏仰[抑]挠阻，力主五年之说，相与扬波而助焰。是举各督抚与人民之所要求明年速开者，率皆一不审谛，徒取决于少数之廷臣。而廷臣仰承风旨唯诺者十九，草具说帖，不敢有异论，相率画诺，遂为定议。”[185]又据《时报》披露，载沣在当日召见全体政务大臣做最后决策时，“其实大局早已定妥”，“即初三日之谕旨，亦是前此数日徐相在那相宅与那相共同商议，令军机章京、政治官报局总理华世奎执笔拟定而后成稿者”。[186]可见，载沣所做的其实只不过是借宣统皇帝的名义宣布其具体内容而已。
上谕颁布后，京城内外各店铺民户顿时张灯结彩，龙旗飘扬，商学各界组织提灯会，唱《立宪歌》，《北京日报》等报馆甚至刷印红报以示庆贺，场面颇为热闹。但是，据悉这些举动皆警厅与学部、民政部等官场授意而为。[187]同时，也有江苏谘议局、江苏教育总会等少数团体致电资政院，对于“国会请愿有效”表示感谢“天恩高厚”的情形。[188]“然究以期限太缓，主张继续要求者，实居多数。”[189]当然，透过这个表面上热闹喧哗的场面，各界人士的真实反应更值得深入探究。
首先看一般舆论。《申报》认为，国会期限仅缩短三年，“虽未能满足一般渴望国会者之希望，然更先朝之成规，顺薄海之舆情，不可谓非朝廷同民好恶之举也”。相对于前两次请愿而言，“亦可视为慰情胜无者矣”。内阁与国会本应同时组织，不应有先后之分，但谕旨规定宣统五年开设国会，因形势所迫，必须先期组织内阁，“今欲求中央各部、外省各督抚之施行政事有统一之趋向，以期治理之日有起色，非即组织内阁不为功”[190]。《时报》则颇不以为然，认为国会期限缩短三年，“在表面观之，似亦慰情胜无；而自里面观之，实与现今时局无丝毫之裨”[191]，甚至认为：“即使明年开国会，尚不敢必其果足以救亡，况犹靳至五年乎？”《时报》进而直斥国会不与内阁并立之弊，有云：“所谓责任内阁者，此责任二字，非对君主而言，对乎议会而言也。……有议会，始有所谓责任内阁；无议会，则所谓内阁者，与今之军机处无异，不过变军机之名称为内阁之名称而已，无所谓责任也。”“无国会之内阁，则专权必至于跋扈，植党必至于营私。然则国会未立，先设内阁，其不利于君主、不利于人民可知矣。”[192]
当然，最受挫折的是积极请愿的地方督抚与立宪派人士。地方督抚参与国会请愿运动，给清廷以极大的压力，尤其是把持军机处的奕劻派势力，更是面临强劲的挑战。因此，清廷在宣布缩改国会期限时特意对地方督抚严词苛责，有谓：“各省督抚，领治疆圻，责任尤重。凡地方应行筹备各事宜，更当淬厉精神，督饬所属，妥速筹办，勿再有名无实，空言搪塞。必使一事有一事之成绩，一时有一时之进步，无论如何为难，总当力副委任。如或因循误事，粉饰邀功，定即严惩，不少宽假。”[193]11月12日，清廷再次严谕：“该督抚等受恩深重，务当殚竭血诚，勉为其难，毋负委任。倘或乞请于前，而敷衍塞责于后，以致名不副实，贻误事机，定惟该督抚等是问。”[194]这些均出自煌煌上谕，但其背后的力量则是军机大臣。据《申报》披露：“自各督抚联衔陈请速开国会后，政府不得已遂改为宣统五年召集议院，旋经谕旨颁布。数日后，某大军机向监国进言谓：现在国家财力如此艰难，各项实业均未举办，虽国会早开，未必遂收国富兵强之效，且筹备事项中在在均须款项，目下财力毫无把握，各督抚未必不深知之，其所以电请速开国会者，无非希图见好国民，于现在及将来若何，并未深虑云云。故又有十一日将来或有贻误即惟该督抚是问之谕。刻闻某大军机又进言：所有联衔之各督抚，于宣统五年召集议院之前，除病故出缺外，无论如何，一律不准开缺，并不与以更动，务期始终经一人之手，以免将来借口推诿。”[195]显然，这都是有意与督抚为难。此举对于督抚的联合行动确实起了一定的打击与分化作用，但同时又引起了一些督抚的进一步反弹。江苏巡抚程德全接奉谕旨后，即致电云贵总督李经羲，拟“再行联奏”。李经羲通电各处商议，“鲜有应者”，只好复电程德全“各抒所见为宜”。于是，程、李均单衔奏争，“务在坚持到底”。[196]地方督抚虽然主张内阁与国会并举，但因国会期限已定，无法更改，便力争催设责任内阁。浙江巡抚增韫电奏称：“惟通盘筹划，莫如速设内阁，特简总理，以为统一之机关。”程德全也说：“应请即速钦派总理，预设内阁……盖内阁一日不设，则政治统一机关一日不备。”[197]程德全致电锡良等督抚时甚至认为，“弟意仍以赓续催设内阁为上策”，“今日除催设内阁之外，竟无第二语可说”。[198]湖广总督瑞澂电奏：军机处与责任内阁难以强同，应“即饬组织内阁，使政府担负完全责任”。[199]东三省总督锡良电奏“提前赶办宪政，请速设责任内阁”，略谓“世变日急，举朝臣工几无一负责任者，国事何堪设想？救今之急，非从速设立责任内阁不可”，并列举设立责任内阁之利有四：“（一）权臣不敢弄柄；（二）贪吏不敢卖缺；（三）同列不致争权；（四）办事不致掣肘。”[200]显然，地方督抚仍然希望用责任内阁制对付载沣派少壮亲贵的中央集权与奕劻派势力把持军机处以揽权的专制行为。
至于立宪派人士，其反应更加强烈。资政院会议上，多数议员仍以激烈言辞演说，主张即开国会，并拟上书政务处，请求协助。国会请愿代表孙洪伊等致电各省谘议局及各团体称：“国会仅缩短三年，人心失望。”[201]清廷在颁布缩改国会期限的同时，还谕令民政部与各省督抚晓谕请愿代表“即日散归，各安职业，静候朝廷详定一切，次第施行”[202]。军机处也通电各省督抚称：“国会年限已奉明谕颁布，庙谟已定，无论如何不能再行缩短。应即详查所属，不得再有结社立会与谕旨违背之事。如有等情，应即立时解散，勿得怠玩。”[203]想再缩短国会期限，已经不太可能。奉天、直隶等省人民迅即掀起第四次国会请愿风潮，但同样没有结果，便是明证。于是，以各省谘议局议员为代表的地方立宪派开始变更组织，改变宗旨。他们以同志会的名义发布通告书，宣布四条政纲：督促政府速立新内阁，要求参与宪法，请释党禁，灌输国民宪政之知识。其中第一条即针对军机处而言，有谓：“军机总揽政权，不负责任，国家前途，何等危险。今虽奉上谕即设新内阁，并未明定期限，不有督促，恐仍事敷衍。苟延岁月，或竟至宣统五年成立，则中间距离三年。试问：就现在之军机制度，能当此国家危局乎？……拟由各省同志会要求督抚代奏，请明发上谕，于年内成立内阁；或径电军机，请其速改，是亦一法。”[204]此举正与资政院弹劾军机大臣不负责任并请设责任内阁的活动相呼应。11月22日，因资政院核议的云南盐斤加价案和广西巡警学堂限制外籍学生案奉旨交督办盐政处和民政部查核具奏，议长宣读谕旨后，全院大哗。议员易宗夔首先发言，表示“对于现在政府甚有不满意的地方”。他认为，由军机大臣拟旨并副署的两道谕旨，把作为立法机关的资政院议决的案子交给行政衙门去查核，是把资政院当作了行政衙门的下级机关，“军机大臣是侵资政院的权，违资政院的法”，因而倡议按院章弹劾军机大臣。随后，陶镕、陶峻、罗杰、王佐良、易宗夔、牟琳等十余名议员相继发言，纷纷谴责军机大臣不负责任，要求具奏弹劾。其中还有议员提议速设责任内阁，如郑际平说：“一面弹劾军机大臣，一面请皇上从速组织责任内阁，因为军机大臣不肯负责任，所以不得不亟须有一负责任之内阁。”籍忠寅进而认为：“这回上奏次序第一是，军机大臣既不能尽责任，就请皇上赶紧设立责任内阁，务要在会期之中成立才好，可以就十天二十天的工夫，把这个责任内阁即行成立。”也有议员如李榘提议：“现在宜先表决弹劾军机大臣，至责任内阁一层暂可不问。”结果议长提议表决，到会议员134人中有112人赞成，以绝对多数通过了具奏弹劾军机大臣案。[205]12月16日，资政院议长溥伦、副议长沈家本具奏，参劾军机大臣“不负责任”“不知行政”，“受禄则惟恐其或后，受责则惟恐其独先”，“徒有参谋国务之名，毫无辅弼行政之实”，并恳请“迅即组织内阁”。[206]当天，军机大臣全体奏请辞职。19日，清廷连颁两道朱谕，一面慰留军机大臣，称“该大臣等尽心辅弼，朝廷自能洞鉴，既属受恩深重，不用渎请，所请开去军机大臣之处，著不准行”；一面申斥资政院：“朕维设官制禄及黜陟百司之权，为朝廷大权，载在先朝《钦定宪法大纲》，是军机大臣负责任与不负责任，暨设立责任内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预，所请著毋庸议。”[207]20日，资政院召开会议，议员群情激愤，提出解散资政院，甚至指责清廷“假立宪”，纷纷要求再次弹劾军机大臣不负责任，结果以多数赞成通过再行具奏请明定军机大臣责任案。[208]22日，资政院召开会议讨论奏稿内容，议员籍忠寅、方还等人提出修正案，认为：“还要请赶紧组织内阁，不是只叫军机大臣负责任就完了。”[209]这样，便把具奏的重心引到设立责任内阁上了。正如议员江辛所说：“我们的目的是要赶紧组织责任内阁，我们的手段是要弹劾军机大臣。如果责任内阁成立，军机处就取消了。本员以为，弹劾军机大臣还可以放宽一步，而奏请从速组织责任内阁是最要注意的。”[210]25日，资政院以多数赞成通过了请速设责任内阁奏稿。不料，此折未及上奏，清廷即于26日突降谕旨，饬宪政编查馆赶紧编订内阁官制具奏。这使资政院总裁溥伦颇感为难。他认为：“既然有这个上谕，就与这个奏折内所说的不符。”溥伦只好把奏折交与会议讨论是否取消。有人反对，如籍忠寅说：“有这个上谕，我们所说要责任内阁的话，是已经取消了；至于弹劾军机，却并没有取消。”因此，他建议“这个奏稿稍加修改就可以上奏”，对军机大臣“还是要弹劾他不负责任”。同时，有更多的人则表示赞成，如方还所谓：“这个折子可以不必上了，本院的目的在责任内阁，现在朝廷已经允许责任内阁，这个折子再上去，于事实上就有些不合了。”经过反复辩论，结果以多数赞成通过取消奏稿。[211]此后，虽然资政院因激于议员之义愤而再上弹劾军机折，但丝毫没有动摇军机大臣之地位。如时论所谓：“弹劾军机，军机无恙也。其不负责任也如故，其不能辅弼也如故。”尽管资政院议案如此无效，却深刻地揭露了军机大臣不负责任的现象，而使国人期盼着“新内阁自宜速立”[212]。
与地方督抚和立宪派的态度基本相似，其他政治势力也是在速开国会无望的情况下，多注目于责任内阁。京朝官员如邮传部候补参议龙建章上奏皇帝万言书，历数“军机大臣不负责任之过”，认为“欧美责任内阁之政体，实为治平之首基，组织不可稍缓”。[213]京城御史团会聚松筠庵，特开会议“将联名奏请速设责任内阁”[214]。驻美公使张荫棠也“奏请速设新内阁，颁布法制，历陈各国立宪之利害”[215]。人们千呼万唤，责任内阁终于呼之欲出。
尽管清政府内部载沣派与奕劻派对于开国会的态度有从速从缓之别，但他们在速设责任内阁方面则并无异议。“速设”已成为各种政治势力的共识。至于到底何时设立，当然只能取决于清廷的决策。清廷在颁布缩改国会期限谕旨时，只是模糊地宣称“预即组织内阁”，并没有确定具体年限。因为国会期限被缩短三年，原定九年预备立宪的计划必须改变。12月6日，清廷颁布修改筹备立宪清单的上谕：“现在开设议院既已提前，所有筹备清单各项事宜，自应将原定年限分别缩短，切实进行。著宪政编查馆妥速修正，奏明请旨办理。”[216]与此同时，清廷正特饬宪政编查馆加紧厘定新内阁官制。“组织新内阁一事，监国近日催督甚力，其故因见在廷诸公均不肯担负责任，故特饬枢臣片催宪政馆会同政务处速将官制订定，以便先将军机处裁撤，改设责任内阁。闻宪政馆日来已将新内阁制通则二十余条，议决十五六矣。”[217]12月25日，清廷再次谕令宪政编查馆迅速拟订修正筹备清单，“并将内阁官制一并详慎纂拟具奏”。[218]1911年1月17日，宪政编查馆上奏《修正逐年筹备事宜清单》，明确规定：宣统二年（1910）厘定内阁官制；宣统三年（1911）颁布内阁官制，设立内阁。[219]这样，设立责任内阁便被明确地提到清廷预备立宪的日程上来。