光绪末年宣统初年，从丁未政潮到袁世凯开缺前后，各派势力政争不已，政局波谲云诡，政潮迭起。这是以往学界关注较多的历史现象。但这一时期的责任内阁制问题及其与各种派系政争的关系，却是以往学界关注不够而有所忽视的领域。下面拟对此略做史实钩沉，以揭示丙午官制改革后阁制问题余波未已的历史面相，由此可见历史看似断裂之处却仍有某种连续性因子存在的驳杂现象。
1906年11月6日，清廷在宣布中央官制改革方案的同时，还对军机处成员做了重大调整：铁良、荣庆、鹿传霖、徐世昌开去军机大臣，专管部务；庆亲王奕劻、瞿鸿禨仍为军机大臣，世续补授军机大臣，林绍年在军机大臣上学习行走。[84]这种人事变动是改革派与反对派双方权力斗争与妥协的结果。官制改革中，由于瞿鸿禨的暗中运动，袁世凯企图借责任内阁制而揽权的幻想破灭，对他无疑是一大打击。但是，军机大臣人员的调整，又使反对派力量遭受一定的损失，这在某种程度上可以说是对袁派势力的补偿。原有军机大臣6人，袁派仅有庆亲王奕劻、徐世昌2人，反对派则有铁良、荣庆、鹿传霖、瞿鸿禨4人。通过这次人员调整，反对派主将铁良、荣庆及守旧人士鹿传霖与袁世凯亲信徐世昌同出军机处，而新进军机处的世续亲近奕劻，林绍年为瞿鸿禨所援引，其结果使双方至少在人数上达到2∶2的对等平衡。当然，双方的实际权力则又另当别论，这与清廷最高决策者慈禧太后的好恶密切相关。
慈禧太后惯用的统治术，即凌驾于各派政治势力之上，操纵其间，利用各方矛盾冲突，寻求制衡，以保持自己的权势，并维持政局的稳定。本来，袁世凯以直隶总督兼北洋大臣的资格进京参与官制改革，就是慈禧太后的特殊恩宠。但是，在官制改革过程中，袁氏竟然有点忘乎所以，表现过分张扬，使清廷颇生疑心和不满。据说，“七月中有日，卧雪（袁世凯——引者注）召见时，慈圣云：‘近来，参汝等之折有如许之多，皆未发出。’照例应碰头，而卧雪以为系改官制之参折，即对称：‘此等闲话，皆不可听。’（粗率逼真）慈圣色为之变。后来领袖（奕劻——引者注）进去，慈谕：‘某臣如此，将何为？’适其时卧雪欲督办东三省、豫、东、直等省训练事，慈更生疑，渐用防范之策”[85]。其“防范之策”，就是利用瞿鸿禨等反对派力量，制衡袁世凯势力。结果，由于慈禧太后的示意，通过瞿鸿禨等人的运动，清廷不仅粉碎了袁世凯的责任内阁制迷梦，而且随后还开去其参预政务、会办练兵事务、办理京旗练兵、督办电政、督办山海关内外铁路、督办津镇铁路、督办京汉铁路、会议商约等各项兼差，并将北洋六镇中的第一、第三、第五、第六镇划归新设立的陆军部统辖，只留第二、第四镇由袁世凯“调遣训练”。此举使袁世凯“面子大不好看，心境甚为恶劣”[86]。更有甚者，瞿鸿禨“恃慈眷优隆，复拟将首辅庆邸一并排去”[87]。正是在慈禧太后的支持下，瞿鸿禨援引两广总督新任邮传部尚书岑春煊为奥援，进一步打击奕劻、袁世凯势力。瞿鸿禨电召岑春煊进京，“盖欲于此时内外夹击，将庆推倒，以岑代袁，己亦可代庆矣”[88]。岑春煊抵京后，连连被慈禧太后和光绪皇帝召见，多次面奏，极力攻击奕劻、袁世凯，认为“近年亲贵弄权，贿赂公行，以致中外效尤，纪纲扫地，皆由庆亲王奕劻贪庸误国，引用非人。若不力图刷新政治，重整纪纲，臣恐人心离散之日，强欲勉强维持，亦将挽回无术矣”，并表示自己“不胜犬马恋主之情，意欲留在都中为皇太后、皇上作一看家恶犬”。[89]不料，奕劻、袁世凯势力先反戈一击，他们暗中以重金贿买翰林院侍读学士恽毓鼎，指示其具折参劾瞿鸿禨“暗通报馆，授意言官，阴结外援，分布党羽”[90]。结果瞿被开缺回籍，岑也被迫退隐沪上。此即所谓“丁未政潮”。
丁未政潮后，奕劻、袁世凯势力再度膨胀，这是垂暮之年的慈禧太后不得不深以为患的。为了寻求新的权力平衡，慈禧太后采取了一系列应对措施。一方面，用载沣对付奕劻。就在瞿鸿禨被开缺回籍后两天，清廷谕令调醇亲王载沣入军机处，为在军机大臣上学习行走，其目的显然是“希望分奕劻的权”，然而“载沣谨小慎微，尚有父风，而才具平庸，尤乏手腕，岂是奕劻的对手，徒成其为‘伴食中书’而已”。[91]对付奕劻，这种措施虽然并非有效，但无论如何，这已预示着日后载沣的发迹。另一方面，用张之洞牵制袁世凯。调袁世凯入军机处为军机大臣兼外务部尚书，去掉其直隶总督兼北洋大臣之职，实为明升暗降之法；同时又调张之洞入军机处，显然是希图对袁加以牵制。要想制约袁世凯势力的膨胀，资望远在袁氏之上的张之洞自然是较为合适的人选。当时，慈禧太后“时有‘还是张某老成之见’之褒”[92]，可见张氏在其心目中的分量。当然，这些只不过是慈禧太后试图控制朝政的如意算盘而已。
袁世凯是颇有政治野心的人。他早有进京入枢府之意，但因瞿鸿禨等人的阻碍，一时未能如愿，只好等待时机。“项城之入内，上年七月即蓄此心。后经慈圣嫌其露跋扈痕迹，善化（瞿鸿禨）趁此施削压手段，项城抑郁半载，竭意恭维乔梓（奕劻、载振父子），至善化将斥之先，泗州（杨士琦）力劝其速进，雪公（袁世凯）以时非其时。”[93]当他扳倒瞿鸿禨之后，进京入枢的时机到来，便再次提出责任内阁制主张。1907年7月15日，军机大臣面奉谕旨，随后密电袁世凯“将所有应议要政，暨海军并东三省各项事宜，务秉忠直，妥为筹议，勿得稍存意见，规避迟疑，以副朝廷依畀之意”[94]。25日，袁世凯便奏请“赶紧认真预备立宪”。他认为：“东西立宪各国，皆用责任内阁之义，使其君主超然为不可侵犯之神圣，故万年共戴一尊，盖立宪国之宪法，恒使国务大臣代任君主之责。”如果进行官制改革而不采用内阁制度，那么便是“舍其本而末是图，主脑既差，精神胥失”。而立宪的关键就是“改设新内阁而采用合议制”。[95]袁世凯再次提出责任内阁制主张，仍是玩的老花样。据张之洞在京的坐探委员齐耀珊报告：“组织内阁，仍持去年（丙午）旧议，以各部长官为内阁政务大臣；另设总理大臣一人，以资表率，闻确有密折保承泽（奕劻）未发；副大臣一人，以宏辅弼，闻系自为设，痛陈必无流弊。”[96]又据当时《汉口中西报》摘引《字林西报》的消息：“袁督将内用为内阁副总理，庆邸为总理，闻不日将组织完备。”[97]显然，袁世凯虽然在丙午官制改革时受挫，但并未改变初衷。其实，他的责任内阁制设想只不过是个公开的秘密，世人皆知仍然是以奕劻为总理大臣，他自己为副总理大臣，以借此控制朝政大权。
御史赵炳麟公然上疏抗议。他主张设立责任内阁必先明定内阁责任与权限，并预先设立监督机关以预防内阁专权流弊。具体办法五条，概而言之可分为两方面。一方面，政权与军权分立，并明定内阁大臣任期。内阁总理、副理大臣只据行政权以辅弼皇上，而不得掌控海陆军权，其任期以三年为一任，良者再任，不得连三任，以防止其权重而专横。另一方面，设立监督机关。在议院未开之前，预先设立资政院、审计院及行政裁判院，并整顿都察院，以为行政监督机关。他认为：“明定责任之制度，确立监督之机关，如组织内阁，似皆不可偏废，方能维持秩序而无患气之乘。倘各种监督机关全不预先设立，骤建此无限制之政府，臣恐大权久假不归，君上将拥虚位，议院无期成立，下民莫可谁何，颠覆之忧，将在眉睫。此固非朝廷之福，又岂政府诸大臣之福哉？是故非先设各种监督机关，责任制度断不完全，甚非所以预备立宪之义。”[98]清廷将袁、赵两折交会议政务处议奏。会议政务处王大臣充分肯定了赵炳麟的意见，认为其所陈五条“有应切实推行者，有当次第筹划者”，“所陈各节系为维持宪法，期无流弊，颇多见到之言”。至于袁世凯所奏“早建政府”即设立责任内阁的主张，会议政务处的覆奏则语意含混，既重申丙午官制改革时“未敢遽议更张”，又说：“今奉旨将会议政务处改归内阁，凡军机大臣、各部大臣皆入阁会议，公同处决，出则为各部行政长官，入则为内阁政务大臣，衡之各国中央合议之制，已有初基，与原奏所谓合军机政务处为一之办法，亦适相符合。”[99]其实其主张仍是维持原状，而并不赞成更改。于是，袁世凯的责任内阁制主张又被搁置起来。
袁世凯虽然如愿进京入枢，但实际上仕途并不怎么得意。他不仅在责任内阁制主张方面再度受挫，而且在实际权势方面也受到各种牵制与压抑。诚如论者所言，张之洞进京入枢确实是慈禧太后搞权力平衡的结果。就在瞿鸿禨被开缺之后不几天，张之洞受命以湖广总督协办大学士，从此迈出了由地方督抚进入中央权力核心的第一步。据其在京师的坐探委员陈树屏通报说：“都中传论宪台指日入阁，即晋枢府，缘定兴（鹿传霖）自陈不谙新政，岑（春煊）、袁（世凯）锐意维新，上未深信。”[100]显然，慈禧太后又在开始寻求新的权力平衡。当时，京中诸大老鹿传霖、肃亲王善耆和铁良等人，也希望张之洞早日到京，以对付袁世凯势力，维持大局。善耆说：“此次相召，首在筹议革命党事件，次则满汉畛域，次则立宪。如内阁是题中命脉，立储为关系重大题目，项、振（载振）虽似有密议，断不敢孟浪倡议。……总之，中堂早来一日，则大局早定一日，某某秘计亦可暗中隐销无数；若再观望徘徊，坐失事机，不惟大损向日威望，亦殊负此次两圣特召入都之至意。”铁良说：“中堂若早来，则某某秘计早已瓦解；迟迟其行，始有今日。……良以为中堂不可因袁入，遽怀观望；当立即启节，以慰天下之望，以报两圣之知。总之，愈速愈佳，怠迟则某某布置亦有端倪，对待又当煞费苦心。”[101]众望难违，张之洞迅速启程进京，并开始与袁世凯斗法的历程。
就在张之洞进京的同时，他的亲信梁鼎芬上奏一疏一片参劾奕劻与袁世凯。在疏中，梁鼎芬认为预备立宪当“以奕劻有极优养廉为第一要义”，他建议清廷“每月加奕劻养廉银三万两，由度支部发给”，对素著贪名的奕劻极尽讽刺之能事。在片中，梁鼎芬认为袁世凯不学无术，专靠钻营取巧起家，尤其在勾结奕劻后，植党营私，肆意揽权，“袁世凯之权力，遂为我朝二百余年满汉疆臣所未有”，他把袁世凯比作历史上著名的反臣如汉之曹操、晋之刘裕，认为“如此之人，乃令狼抗朝列，虎步京师，臣实忧之”，对于参劾袁世凯，他表示愿以官职与性命作为担保，显示了坚定的决心。[102]对于梁鼎芬此举，当时的媒体大加披露，如北京的《正宗爱国报》转载上海《神州日报》的消息说：“日前鄂省梁臬司给政府来一封奏，说庆亲王合袁大军机狼狈为奸，毫无廉耻，东西各国无以亲王为总理大臣之例，袁军机掌握兵权不宜入内阁。”[103]应该说梁氏此举已在某种程度上达到了打击奕、袁势力的目的。
张之洞进京之后第一次被慈禧太后召见，在奏对中便提出“速行立宪”的主张，认为：“立宪实行，愈速愈妙；预备两字，实在误国。”[104]他的“速行立宪”主张的具体内容，主要就是开议院，尤其是开设“民选议院”或“下议院”。开议院、设内阁、颁宪法是宪政的题中应有之义，至于这三者之间的先后次序问题，当时各种政治势力之间歧见互出。张之洞主张先开议院，后立宪法，并认为内阁的设立必须有国会为之监督。他说：“宜先开国会，后布宪法；若先立内阁，以一人为总理大臣，而无国会为之监督，则是变君主专制之政体为内阁专制之政体，其弊更大。”[105]显然，张之洞主张先开议院，有针对他的政敌袁世凯的责任内阁主张的意图。张之洞主张内阁总理大臣“必合内外官用廷推之法”产生[106]，责任内阁必须有国会的监督，否则，“则是变君主专制之政体为内阁专制之政体”。可见，他积极主张开议院显然是要与袁世凯做一番较量。
张之洞进京之后主张从速立宪，希望进行一场以开议院为先导的宪政改革，是与当时方兴未艾的以国会运动为中心的立宪潮流相一致的。当时，立宪派已经开始关注国会问题。张之洞与立宪派的宪政主张有不少相似之处。他们均主张先设民选议院，再立责任内阁，以民选议院监督责任内阁。例如，宪政讲习会代表熊范舆等在请愿书中说：“政府之责任，必与民选议院相待而生，民选议院一日不立，则责任政府一日不成。”[107]因此，当立宪派发动全国性的国会请愿运动时，张之洞“倡议开国会顺舆情”[108]。1908年8月27日，清廷颁布《钦定宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》和《九年筹备立宪清单》，规定九年后即光绪四十二年（1916）正式实行立宪：颁布宪法，并开设议院。虽然提到内外官制改革，但清廷并没有明确提出责任内阁问题。第二天，各军机王大臣在朗润园召开例会，又讨论了组织新内阁问题。袁世凯说明各先进国内阁的性质有政党内阁、半党内阁和官僚内阁，认为：“吾国人民政治思想之发达实不亚欧美，将来参与政治之能力日益发展，必有政党内阁出现，可无疑议。此时宪政草创，吾辈不可不先具一内阁雏形，为日后组织张本。余意适于现行制度，莫若官僚内阁为宜。”奕劻表示赞同，他说：“内忧外祸，岌岌堪虞，此时距召集议会之期虽有数年，但吾等身受国恩，即无议院监察于旁，亦不可不共负责任，济此时艰。余意不如趁此时机，暂将各部尚书摆入会议之列，以为组织新内阁张本。”[109]袁世凯、奕劻并不死心，但结果还是没有下文，袁世凯的责任内阁制设想终于又是不了了之。
需要说明的一点是，在此前后，清朝官僚阶层内部还有一些关于设立责任内阁的呼声，但同样没有结果。1907年9月18日，署黑龙江巡抚程德全奏陈预备立宪办法时，便声称“政府必负责任以合立宪制度”，主张参照丙午官制改革成案，“速将新内阁组织成立”。[110]8月25日，两江总督端方代奏候补内阁中书徐敬熙所呈整饬行政立法司法机关折，明确主张“宜改军机处、政务处为内阁，以谋政令之统一，明责任之专归”[111]。11月10日，署理广西提学使李翰芬也主张速立内阁，认为“宜设内阁总理大臣主持行政”[112]。1909年6月24日，考察宪政大臣李家驹奏陈考察日本官制情形时，请求速行厘定内外官制，又提出了实行责任内阁制的主张。[113]这些建议并没有引起清廷足够的注意。
光宣之际，光绪皇帝与慈禧太后相继去世，清末政局因此大变。宣统皇帝继位，其父载沣便以监国摄政王的身份总揽朝纲。载沣摄政伊始，即大力加强中央集权，排除异己，任用亲贵，集权于皇族。载沣自代宣统皇帝为全国海陆军大元帅，任其胞弟载洵为海军大臣，载涛为军谘府大臣，紧紧抓住军权；同时调整各部院大臣，多以皇族亲贵充任。这便形成一个以载沣为首的皇族亲贵集团。
当其时，权倾朝野的袁世凯是载沣最主要的政敌。虽然在慈禧太后去世前袁世凯已被解除直隶总督与北洋大臣的军政大权，而仅任军机大臣兼外务部尚书之职，但他在北洋军中遍布党羽，“近畿陆军将领以及几省的督抚，都是袁所提拔，或与袁有秘密勾结”。他们“只知有宫保，而不知有朝廷”。首席军机大臣奕劻也是“叫袁拿金钱喂饱了的人，完全听袁支配”[114]。因此，“实际上当时的军政大权已操诸袁世凯之手”。这是载沣集团最大的难题。载沣开始打算杀掉袁世凯，但由于他生性懦弱无能，犹豫不决，便商之于朝廷大臣，而遭到奕劻、那桐、张之洞等人的反对，最后只是以“足疾”令袁世凯“回籍养疴”，解除其一切职务。袁世凯虽然被轻易地驱逐出朝，但有袁“后台老板”之称的庆亲王奕劻却并不容易被扳倒，致使袁世凯能够于“辞去军机大臣，而返回河南之后，仍在暗中操纵一切”。这实际上无异于“纵虎归山，养痈成患”[115]，以至于袁世凯日后能够乘机而轻易地东山再起。