1906年9月1日，清廷发布预备立宪上谕，宣称从改革官制入手。次日，清廷便正式宣布进行官制改革，派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯为编纂大臣，命端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员进京随同参议，并派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨为总司核定大臣。[2]6日，清廷设编制馆于恭王府之朗润园，以孙宝琦、杨士琦为提调，金邦平、张一麐、曹汝霖、汪荣宝为起草课委员，陆宗舆、邓邦述、熙彦为评议课委员，吴廷燮、郭曾炘、黄瑞祖为考定课委员，周树模、钱能训为审定课委员，另有中央各部、处和上述指定总督所派属员参议。[3]官制改革名义上是由奕劻、载泽等人负责，但其具体办事机构官制编制馆实际上是由袁世凯所控制，馆中办事人员多为袁氏亲信。因此，袁世凯可以通过该馆提出自己的官制改革方案，其中最为引人注目之处，就是责任内阁制。
早在出洋考察政治的五大臣回国之初，国内关于立宪的舆论即迅速高涨。著名立宪派首领张謇曾致书袁世凯，“以大久保相期，而自居小室信夫”，袁世凯颇为得意。当端方亲到天津北洋大臣公署，与其商议宪政改革问题时，袁世凯提出了“先组责任内阁，俟政权统归内阁，再酌量开国会”的主张，并指示幕僚张一麐、金邦平起草疏稿，由端方回京上奏。[4]端方等人在奏请清廷实行预备立宪的奏折中，正式提出了责任内阁制。他们认为，实行君主立宪政体，便可以在宪法中明确规定君主不负责任，而由大臣代负其责，以保证君位常安而不危、神圣不可侵犯，此即责任内阁制的神奇功效。“君主立宪国之政府，必有责任内阁之设。所谓责任内阁者，乃于内阁中设总理大臣一人及国务大臣数人，国务大臣以各部之行政长官充之，是之谓阁臣，凡此阁臣，皆代君主而对于人民负其责任者也。使其行政而善乎，则阁臣之位得安；使其行政而不善，为人民所怨，则是阁臣之责任，而非君主之责任，其怨毒之极，亦不过变易阁臣而已，无丝毫之责任可以及于君主之身。故君主不仅常安而不危，且神圣不可侵犯之权亦载入于宪法之中。此无他，既无责任，则自不至有侵犯，此二者相因而并至者也。此所谓立宪则君主安者是也。”[5]随后，端方与戴鸿慈又提出了一个全国官制改革的方案，其中关于中央官制改革的部分便以责任内阁制为中心，极力主张仿行责任内阁制。他们认为：“责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。……所以必以阁臣负其责者，一则使之忠于职任，无敢诿卸以误国，一则虽有缺失，有阁臣任之，则天下不敢致怨于君主，所谓神圣不敢干犯者此也。”就此而言，中国旧有的军机处和内阁都无法与责任内阁相比。改革之初，可以保留原来内阁的形式，以军机处归并其中，设总理大臣一人兼充大学士，为首长，设左右副大臣各一人兼充协办大学士，为辅佐，而以各部尚书皆列于阁臣。“此三大臣者，常与各部尚书入阁会议，以图政事之统一，会议既决，奏请圣裁。及其施行，仍由总理大臣、左右大臣及该部尚书副署，使职权既专而无所掣肘，责任复重而无所诿卸，如此则行政之大本立矣。”[6]官制编制馆设立之后，即开始起草中央官制改革草案，“大抵依据端制军等原奏，斟酌而成”。具体办法是：以内阁为首，设总理大臣一人，左右副大臣两人，各部尚书均为内阁政务大臣，参知政事；设十一部七院一府——外务部、民政部、财政部、陆军部、海军部、法部、学部、农工商部、交通部、理藩部、吏部，资政院、典礼院、大理院、都察院、集贤院、审计院、行政裁判院，军谘府。[7]这个草案基本上仿照上述端方、戴鸿慈奏折所拟的方案，其核心内容是责任内阁制。
一般认为，官制编制馆实际上是由袁世凯所控制，馆中许多具体的办事人员都是他的心腹，因此，该馆起草的官制改革草案在某种程度上可以说代表了袁世凯的意见。[8]值得进一步探讨的问题是，袁世凯为什么要抛出责任内阁制呢？这与袁世凯之所以赞成立宪的用意相关。袁世凯本以投机政客为世人所知，并无固定的政治主张。当时他曾一度反对立宪。那位“以为非立宪无以救国”的镇国公载泽，就把袁世凯看作立宪的最大阻力，所谓“小阻盛宣怀，大阻袁世凯”。据说袁世凯在奏对时还宣称：“可有立宪之实，不可有立宪之名。”[9]但是，后来袁世凯又极力主张立宪，甚至有“官可不做，法不可不改”，“当以死力相争”之言，其实别有用心。据时人记载：“本初另有深意，盖欲借此以保其后来，此固人人所料及者。”[10]此所谓“保其后来”即预留后路。因为袁世凯在戊戌政变中得罪了光绪皇帝，他担心在年过七旬的慈禧太后去世之后，亲政的光绪帝会对自己不利，所以想利用责任内阁制来限制君权。他积极提倡设立责任内阁的目的很明显，就是想推自己手中的傀儡奕劻为总理，自己以副总理的身份实际控制内阁，操纵中央大权。[11]正如赵炳麟所说：“世凯因戊戌之变与上有隙，虑上一旦复权，祸生不测，冀以内阁代君主，己可总揽大权，自为帝制，入京坚持之。”[12]袁世凯主张责任内阁制的真实用意，有如司马昭之心，路人皆知。
责任内阁制的提出，引起了激烈的争论。御史交章弹奏，与袁世凯本来就有矛盾的铁良、荣庆等人更是借机攻击。其中的是非曲直反映了各派政治势力之间错综复杂的权力与利益关系，这是以往论者较少涉及的历史面相，此处拟尽可能详细地剖析。
在清政府的高层官员中，对于责任内阁制赞成与否，其阵线是比较明朗的。赞成派以袁世凯、端方、载泽为首，以庆亲王奕劻为靠山；反对派则以铁良、荣庆为首，以深得慈禧太后宠信的瞿鸿禨为后台。其他如徐世昌、张百熙、那桐、世续等人附和前者，醇亲王载沣、鹿传霖、王文韶、孙家鼐等人则倾向于后者。《申报》转述日本《大阪朝日新闻》的报道称：“立宪一事，出洋四大臣及袁世凯、张之洞等，皆以为然，庆亲王、徐世昌、张百熙意见亦大致相同。惟其中有多数之满人及顽固党大为反对，或谓立宪则汉人之势力增长，或谓时期尚远，倡此论者以铁良、荣庆、王文韶三人为首领。”[13]对此两派，时论或以“进步党”与“守旧党”相称，认为“进步党系庆王、泽公、端方为领袖，并有袁世凯以资辅助，惟不表见于外耳；守旧党系荣庆、铁良及各大员在一千九百年拳匪乱时与表同情之领袖等”。[14]当然，所谓“进步”与“守旧”只是相对而言，两条阵线的划分也不是绝对的。比如，张之洞虽然赞成立宪，但他并不赞成责任内阁制，因为与袁世凯的政争关系，其实在中央官制改革方面他是与瞿鸿禨、鹿传霖、王文韶、孙家鼐等人站在同一立场上的。[15]因此，这两派从表面看来似有“进步”与“守旧”之分，但实际上双方斗争的焦点主要在于权势与利益关系，毋宁说这是在一定程度上相互对立的两个势力集团。这一点切切不可轻易放过。
就人员结构与政治利益进一步分析，便可以更清楚地看出这两派之间的微妙关系。在赞成派中，袁世凯是当然的主角，他提出责任内阁制正是包藏弄权的野心；徐世昌是袁氏亲信，张百熙是袁氏儿女亲家，那桐是袁氏拜把兄弟，世续与庆亲王奕劻很亲近，而奕劻只不过是袁氏手中的傀儡，袁世凯完全可以控制他们；载泽、端方自考察回国后便以新派人物著称，颇受时论注目[16]，他们也自命不凡，都希望通过宪政改革的机会扩充自己的权势，自然与号称改革派的袁氏气味相投。在反对派中，铁良以满族亲贵少壮派为反袁的急先锋，所谓“铁则铮铮”；醇亲王载沣因乃兄光绪皇帝的关系与袁世凯素来不和；荣庆、鹿传霖、王文韶、孙家鼐则位高能薄，昏庸守旧，以保存既有的权势为满足；最为深不可测的是瞿鸿禨。[17]瞿氏处世圆滑，表面上像个中立的和事佬，其实暗中颇有决断。时论称：“反对立宪及改革官制者，人皆知为荣、铁，荣、铁诚有之，然为之魁首者，实为瞿鸿禨。荣、铁无大机智，瞿则变化百出，彼能利用庆邸。端之放江督，意在排出，以孤袁势。……此次总核官制之中有孙中堂者，亦彼之主意。彼最畏清议，而又能貌饰文明。此次举孙，盖欲以孙为傀儡，若有与新党为难之事，彼尽推诿之于孙而已，仍可置身事外。故世之语此次之阻挠者，荣、铁、孙皆及，而独不及瞿，其巧可知矣。”[18]瞿鸿禨堪称反对派的幕后指挥，以下还将论及。
至于这两派争斗的政治目的，则是很明显的。如果说袁世凯势力主张实行责任内阁制，目的是为了揽权，这已是公开的秘密，那么，以铁良为首的反对派又何尝不是如此呢？据《时报》报道：“改官制一事，近日外间纷传大有阻力，诚有之，今为补述其原因。当时反对立宪，系铁为首，荣和之，后庆、袁极力主持，始定下立宪之诏。端、戴各人所拟总理大臣止有一人，因体察中国情形，添设副大臣一人。铁自揣总理必归庆邸，若自己要户部，则失副总理，若要副总理，则失户部。盖现下军机兵权财政握于一人之手，若实行改变，则自己止可得一而必失二，于是极力与庆、袁反对，实自计利害之心过胜耳。”[19]铁良本来身兼军机大臣、会办练兵大臣与户部尚书数职，所谓“军机兵权财政握于一人之手”，官制改革之后既不可能捞到总理大臣一职，还可能失去一些重要兼职，如此得不偿失，因而跳起来反对也就不足为怪了。
双方斗争的情形主要表现在如下两个方面。
一是在高层之间直接交锋。
早在清廷宣布预备立宪之前，两派势力之间的冲突已是异常激烈，甚至影响到清廷关于立宪与否的决策。如时人所谓：“改官立宪，铮铮（铁良）颇同阻挠，与东海（徐世昌）大为冲突，一时恐难定议。”[20]端方自考察回国后，因力主立宪而被连连召见，又因太监李莲英的援引，居然可以随时面见慈禧太后并长谈。但铁良却处处从中作梗。“铁与端甚为反对，端能随时进见，铁竟能随时阻止，彼此权力均属两不相下。”铁良对袁世凯本来心存芥蒂，又与袁氏“契友”端方不合，便“不免因新旧而益形水火”。据说，袁世凯进京时，见到铁良便揶揄其“大权独揽”，使铁良颇觉尴尬。不仅如此，袁氏在被召见时又面参铁良“揽权欺君”，声称：“若不去铁，新政必有阻挠。”庆亲王奕劻也附和袁世凯，“力言铁之不是”，并称铁良为“聚敛之臣”。[21]在清廷谕命醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士和直隶总督袁世凯讨论是否立宪的廷臣会议上，以庆亲王奕劻、张百熙、徐世昌、袁世凯为一派，主张速行立宪；以孙家鼐、荣庆、铁良为一派，相应提出种种问难，意在缓行。奕劻首先发言，主张“应决定立宪，从速宣布”。孙家鼐起而抗辩，认为“变之太大太骤，实恐有骚然不靖之象”。徐世昌继而宣称：“惟大变之，乃所以发起全国之精神也。”孙家鼐仍然坚持“宜慎之又慎乃可”。随后张百熙、荣庆、铁良、袁世凯等人相继出场，双方针锋相对，争论颇为激烈。醇亲王载沣与瞿鸿禨虽貌似调和折中，而实在缓行派之列。瞿鸿禨曰：“故言预备立宪，而不能遽立宪也。”载沣云：“立宪之事，既如是繁重，而程度之能及与否，又在难必之数，则不能不多留时日，为预备之地矣。”结果，双方在预备立宪的基础上达成妥协，随后清廷宣布预备立宪。其实，这个局面也是来之不易。自出洋考察政治大臣回国后，立宪声浪骤增，然反对派亦是声嘶力竭，“其间大臣阻挠，百僚抗议，立宪之局，几为所动”。在一定程度上可以说，清廷宣布预备立宪，无疑是号称立宪赞成派的奕劻、袁世凯、载泽势力的政治胜利。如时论所谓：“此次宣布立宪，当以泽公等为首功，而庆王、袁制军实左右之。”[22]显然，这为奕劻、袁世凯势力在预备立宪初期操纵官制改革奠定了一定的基础；但反对派势力之大也是不容忽视的，这又充分预示了官制改革的艰难与前途的微妙。
以责任内阁制为中心的中央官制改革，涉及清廷高层官员的既得权势与利益，冲突更是难免。《申报》有报道称：“据政府某巨公言及，近因议改官制之事，诸大老每于奏对意见多歧，两宫颇以为虑。”[23]对此，各种报刊多有记载，难免捕风捉影之处，亦属空穴来风，理有固然。陶湘密报有云：“近来谣传纷杂，摘要而言，必以更官制为首。据说设内部、外部为各部之冠，吏、礼（以太常、鸿胪、光禄并入）、户（以工部之半及财政处并入）、兵改为军（练兵处、太仆寺并入）、刑改法（大理寺并入）、巡、学、商（工部并入）共八部（各部设丞、参、尚书一，侍郎二）。……或云，此系北洋主见，铁则不云然。以上皆近数日之谣说较入情入理者。昨闻日内即将宣布，且看如何。朝市之间莫不皇皇如。竟有人言戊戌将见者，未免过甚。然而不能说不扰乱也。”[24]官制改革已成时论焦点，主张改革者与反对派双方公开对立，致使政界人心惶惶，政海顿起波澜。
在中央官制改革中设立责任内阁，首先便直接触及了王公亲贵的权势与利益，这便引起袁世凯与醇亲王载沣及王公亲贵的冲突。据《申报》载北京专电云：“日前会议官制，某亲王与直督袁宫保意见不合，大起冲突，由庆邸劝止。是以日昨召见军机，慈宫有‘和衷共济，勿以意见误大局’之谕。”[25]这里的所谓“某亲王”，就是醇亲王载沣。载沣之所以与袁世凯在会议官制时“大起冲突”，一个重要的原因就是在改革中如何安置王公亲贵的问题上双方产生了矛盾。对此，《时报》有更明确的记载：“闻议官制时，袁宫保创议，凡宗室王公贝子将军等，无行政之责任者，别设一勋贵院以置之，非奉旨派有差缺，不得干预行政事件。以此大触宗室王公之忌，怂恿小醇邸出与为难。是日会议时，醇邸至出手枪抵袁之前，谓：‘尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣。’幸庆邸急至，出而排解，风潮始息。袁于是有不欲与闻之说，其第一次具奏，申明凡无关行政司法之衙署，此次均不提议，盖恐再有阻力也。”[26]显然，袁世凯本想闲置一般王公亲贵，却遭到激烈的抵抗，结果只能做出妥协让步，以尽量避免直接冲突。
设立责任内阁，同时又牵涉到旧内阁与军机处等中枢机构的存废问题，自然会触动原有内阁大臣、军机大臣甚至各部院大臣的权势与利益，这又必然引起袁世凯与铁良、荣庆等朝中政要的冲突。如时论所谓：“议设内阁，最困难之一端，即为现时军机大臣无从安置，副总理仅有二席，故不免其中稍有阻碍。”[27]其实，不仅军机大臣如此，其他如内阁大学士、各部尚书以及大小京官都面临着危机。据称：“内阁即系以军机处及旧内阁两处合并而成，而旧之内阁及军机处均须消灭，其人员另筹安置，各部亦然。裁缺各尚书、中堂及大小京官等，均入枢密顾问院，其中无定员，盖仿英国枢密院制度也。不论官阶高下，惟以皇上之钦命得与列。”[28]军机大臣铁良、内阁大学士荣庆是反对派的首领，他们“因皇上已颁发明诏，又不能反对立宪，是以翻然改变其宗旨，提倡急激之论，曰：‘立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可。’坚持其议，确不可拔”。他们顾左右而言他，在官制改革中坚决提倡中央集权，以“剥夺督抚兵权财权”，显然是针对改革派领袖人物直隶总督袁世凯与两江总督端方而言的。袁、端则极力反对，认为：“将督抚兵权财权收揽于中央以行集权之实，固非不可，但以中国现在情形论之，其事可言不可行，故此事暂缓议改，先自易于改革者著手，以徐及其难者。”袁、端之议得到庆亲王奕劻与镇国公载泽等人的赞同。双方“互相辨难，不得要领”。载泽气愤之下，递折参劾铁良等人挟私见持偏论以阻挠立宪，奕劻与袁世凯甚至密议拟将铁良外放。[29]关于袁世凯与铁良等人的冲突，陶湘的密报有更形象的描述：“初预廷议，本初（袁世凯）气概如虹，退后与铁（良）意见不合。铁有‘如乃公所谓立宪，实与立宪本旨不合’之语。所谓冲突者，即由此。本初与领袖（奕劻）先后劾铁聚敛，已拟谕着荣（庆）、铁同出枢廷，忽然不应，本初始觉得有异。至二次集议，本初意兴稍衰，出而告人，有‘我又何苦受人唾骂，京中事真不能办’等语。”[30]显然，袁世凯等人关于立宪与改官制的主张明显地受到铁良等人的制约。
二是操纵官场起哄。
官制改革涉及机构调整与人事变动，这势必引起强烈反弹。设立责任内阁，使旧内阁与军机处归并其中，各部院也将重新整合，尤其是都察院、翰林院等闲职衙门，更是面临存亡问题，将京朝各官推向出处进退之艰难抉择的边缘。御史、翰林等大小京官交章弹奏，本有维护自己切身既得权势与利益的动因，同时，又被朝中高层势力集团在背后操纵利用，更是火上加油，使以袁世凯为首的官制改革派实在难以应对。
京朝各官弹奏的内容是首先值得关注的。据《时报》记载：“日来劾编制馆者，计有二十余折，其中以赵炳麟、刘汝楫、文海等为最可笑。赵折有‘皇太后皇上何忍以祖宗数百年经营缔造之天下一旦败坏于数十乳臭小儿之手’，并谓‘此次改官制其危险不测实甚于戊戌’云云。刘折则专指总理大臣而言，谓‘高宗亮谅三年不言，百官总已听于冢宰，伊尹、霍光之事，皆古来置总理大臣之明效’云云。文折则言立宪有六大错。其余类乎此种议论者甚多。尚有某侍御一折，则专表扬军机处制度之美善，千万不可更张。迎合无耻，可谓极矣。”[31]又据故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》统计，御史、翰林、内阁学士等京朝各官反对官制改革奏折（呈文）共有26件。[32]综合起来考察，这些奏折或呈文约略可分为三个层次。
第一，从根本上反对立宪。内阁学士文海指责立宪有六大错，尤其是去掉军机大臣而设“大总理”，更是“有削夺君主之权”的嫌疑，因此建议即行裁撤厘定官制馆，并命袁世凯速回直隶总督本任。[33]内阁中书王宝田、户部笔帖式忠文、户部郎中李经野、兵部员外郎马毓桢等公呈，列举立宪改官制有“大谬者四端，可虑者六弊，不可不防者四患”，认为设内阁总理取代军机大臣，是“名为复内阁之旧，而实以借以自便其私”，“阳以分军机之任，而实阴以夺朝廷之权”。[34]候选道许玨认为：改官制有名无实，无益于国计民生，而立宪更不合中国实情，所谓“中西立国不同，即日本同处亚东，其宪政亦非尽可仿行”。[35]因清廷已公开宣布预备立宪，故仍然明确提出这方面的反对意见者较少。
第二，反对全面官制改革，主张维持旧制，或少改、缓改。清廷预备立宪以改官制为先，官制改革直接涉及京朝各官的既得权势与利益，故这方面的反对意见最多。翰林院侍读学士周克宽、吏部主事胡思敬、御史张世培、内阁学士麒德认为，不可轻易改革官制而放弃旧章。例如，周克宽说：“我朝官制，经列祖列宗参考数千年圣君贤相之遗，因革损益，折衷至当，自非才德优于列圣，何敢轻议更张。”“改官制为行宪政，即官制不改，亦断无妨害宪政之官，破坏宪政，何必多一纷更之迹，转致难为阻碍之防。”[36]麒德认为：“只应就中国旧有之官制悉心分别，孰为当因，孰为当革，初不必尽取外国之名称强为粘合。”[37]户部员外郎闵荷生、御史杜本崇、御史叶芾棠主张官制不可多改，如杜本崇说：“然欲举数百年之官制，凡关于司法、行政者，务尽扫除而更张之，则官府上下**无所守，人心惶惑，纲纪日隳，徒暂快言者之意，而其害上及国计，下逮民生，有不可胜言者。”[38]翰林院侍读柯劭忞、翰林院撰文李传元、御史涂国盛、御史联魁等认为改官制不宜太急，主张缓改。例如，李传元指责编制馆匆促草率，他说：“自开馆以来未及两月，即已将各部院官制草定，为期已不免过促。又闻馆中秉笔者不过数人，虽有各部司员派往会议，亦只随同签稿而已。夫以三四人之精力，数十日之期限，遽欲将中西官制异同得失，钩棘难理之事，一一研核详审，虽有兼人之长者，恐亦不能自信，况秉笔者未必皆谙习掌故，洞达中西之人乎。”[39]其他如御史王步瀛奏请户刑两部事繁，勿轻拟裁员，御史石长信奏请将政务处并入内阁，其他官制勿大更张，御史王诚羲奏请更改官制应分未立宪与既立宪两期次第推行，刑部郎中陈毅建言亟应保存礼部，等等。这些均从不同角度对官制改革提出了反对意见。
第三，反对实行责任内阁制。御史刘汝骥、赵炳麟认为，设立内阁总理大臣，有损君权。刘汝骥把总理大臣比作古代中国的丞相与近代欧美的总统，认为君主无责任而由总理大臣任之，将导致总理专权，后果不堪设想。他说：“万一我皇太后、皇上信任过专，始因其小忠小信而姑许之，继乃把持朝局，紊乱朝纲，盈廷诺诺，惟总理大臣一人之意旨是向，且群以伊、周颂之，天下事尚可问乎。”[40]赵炳麟连上两折驳论。第一折统论君主立宪制的流弊，认为一切大权授诸二三大臣，将形成朝廷“内外皆知有二三大臣，不知有天子”的大臣陵君局面，即所谓“大臣专制政体”。第二折针对新编内阁官制逐条进行辩驳，认为其根本宗旨所谓“内阁政务大臣辅弼君上代负责任”一语“非常狂悖”，所拟阁议制度将使内阁控制朝政，不知“将置朝廷于何地”，而内阁总理大臣又“明居行政之名，而阴攘立法、司法之柄”，即实际上将统辖行政、立法、司法三权，“若据此推行，恐大权久假不归，君上将拥虚位”。[41]御史蔡金台、史履晋主张用议院监督内阁，防止内阁专权。蔡金台认为，官制改革仿照西方组织内阁，使内阁之权大增，“则必仿其行政议政分途对峙之制，而以监督之权付之议院”[42]。史履晋说：“议院可以监督政府，则政府有所顾忌，不甘蒙蔽以营私。”所以，应先立议院，后设内阁。“倘未立议院，先立内阁，举立法、司法、行政三权握于三数人，则政府之权愈尊而民气不得伸，民心无由固，不但立宪各国无此成法，亦大失谕旨庶政公诸舆论之本意矣。”[43]赵炳麟也主张议院与内阁并设。他认为，西方各国与日本采用责任政府制度，而仍能保障君主尊荣，是因为有议院为之监督。“政府钳制议院，议院亦监督政府，政府有解散议院之权，议院亦有纠弹政府之权，且有拒绝政府提议并否决岁费之权，上下相维，而其皇室尊严转居定位，固非一任政府操无上之权而莫之或问也。”正是议院与政府相互牵制，可以使君主权力不至下移。“无论如何，必使上下议院与责任政府同时设立，以免偏重……而政柄之倒持，权臣之专国，可自此而息。”[44]御史张瑞荫则极力赞美军机处，甚至认为军机处尽善尽美，不可改易，而内阁则是“权臣”的温床。“军机处虽为政府，其权属于君，若内阁则权属于臣，不过遇事请旨耳”，“用人偶失，必出权臣”，因而主张保存军机处，以维护君权。[45]责任内阁制是中央官制改革的核心，这方面的反对意见虽然不算太多，却直接影响了责任内阁制的命运乃至于中央官制改革的成败得失。例如，在清廷宣布官制改革结果后，时论以为：“厘订官制之折奏内本有改并内阁、军机处之条，嗣因御史赵炳麟等奏谓新内阁之总理大臣权势太重，慈宫览奏大为动容，故内阁、军机处均未更动。”[46]御史弹奏的效力之大，由此可见一斑。
京朝各官纷起弹奏的动因，尤其是其背后的操纵力量，是更值得进一步分析的。官制改革是权力重新配置的过程，势必触动京朝各官的既得利益，这自然是其起而反对的直接动因。御史吴钫曾言：“大小臣僚相与议论，皇然有不安其位之虑则何也。以习俗之相沿既远，而利害之系于身者至切也。”“士大夫以官为生者，十之七八，势至无以为生，必出全力以相抵制。”[47]虽然如此，但是，预备立宪以改官制为先，业已见诸煌煌上谕，何以仍是交相攻击？其背后的原因更可深为探究。以铁良、荣庆为首的王公大臣是极力反对责任内阁制的，正是这个反对派势力集团暗中操纵官场起哄，其目的非常明显，就是要对付袁世凯势力。正如亲历其事的曹汝霖日后回忆所说：“亲王大臣等，对责任内阁多持反对……其实目的，只恐项城为总理而已。”[48]政见分歧尚在其次，权势之争才是主要的。
早在载泽等人考察回国后倡议立宪之初，铁良、荣庆就授意都察院左都御史（又称“总宪”）陆宝忠，暗中运动御史等京官起而反对。“自泽公上密陈大计一折，荣、铁两军机衔之甚深，授意陆宝忠运动许珏、文海、周克宽、刘汝骥、柯绍忞、王步瀛、张瑞荫、杜本崇、蔡金台等，交章弹劾。大率以泽公主持立宪，误国病民，先后封事十数上。”[49]官制改革开始后，都察院的存废问题也被提上议事日程。据说，袁世凯、端方本来主张裁并都察院，载泽则主张存留，庆亲王奕劻也深以不改动为然，“恐言官因此疑忌或至鼓噪，两宫圣意亦欲保存此衙门，故决议不提议”[50]。但是，反对派却以此为口实，乘机运动御史起哄。据《时报》记载：“裁都察院之议起，台谏人人自危；加以枢垣各有授意，谓上头意思本来活动，尔等有话只管说。于是参奏改制，每日必数起，皆发交编制大臣阅看。大旨皆攻破组织内阁之说，绝无一折为改革党之助者。”[51]“都察院各御史交章劾官制之原因，实出于总宪陆宝忠所授意。陆于新政，嫉之若仇，曾于都察院衙门接见所属各御史，就长桌上对大众昌言‘必须各人有折反对，始能谓之尽职’。一时揣风气者，闻风兴起，始有如是踊跃离奇之文字，百出不穷。盖总宪有考核之权，言官既有所惮，复有所冀，多有言出违心、无可如何者。”[52]可见，御史交章攻击官制改革，是由都察院总宪陆宝忠所授意，陆的背后又有“枢垣”即军机大臣铁良、荣庆，而其总的幕后指挥则是瞿鸿禨，所谓“运动南城御史纠弹阻挠，皆瞿计也”[53]。
当然，铁良、荣庆、瞿鸿禨等清廷高层暗中运动御史等京官反对官制改革，本属极为隐秘之事，因限于资料，具体情节实难指证。不过，有三个事例可为参证。其一，内阁中书王宝田、户部郎中李经野、户部笔帖式忠文、兵部员外郎马毓桢赴都察院联名具呈请代奏折，痛陈立宪与改官制之弊，陆宝忠认为其条陈“虑远思深，语皆剀切”。“其引日本、英、德、俄各国立宪情弊，极为透切，所谓以子之矛刺子之盾；其论改官制之不学无术，语尤沉痛。计四十开。近今封事当以此为第一，不知两宫能虚衷细览否？”[54]陆宝忠在代奏时特地致函瞿鸿禨，“写三笺与玖老，姑尽吾心而已”。其函恳请瞿氏向慈禧太后说项，有谓：“前日有内阁中书王宝田、户部郎中李经野等四人，赴台呈请代递封事，语皆征实，洋洋数万言。大臣不言，而小臣言之，汗颜无地。……篇幅较长，恐慈圣年高，不耐披览，倘细绎其言，似必可动听；相公造膝时，能为略申其意，俾达宸聪，亦转圜之一道也。”[55]其二，给事中陈田参劾奕劻、袁世凯庸臣误国、疆臣跋扈，称：“奕劻庸污，引直隶督臣袁世凯为心腹，世凯以组织内阁为名，挟制朝廷，非将君主大权潜移于世凯手不止。”[56]事后，慈禧太后召见军机大臣，其奏对情形《时报》略有记载：“陈田揭参庆邸。太后问军机：陈田何人？荣庆对：系奴才同年，人极忠诚，名誉极好。铁良云：现在他们拟裁御史，若使裁去，老佛爷安能知此事？庆邸不敢发言。瞿鸿禨云：奕劻亦何至负恩如此！太后颔之。因此事而改官制事遂不能不委曲迁就矣。”[57]荣庆、铁良、瞿鸿禨一齐为陈田说话，尤其铁良，还有意直接点出了“现在他们拟裁御史”的后果问题，可见其对御史们反对奕劻、袁世凯的行为是极力支持的。其三，吏部主事胡思敬是反对官制改革的急先锋，他的行为得到了保守派孙家鼐的直接支持。他先上呈不可轻易改革官制疏，得到孙家鼐的褒扬。孙家鼐还利用其总核官制大臣的职务之便，将尚未公布的编制官制草案给他阅看，以便其对症下药，做进一步的攻击。胡思敬果然不负所望，迅速草拟《丙午厘定官制刍论》一书，对新编官制草案“逐条指驳”。[58]这是颇有意味的。
不仅如此，反对派还有意煽动宫监闹事。内廷宫监是皇室近侍，地位虽卑，能量不小，甚至有通天之力。铁良、荣庆“因思宫监之权力甚是可畏”，便散布裁撤宫监的谣言，以为阻扰立宪之力。他们“扬言于众曰：中国既成立宪，则所有宫监当悉屏黜，不能复享前时之荣幸。致使宫监太为惊惶，佥愿辅助二人以破坏此立宪政策”[59]。宫监闹事虽然难起大的波澜，却可以直接影响清廷最高统治者慈禧太后的行止，这不能不在某种程度上干扰立宪与改官制的进程。据《时报》记载：“裁内监之议起（实则绝无此说）。一日，太后出，太监百余人环跪哭求，谓：外间均欲逐去奴才等，乞老佛爷念奴辈服侍已久，开恩赐留。太后惊诧，谓：我未听见有此话，如他们必须逐去尔等，是太与我过不去（日前所传太监环袁而争系误传）。此亦阻力之一大原因也。”[60]此事虽属谣传，然并非事出无因。据陶湘密报，端方本来提议裁撤宫监，得到载泽等人的附和。“内监大危，终日在慈圣处泣诉，并谗以许多不相干之谈论。宵旰忧勤，真至废寝忘食。”慈禧太后甚至慨叹：“我如此为难，真不如跳湖而死。”袁世凯等人见事态严重，方才决议内务府及内三院、宗人府等与政治无关得失者一概不议，“上意稍释”。[61]
面对反对派的攻击，改革派被迫做出辩解。“世凯连上三疏促之，太后召见切责，世凯恐，遂以阅南北新军会操为词，即日出京。”[62]载泽也上折辩明设立内阁总理大臣之意，认为：“内阁之设，实各部尚书会合而成，人数且视今日军机大臣而加倍，不过设总理大臣与左右副大臣为之表率，以当承宣诏旨之责。若夫天下大政出自亲裁，彼固不得而专之也；部院大臣皆由特简，彼固不得而私之也。而又有重臣顾问于上，以备要政之谘询；言路纠弹于下，而为公共之监视。法制之密，实过于前。何嫌何疑故作影响之词以为淆惑之地乎？”[63]载泽还恳请召见，面奏一切，但“折上留中，亦无召见消息，惟由内监传旨谓‘圣躬不甚快愉’而已”[64]。显然，反对派的言论已经打动慈禧太后，这对改革派是极为不利的。
尽管如此，以奕劻为首的总司核定官制大臣在审核袁世凯等人草拟的官制草案时，只是做了一些无关紧要的改动，如改财政部为度支部，改交通部为邮传部，去掉典礼院之名而恢复礼部，删除行政裁判院和集贤院[65]，而仍然保存责任内阁制。
1906年11月2日，奕劻等人将已核定的官制草案上奏朝廷，宣称“此次改定官制既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义”，因而主张实行责任内阁制。具体办法是：设内阁总理大臣一人，左右副大臣各一人，以各部长官为内阁政务大臣；中央设十一部，依次为外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部，各部设一尚书、两侍郎；内阁之外另设五院一府，即集贤院、资政院、审计院、行政裁判院、大理院和军谘府。[66]同日，作为总司核定官制大臣之一的大学士孙家鼐单衔上奏，主张改官制“当从州县起，而京朝百官犹其后焉者也”[67]，有意避重就轻，视中央官制改革为缓途。这是一个不祥的信号。果然，11月6日，清廷正式公布新的中央官制，并没有采用责任内阁制，而是仍然保留了旧的内阁和军机处，各部院的设置则基本上采用上述奕劻等人的奏折。[68]这个结果使袁世凯“大失所望”。个中缘由主要是袁世凯的过分张扬，不仅引起多方面的反对与攻击，而且使清廷也对他产生了怀疑和不满。“本初此番入都，颇露跋扈痕迹，内廷颇有疑心。”[69]这其中一个颇为重要的关节是瞿鸿禨的作用。
本来，袁世凯欲乘官制改革之机推行责任内阁制，以便通过以奕劻为总理大臣而揽权，“鸿禨知其意，隐沮之，言路亦陈其不便，孝钦采鸿禨之议，仍用军机处制”[70]。此所谓“鸿禨之议”，可以他的一份《说帖》为证。他认为：“日本以内阁居首，亦采中制。欧洲各国不名内阁，其以一员总理，则同我朝以军机处为行政总汇，其义亦未尝不同军机处。”因此，他主张原有军机处与内阁照旧。[71]这显然是对袁世凯等人所主张的把军机处归并内阁以设立责任内阁的反对。总司核定官制大臣本有奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨三人，名义上以奕劻为首，实际上起关键作用的是瞿鸿禨。“议改官制，领袖（奕劻）暨寿阳（孙家鼐）、九公（瞿鸿禨）为督理。寿阳本守旧，领袖则向来无可无不可，故一切均九公专主。”[72]瞿鸿禨也曾向人询问过英国责任内阁制问题，但他并未公开表态。“瞿对此事，甚为缄默，故外人未之知也。”[73]瞿鸿禨久历政坛，处世圆滑老到，如时论所谓“瞿氏周旋于两党之间，无所反对，将来无论何党胜，瞿氏必不败”[74]。时人评论其“为人向系阴险一路”，甚至“以阴鸷譬”之。[75]再加上他深得慈禧太后宠信，更是有恃无恐，如陈夔龙所谓“善化得君最专，一意孤行”[76]。官制改革中，与改革派正面冲突的主要是铁良、荣庆等人，瞿鸿禨则一般活动在幕后。他善于与袁世凯等人虚与委蛇，甚至阳奉阴违。“文慎（瞿鸿禨——引者注）总司核定，隐操可否之权，袁亦知之，曾密请先示意旨，文慎阳为推让，袁不疑也。及奏上，竟用文慎言，不用内阁总理制。”[77]正如当时与瞿处于同一阵线的张之洞致电鹿传霖所说：“此次内官改制，全赖止老（瞿鸿禨——引者注）默运挽回，功在社稷。”[78]此所谓“默运挽回”颇为传神，恰是瞿鸿禨在中央官制改革中所起幕后作用的真实写照。
当然，最后还要看慈禧太后的态度。应该说，当时她对立宪与改革官制在一定程度上都是赞成的，否则这些举措是不会有任何进展的。当京朝各官攻击载泽主持立宪将误国病民时，“两宫意未少动，并面谕泽公‘勿避谗谤，勿辞劳怨’”[79]。当都察院御史纷纷上奏反对官制改革，攻击责任内阁制，指责“内阁总理之权太重，必至权臣跋扈，并行鳌拜等历史”时，“廷意尚为坚定，不甚置意”[80]，“并谕令‘不可为浮言所摇夺’”[81]。尽管如此，但慈禧太后对官制改革的赞成还是有一定限度的。在反对派强大的攻势之下，她不得不与改革派保持一定的距离。“近日泽公请见并不叫起，并有传旨叫载泽‘不要太多说话’，泽公乃不敢再有所陈奏矣。”当张百熙召对必须“大行改制”时，慈禧太后无奈地表示：“我并非不愿，不过要你们细细推求，不可造次。现在参折虽多，汝等亦不必因此游移，惟愿尔等以此事重大，须十分子细耳。”[82]显然，慈禧太后从根本上乃属缓改派之列，其对张百熙等改革派的相对激进的主张是有所保留的。虽然她因并不想背着顽固派的恶名而在某种程度上赞成立宪与改革官制，但权力欲望极强的她同样不想看到如反对派所谓实行责任内阁制将导致皇室大权旁落的后果。诚如是，则其反对责任内阁制自在情理之中，而丙午官制改革时责任内阁制流产也就不足为怪了。[83]