五、国家监察体制改革要实现从身份标准向契约标准转变

从法律层面来看，《行政监察法》对监察对象的界定也存在诸多不足。《行政监察法》第二条将监察对象规定为国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。这一规定以身份标准作为划分监察对象范围的依据。所谓身份标准，表现在纳入监察对象范围的组织和个人必须具备某种身份特征：对组织而言，必须有国家行政机关的身份；对个人来说，必须有国家公务员的身份或是获得行政任命。这个标准与即将进行的监察体制改革必然存在严重冲突。新的《国家监察法》应摒弃身份标准，确立契约标准，即以是否实际履行公权力或是否违反廉洁义务为标准来划分监察对象范围，实现从身份到契约的转变。

第一，契约标准的第一个层次为是否实际履行公权力。事业单位、国有企业及其个人虽然缺乏某种名分，但实际上与国家存在某种契约关系，据此行使公权力，因此应当接受授权者的监督。目前我国行政系统处于相对不稳定的调整时期，一些旧的、原有的行政权力有可能通过调整以新的形态出现，比如下放给国有企业的国有资产经营管理权。在这一过程中，我们不可能每调整、设立一种新的行政权力或准行政权力，就相应设立一种新的监督机构。确立是否实际履行公权力标准可以实现对所有公职人员及短期参与公务人员的廉政监督全覆盖。

第二，契约标准的第二个层次为是否违反廉洁义务。遵守廉洁相关规定作为一种法律义务，不仅仅是公职人员应当遵守的，也是全体社会人员应当遵守的。为全体社会成员设定遵守廉洁相关规定的法理基础在于全社会的整体利益。非公共领域机构及人员贪腐行为的危害往往会被社会忽视。但实际上，从客体来说，私人合法财产是受法律保护的；从主体上说，非公共领域人员与公职人员理论上可以相互流动，在社会生活中相互影响。从香港地区的反腐实践看，香港采用的是第二层次的契约标准。香港通过《防止贿赂条例》，把私营机构和私人企业纳入廉政监督范围，可以依照该条例对私营机构和私人企业进行调查。导致香港采用第二层次契约标准的原因主要有两方面，一是私企贪腐与公众利益息息相关，如商业领域一度盛行的回扣、上市公司内外勾结的贪污案件等，实际上都会直接或间接地侵犯公众的权益；二是如果私营机构和私人企业的贪腐行为不被纳入监督范围，整个社会清廉将成为一句空话。可见，非公共领域的贪腐的危害是波及全社会的，刑法规定业务侵占罪，也是出于此考虑。确立是否违反廉洁义务标准可以实现对全体社会人员的廉政监督全覆盖。根据立法上的属地管辖原则，还可以对我国境内违反廉洁义务的外国人进行监管。契约标准的两个层次可由相关部门在国家监察体制改革中根据实际情况选择。

（本章完）