三、完善基层干部法治能力考核评价机制
根据管理科学的原理,考评激励是对行为的肯定或者纠偏的环节,是对行为的强化,它可以促成工作者某种行为的连续性和有效性。
徒法不足以自行。当前,社会大众依法维权的热情日益高涨,但与社会公众的法治热情形成明显反差的是,公权力主体的法治观念和水平有待提高,法律实施不尽如人意,相当一部分执法机关处于被动应付法治要求的状态,尚未形成主动推行法治的客观环境和制度保障;一些基层领导用抓经济建设的思路和方法抓干部法治考核工作,以简单量化的指标,指导和推行干部法治考核,以肤浅表面的数据,判断和衡量干部法治考核工作的成效;不懂得用科学的方法处理业务工作与干部法治考核工作的关系。这是中国法治建设长期面临的难题。法律的实施很多时候靠媒体的曝光、领导的批示。这对于建设法治中国、推进国家治理体系和治理能力现代化非常不利。为推进国家治理体系和治理能力现代化,党的十八届三中全会明确强调,要建立科学的法治建设指标体系和考核标准。十八届四中全会进一步强调,要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育,不改正的要调离领导岗位。因此,要把基层干部运用法治思维和法治方式推动经济社会发展和解决社会矛盾纠纷的能力纳入考核机制,作为基层干部业绩考核的重要指标之一。
1.完善基层干部法治能力考核评价机制的重要性
逐步建立健全一套比较完善的、科学的考评机制,是基层干部法治能力提升制度化、规范化,并形成良好运行状态的重要一环,如果缺少科学的评估,那么基层干部法治能力提升就在实际的链条中缺少了一个重要环节。
事实表明,在中国推行法治与发展经济一样,需要来自政府的强大动力,包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准,恰恰能够提供这样的动力。基层干部法治能力评估对于增强基层干部法治能力的意识、自觉提高其依法行政能力具有促进作用,能从制度上为推动我国法治建设提供保障。同时,科学的法治建设指标体系和考核标准,可以防止、预警、纠正破坏法治的现象,为经济社会发展法治化提供保障,是法治中国建设实施机制的有效形式。尽管说法治是一个国家政治进步、制度文明的标志,也是经济社会发展的根本保障,是促进社会公平正义的“生产力”。建立科学的法治建设指标体系和考核标准,出发点和落脚点是发展和完善中国特色社会主义制度,但是希冀基层政府树立建设法治政府的高度责任感和使命感,果敢“自我革命”,真正做到合法、合理行政,往往成了制度正义的一厢情愿。因此,需要一套可以考评的、有硬约束的指标体系,来防止上位法的虚置。
具体地讲,要以树立全新的政绩观为突破口,把法治引入政府官员的政绩考核体系,从而激发起各级政府推动法治的热情,使法治的推行由被动转为主动,成为各级官员的理性选择。即将法治政府建设的目标和任务真正纳入基层政府及其工作人员的实绩考核中,与奖励惩处、干部任免和晋升晋级挂钩,建立健全相应的责任机制,依法行政的“动力”才充足。可以说,没有法治指标的政绩考核标准是残缺不全的,也难以
真正发挥政府绩效评价的作用,最终推进国家治理体系和治理能力现代化,保障全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴的中国梦。
2.完善基层干部法治能力考核评价机制的基本原则
第一,评价干部法治能力,必须充分认识干部法治实践的基本功能,充分认识干部法治实践在全部工作中的应有作用。有了这样一个认识基础,才能实事求是地看待干部法治能力的地位和作用,才能对其工作成果作出客观公正的评价。
第二,要把干部法治能力放到基层干部综合能力中去定位,不但要考虑现实价值,同时也要考虑潜在价值。
第三,要与激励约束机制相结合,使二者相互促进、相得益彰。干部法治能力评价与激励、约束机制相结合,是思想规范和行为规范的有机统一,是新形势下提高基层干部法治能力的重要手段和方法。
第四,量化考核与综合性考核相结合。实行量化考核,有利于落实工作目标任务,克服效果评价标准的不确定性。但量化考核不能机械化,不能简单地一加一等于二,它必须与综合性考核相结合,才能准确地反映法治工作的作用。
第五,定期检查考核与动态管理相结合。这是使目标管理落到实处的一项必要的工作。仅进行定期检查考核是不够的,还必须与动态管理相结合,根据工作过程中出现的新情况、新问题,及时采取对策,及时解决。这是做好日常法治能力提升的必要手段,是落实目标管理的关键措施。
第六,把握重点,对法治能力提升进行科学的效益评价。对基层干部法治能力提升的效益评价,要讲求科学性。评价的标准应全面、客观,既要注意工作的阶段性,又要考虑工作的连续性。要有较全面的综合性和对比性。
3.基层干部法治能力考核的基本程序
基层干部法治能力的考评,一般应按照以下程序:第一,确定指标及指标体系。评估指标要求概念清楚,表达规范,言简意明,便于操作,评估者和受评者都能理解和统一认识。评估者知道从哪些方面进行评估,受评者知道从哪些方面努力。第二,确定权重系数。所谓权重系数,就是衡量各项评估指标重要程度的数据。确定权重系数时,既要照顾重点,又要照顾一般,既要规范,又要根据实际的变化不断作出调整。第三,设立指标等级。指标等级是对受评对象进行评估的衡量尺度,用以检测受评对象对指标要求达到的程度。第四,进行试评,检验评估方案。第五,开展评估,做出结论。
4.建立科学的法治建设指标体系和考核标准
建立科学的法治建设指标体系和考核标准应把握好六个结合。
第一,全面与特色相结合。《辞海》对“指标”的解释是:综合反映社会现象某一方面情况的绝对数、相对数或平均数。即所谓的法治政府指标体系就是,为了实现建设法治政府的目标,将各个指标,通过定性、定量、规整而组成的一套指标群和“操作系统”,包括定性指标、定量指标、地方特色指标以及配套的考评细则,具有很强的系统性。基层干部法治能力的评估工作要规范、有效进行,就要建立健全基层干部法治能力的评估指标体系。这一评估指标体系要体现基层干部法治能力的诸多方面,把基层干部法治能力和其他各项能力有机结合起来、把基层干部法治能力放到基层干部的整体能力体系中去考察。
第二,客观与主观相结合。既有反映各地、各部门、各行业法治建设的客观指标数
据,又能引导社会公众自觉参与法治建设,反映社会心理对法治的认知度,反映人民群众对法治建设的支持度与满意度。
第三,科学与简便相结合,即具有可操作性。法治政府定性指标要清晰化,定量指标要明确化,以便宜执行和调整,否则就失去了指标体系的应有之义。但同时,其评价方法要简便易行,在指标数量上做到少而精,使指标体系的宏观构建和微观设计科学明确。
第四,实用性与适用性相结合。既能满足现实需求,又使考核方法、步骤、结果分析等具有适用性,做到实用与适用有机统一。
第五,规范建设与创新推动相结合,即具有引领性。指标体系不是简单的政府工作计划或安排,应当是今后一个时期政府法治建设的工作指南和行动纲领,其必须有一定的前瞻性,通过明朗的指标内容,力求体现引导功能,促进行政行为的进一步法治化。
第六,可计量与可比较相结合。指标体系既可计量、可操作,又可对不同地区的法治建设状况进行比较,做到可计量与可比较协调一致。
5.不断健全基层干部法治实践的问责机制
问责是推动工作落实的重要手段,问责的运作影响被问责对象抓工作的态度和行为取向。问责机制作为一个自上而下、横纵结合的内部监督制约机制,可以充分发挥考评的效能作用,通过“点上的核查”与“面上的推动”进一步增强整合效应。在全面推进依法治国的进程中,要不断完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。不断健全基层干部法治实践的问责机制,可以从以下几个方面着眼:
第一,通过问责检查制度是否得到了正确的贯彻执行。即看制度规定的内容是否得到实现,其规定的程序和提出的要求是否得到履行。制度仅仅得到贯彻执行还很不够,只有得到正确的贯彻执行,才能发挥其应有的作用和功能。这就要求要经常检查执行制度有无畸轻畸重的情况。
第二,通过问责检查制度本身在内容上是否存在问题,存在什么问题。往往有这种情况,即某项制度在实际生活中没有得到很好的贯彻执行,其原因主要不在工作方面,而在于条规内容本身,即制度的内容严重地脱离了实际,或者超前,或者滞后,或者有重大缺陷甚至有错误。而这一切,只有通过对制度执行情况的监督检查才能发现。发现了制度在内容上存在的问题,就可以予以修改或废止,使制度趋于完善,符合实际,真正发挥作用。
第三,通过问责切实增强基层干部队伍的工作责任感。问责并不是最终目的,而是要通过问责给基层干部“敲响警钟”,督促其站在政治的、全局的战略高度,充分认识做好法治工作的重大意义,进一步增强责任感、使命感和紧迫感。要把广大群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为出发点、落脚点和检验标准。要自觉用社会主义法治理念武装头脑,用时代的眼光审视其工作,用改革发展的办法推进其工作,用求真务实的精神做好其工作,不断创新内容、形式和手段。
总之,要在基层干部的考评中设立法治思维、法治方式化解问题等相关法治指标,用法治的标准来规范领导干部的行为。要对有法不依的领导干部采取相应的惩罚措施。在干部培养和选拔当中,应大力培养和选拔具有法律知识和法治能力的人,在具体工作上,充分发挥具有法治思维能力的领导干部的作用,形成正向激励引导机制。
(本章完)