二、健全权力运行制约和监督体系

监督制度是现代民主政治的一个重要支柱。掌握权力而不受监督，权力容易被滥用，甚至导致腐败。要保证权力不被滥用，保证法律在实施中不被扭曲或阻隔，就必须完善法律实施监督机制，强化对执法机关及其工作人员的监督。法律监督制度是法律体系的重要组成部分，是保障公权力和权利合法运作的必要手段。新中国成立以来，我国已经逐步建立起比较完整的法律监督体系，但是，在法律监督实践过程中，我国的监督制度仍然存在一些问题，诸如监督的主客体不明确及监督的实效性差等。推进依法治国，必须完善监督体系，否则法治将是空谈。

1．用法律把权力关进笼子里

权力与法律都是社会的一种带有强制性的支配力量，是保证社会秩序和有效运转的必要手段。权力是不可靠的，它常常会因行使权力者的能力、感情化因素和利益的腐蚀性，而使用不当和滥用。而法律是经过许多社会各方面利益代表性的人物，经反复讨论和达成利益妥协后制定下来的东西，它是理性的、稳定的、不为私利所驱动的，并且人们能事先预见其后果的尺度。今天，我们要建立法治国家，就必须把权力与法律摆在正确的位置，用法律把权力关进笼子里。正如习近平同志再三强调的：“要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”十八届三中全会也专门就“强化权力运行制约和监督体系”作出了深化改革的全面部署：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”十八届四中全会也明确指出，“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。

法治最基本的意义就是国家的公共权力都要受到法律的有效制约，即既能充分地利用国家权力促进和保障公民权利，又能防止国家权力的滥用和腐败，保证国家机关和公职人员正确行使权力，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。权力制约是依法治国的内在机制。

依法治国的关键是通过法律约束和规范国家机关依法行使职权，防止国家机关及其工作人员滥用权力来侵害人民的合法权益。如果对权力缺乏有效的监督制约，权力拥有者便会自然发展到“擅权”，将权力当作谋取私利的工具。

权力制约包括对权力的管理、控制和对权力行使的监督、约束，其目的并非是消极地限制权力，而是对权力进行科学管理，以实现权力的健康运行，避免权力被滥用，实现依法治国。对国家权力进行制约是一切法治国家的共同特征，然而由于各个国家的经济和政治制度不同，国家权力运作的方式有异，其表现形式就有本质差别。从我国的实际情况看，建立强有力的权力制约机制，是保障依法治国的实现的关键环节。

基层干部自觉主动接受法治监督既是对法的尊重，也是对自身的一种保护。基层干部要纠正那种监督就是不信任的观念，增强主动接受监督的意识，自觉置身于党和人民事业所要求的各种监督之下。

2．法治监督体系存在的问题

一个高效能的监督系统必须具备成熟的监督体系，但我国建立的法治监督体系发展还很不完善，还存在明显的问题。尽管我国现有的监督体制比较齐全，监督形式比较多，但真正同时具备法定监督组织机关和法律监督手段的并不多。无论是行政执法机关内部监督、审判机关内部监督、检察机关内部监督，还是党纪监督、人大监督、监察和审计监督、检察机关的法律监督，或是政协民主监督、社会舆论监督、人民群众直接监督，各种监督形式活动的内容、范围、权限、方式、程序等，目前还缺乏较为明确的规定，体制不够合理，关系没有理顺，监督责任不清楚，经常出现监督主体与监督对象错位、同级监督同级、下级监督上级的现象，造成法律实施监督呈现多元化状态，层次多，配合少，一些监督形式难以操作，名不副实。

第一，人大作为国家权力机关，对法律实施的深层次、实质性监督不够。在我国，人民是一切权力的来源，作为人民代表机构的人民代表大会应享受至高无上的权力，对一切国家机关实施监督。宪法规定国家权力机关监督宪法和法律实施，但实际上人大及其常委会缺乏对行政执法机关和司法机关的实质控制权力和有效制约，既无财政和人事任免等方面的直接有效控制权，又无审计监督和其他有效手段，没有办法制约执法和司法过程；在法律实施监督中，开展执法检查，大都是听一下执法部门的汇报，走马观花看几处精心准备过的地方，泛泛地提出一些笼统的意见和建议，而对改变或者撤销不适当的决定、命令、质询、特定的问题调查、撤职、罢免等带有“惩戒性”的法律监督形式使用很少。由于缺少行之有效的手段，一些被监督对象消极应付、软骗硬顶。汇报虚假情报，掩盖存在的问题，接受检查敷衍了事，大事化小，小事化了。即使在检查监督中发现了严重问题，由于遇到来自各方面的干预，或是顾虑到与被监督者的关系不好摆布，往往缺乏有效的解决问题的办法，一些违法的问题及案件往往是不了了之。人大一年一次会议对政府的监督作用有限，缺乏经常性的监督，监督的力度也不够，难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关所应有的监督权。

第二，宪法赋予检察机关的法律监督地位也没有得到很好落实，审判监督、行政监察监督和审计监督往往流于形式。执法机关内部缺少相互制约机制，除在办理刑事案件中公安机关、检察机关和审判机关存在一定的相互制约以外，其他执法活动都只有本系统内部上级对下级的单向监督，执法权力间的平等或交叉双向制约，以及执法机能的配置和运行都缺乏相互制约，这在一定程度上导致法律实施效果不佳。

第三，党组织对党员的监督不到位。近几年党员数量的增长速度相当快，党员队伍迅速壮大，一方面，为我们党注入了大量新鲜血液，有助于党的事业健康发展，但另一方面，党员量的急剧增长，质上难免有所下降，党员的政治素质、文化素质、思想素质、业务素质难免参差不齐，如一些党员干部思想理论水平不高，党

性观念弱化，不认真调查研究，不注意践行群众路线，加上党内民主不完善，一些党员干部独断专行，把个人凌驾于党组织之上，给党的事业带来非常不利的影响。法治建设对党的建设具有举足轻重的作用，尤其是党内监督制度建设，它是规范党的政治民主生活，实现党要管党、从严治党的重要保证，但是直至今天，党内监督制度建设仍然是党的建设中较为薄弱的环节。一方面，监督不及时。党内出现的问题往往是追惩得多，提前防范得少；只有当出现了大问题，产生了重大影响后，监督才出来说话；领导重视后查得多，领导重视前查得少；被动查得多，主动查得少；所以我们的监督总是来得晚了些，党内监督的提前预测和防范功能未能发挥出来。没有及时的监督，干部的错误会越犯越大，给国家和人民利益造成的损害也会越来越多。另一方面，监督不到位。监督是社会发展的要求、人民群众的愿望、党和政府改进工作的手段。但实践中，由于政务公开不充分、群众法制意识、民主意识仍相对比较薄弱等原因，公众监督、群众监督非常有限，无法真正落实；领导监督、党内监督，又因为情况了解不及时，或涉及切身利益而不能或不愿监督，官官相护，监督效果不理想。结果就造成了监督的真空，为腐败提供了土壤。

第四，行政监督法治化程度低，监督弹性大。行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证，健全的监督法治体系是保证行政监督实效充分发挥的法律基础。

但目前，我国实施监督所必需的由法律、纪律和条例等构成的监督规范还不够完备，至今我国未有一套完整的行政执法监督体系，现有的一些规定也仅散见于其他的法律、法规之中，明显地表现出“简、单、散”的问题，有些领域甚至还是空白，立法的滞后给行政监督带来了消极影响，如行政诉讼制度未臻完善。行政诉讼制度已成为了我国行政法治监督的核心制度，然而，根据我国行政诉讼法的规定，人民法院在审理案件中对规章只有“参照权”和“发现权”，无权加以审查。这就使得监督机构对腐败现象的监督或惩处缺乏法律依据和法治手段，大大影响了监督工作的严肃性和公正性。

第五，社会监督往往流于形式。广大社会公众、社会组织、社会团体、企事业单位等都是行政机关所做行政行为的直接服务对象，既是行政行为的直接承受者，又是对行政行为最客观的、最清醒的评判者。被西方称为“第四种权力”的媒体舆论监督已越来越为社会各界所关注，“不怕警告，就怕上报”，形象地说明了媒体舆论监督的约束作用。但与理想状况相反的是，公民的批评在很大程度上有名无实，压制群众，甚至打击报复群众的现象比较严重。同时，机关与媒体关系密切，实质上的监督少之又少。而一些行政机关通过封锁消息、拒绝采访等方式或阻止批评性建议的发表，或运用组织手段对批评者进行打击报复，使舆论监督归之无效。

第六，监督机制启动慢，方式单一，成本高，效果不够理想。监督偏重于事后的追惩性监督，忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督，即缺乏有效的全面监督和全程监督。按监督的时间分，监督方式可分为事前监督、事中监督和事后监督。监督活动是一项经常性、连续性的活动，凡是有行政管理活动，就应伴随着对管理活动的监督。因此，对于一个完整的监督体系而言，监督的各项功能必须同时发挥，而我国现行的监督体制偏重于纠错性的事后监督，缺乏事前预防和事中控制。这种监督方式，造成了大量行政偏差现象，行政监督机构忙于“查错纠偏”，陷入了被动消极的不利局面。因此要根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段，应在事前、事中、事后全方位地进行监督，做到三者的有机结合。

第七，现行的监督制度没有形成合力，多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱，作用没有得到充分发挥。监督主体多和渠道多，这是我国法治监督的优点，但需要各方主体相互协调。而事实上，我国目前各种监督体系之间的关系还没有理顺，各不相属、各自为政，监督主体多，机构多，方式和渠道多，人大监督、行政机关的监督、专门监督及其司法监督各监督体系间几乎无联系，更谈不上彼此间的信息互享，互相合作。结果造成在实践中，要么监督主体之间互相礼让、互相推诿，造成监督真空、“漏监”；要么监督主体之间越权行事，滥用权力，互争管辖，造成监管重复。这种“空白地带”和“交叉地带”的出现既影响法制监督的效率，又使犯罪分子逍遥法外，严重影响了监督的效能。

第八，责任追究难以真正落实。问责，是加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部责任意识的重要举措。责任追究既追究结果，又追究过程，结果问责与行为问责并重；既追究直接责任、具体责任，又追究领导责任，领导问责与具体问责并重。但现实是工作中存在弱问责、虚问责和无法问责等现象。目前的做法主要是汇报情况多，监督检查少；面上布置多，点上反馈少；事后检查多，事先介入少；监督检查出的问题多，追究相应责任的少。

第九，我国监督主体法律素质不高。人是关键因素，否则再完备的制度也起不了大的作用。目前我国监督人员总体水平不高：一是人大代表总体水平高，但法律素质整体上与自身职责难以匹配。有些代表存在不作为现象，代表职务形同虚设，有的代表法律意识淡薄，全局观念不强。二是行政机关工作人员法律素质低下。目前，行政机关工作人员不可能都是法律科班出身，他们中的部分人特别是行政执法人员依法办事、依法行政的观念相当淡薄，把执法当作一种特权。三是司法机关工作人员的法律素质有待进一步提高。一些基层司法工作人员执法理念存在偏差，服务大局、执法为民等意识不强，就案办案、不善于化解矛盾、不注重执法效果等问题不同程度存在。极少数司法工作人员甚至顶风违纪，执法犯法甚至以权谋私、贪赃枉法，严重损害司法公信力。

3．完善法治监督的举措

防止权力滥用和保证权力正确行使的基本措施就是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、监督有力的权力运行机制，把民主监督、党组织监督、法律监督、行政监督和新闻舆论监督等有机结合起来，从而把决策、执行等环节的权力全部纳入监督制约机制之中，保证权力沿着制度化、法律化的轨道运行。即要强化监督，要按照“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿”的要求，形成由国家机关、政治或社会组织和公民依法对基层干部各种法律活动进行监督所构成的多层

次的系统或网络，进而鞭策基层干部自觉学用结合，依法管理。

第一，强化党的监督。党对基层干部进行监督的具体形式：坚持民主集中制原则，保证每个基层干部都在政治、思想上同党中央保持一致；通过国家机关的党组织，对所在机关的基层干部实行监督，严格要求他们模范地执行和遵守法律；通过党的纪律检查部门，对在执法过程中违法乱纪的基层干部给予党纪处分，对违反法律、法规乃至触犯刑律的，建议行政机关或司法机关依法追究其法律责任。

第二，强化权力机关的监督。权力机关对法律实施活动的监督方式主要有：听取和审议行政机关和司法机关的工作报告；询问和质询；视察和检查；调查；罢免或撤销有关基层干部的职务；批评和建议；受理申诉、控告和检举等。全国人大及其常委会必须加强对宪法实施的监督，坚决纠正任何违反宪法的行为，维护国家法制的统一。全国人大常委会要根据宪法和法律的要求，健全规范性文件的备案审查制度，加强对行政法规、地方性法规及司法解释的审查监督，对那些与宪法和法律相抵触的规范性文件，要及时予以撤销，保证法制的统一。同时还要加强对执法检查的领导，围绕改革和建设中的重大问题以及人民群众关心的热点问题进行检查，强化力度，注重实效。要加强对重点案件的检查监督，对检查中发现的典型违法案件或事件，可以组织特定的问题调查委员会，深入调查，严肃处理，并将处理情况公之于众。

第三，强化司法机关的监督。要改进和加强检察机关的法律监督工作，充分发挥检察机关在法律监督中的重要作用。在刑事执法监督中，重点要解决好对严重经济犯罪和严重刑事犯罪打击不力的问题，坚决纠正瞒案不报、有案不立、压案不查、有罪不究、以罚代刑等现象，纠正重罪轻判、有罪判无罪、随意降格判处免刑、缓刑和违法办理减刑、假释、保外就医等使犯罪分子“前门进、后门出”的现象。要加强法纪检察工作，依法严肃查处刑讯逼供、非法拘禁等渎职犯罪案件。在民事经济审判、行政诉讼监督中，要重点解决好裁判不公，办人情案、关系案等问题。要加强上级人民法院对下级人民法院审判工作的监督和指导。当前，有些地方的党政领导对审判干扰较多，执法环境和审判秩序不够好，有些案件办得质量不高，新情况、新问题、新类型案件也比较多，只有加强监督、指导、严肃审判纪律，才能保障执法统一，保证办案质量。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，应当指令下级人民法院再审或者由自己提审，使审判监督指导做到合法、准确、规范、及时。

第四，强化行政监督。一般行政监督即层级监督，是以层级隶属关系为依托所进行的监督，主要包括国务院有权改变或撤销地方各级国家行政机关不适当的命令和决定，县级以上各级地方行政机关有权改变或撤销所属各个工作部门和下级行政机关不适当的决定等。审计、监察机关要充分履行职责，切实加强审计、监察工作。要改革、完善审计、监察体制，使其更有效地开展工作。要加强各级行政机关内部的法制监督，加强上级行政机关对下级行政机关的监督，进一步健全行政复议制度。

第五，强化舆论监督和群众监督。这种监督虽然不具有法律效力，但对保障和促进基层干部学法、用法有广泛和有力的作用。鼓励社会各界、各族人民以主人翁的姿态，对国家机关及其公职人员制定和执行各种制度、方针、政策以及对他们的工作政绩进行检查和督促。可以依据《中华人民共和国宪法》第35条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，制定单独的《社会监督法》，解决监督法治化的问题，保障监督主体（公民、媒体、社会组织和团体）的安全即自然人的人身安全和监督权。现在是多媒体时代，群众参加社会性问题讨论的成本急剧降低，对领导干部的监督成本也得到降低。应在社会上多宣传“政务公开”，对举报有功的群众采取奖励措施。这样可促使领导干部养成法治思维习惯，学会运用法治思维和法治方式治国理政，化解社会矛盾，解决社会纠纷。

第六，加强行政监督立法，实行行政监督的法治化。法律不是政府“办事参考”，而是一种超越任何当事人之上的普遍化“规则”。行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规，才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。但监督立法不是一蹴而就的，至今仍缺少可与之衔接、配套的可操作的制度。行政立法不足，会造成监督机关无法可依，使监督缺乏标准和依据，并且监督人员在行使监督权时，只能从成千上万散见于宪法、法律和行政法规等的法律规范中，寻找适用的行政法规。当前最需要的是加快制定相关法律，明确规定以下内容：监督的主体，如专门监督机关的监督权，国家各个机关负责人的监督权，人民群众的监督权，新闻舆论的监督权等。

第七，加强政府法律顾问工作。由于政府中一些人法律观念淡薄，监督意识不强，法律素质仍然比较低下，“法盲”现象仍然存在，一些行政机关的工作方式、管理手段仍然拘泥于传统做法，不会或不善于依法办事，短期内改变这些问题难度相对比较大，也不现实，因此，当务之急，为了推动法治政府建设，可以借助外力，如加强政府法律顾问工作，也是加强政府法治监督的需要。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法治机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。全面推进依法行政，建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法治工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。”十八届四中全会进一步明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”

第八，完善对执法违法的追究制度和赔偿制度。错案追究是我国法律所确立的一条重要原则，但过去重视不够，实行的范围太窄，实行得也不坚决、不普遍。要把这一制度从公检法机关内部规章制度上升为法律、法规，使错案责任追究制度更加科学、规范和完善。要结合国家赔偿法的实施，健全国家赔偿制度。各级政府及其各部门，各级法院、检察院都要对实施国家赔偿法作出具体部署，特别是对受理、审理赔偿请求和作出赔偿决定等方面的程序作出具体规定。

（本章完）